農(nóng)村信貸組織發(fā)展的新方向

農(nóng)村信貸組織發(fā)展的新方向

農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)面積大，人口多，這是中國與世界其他國家最大的不同。獨特的體制和工業(yè)化道路,更使得中國對于農(nóng)村金融體系的安排,具有了自己非常鮮明的政府主導(dǎo)型特色。20世紀(jì)80年代以來,伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和金融形勢的變化,對農(nóng)村金融體制做了三輪重大的改革。總體看來,三輪改革之后,才算真正開始啟動以解決農(nóng)村融資問題為方向的改革。第一次農(nóng)村金融體制的改革此輪改革之前,國家對于農(nóng)村的金融安排,只是扮演動員農(nóng)村儲蓄,支持城鎮(zhèn)工業(yè)化發(fā)展的角色,并沒有建立起單獨的為農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展服務(wù)的真正的農(nóng)村金融組織。農(nóng)村信用社在人民銀行管理的大制度框架下,有過若干次的隸屬關(guān)系調(diào)整,最有代表性的是曾交給人民公社管理(1958～1961年)。農(nóng)業(yè)只能從財政獲得援助,金融部門只作為儲蓄動員的機器存在。計劃經(jīng)濟時期對農(nóng)村生產(chǎn)效率的壓抑和對農(nóng)業(yè)剩余的過度剝奪,在1978年后有所松動。農(nóng)村作為國民經(jīng)濟的薄弱環(huán)節(jié),在巨大的生存危機下,成為改革先鋒。伴隨包產(chǎn)到戶的實施,2億多農(nóng)戶從人民公社和生產(chǎn)大隊的體制下逐步解放出來,重新成為農(nóng)村經(jīng)濟主體,農(nóng)村金融的交易對象一下子由原來的2.6萬個人民公社突然變成了2億多個農(nóng)戶,原有的城鄉(xiāng)合一的動員儲蓄與發(fā)放信貸的金融管理體制、管理方式顯然無法適應(yīng)這種變化,單獨設(shè)立為農(nóng)村服務(wù)的金融機構(gòu)成為必要。于是,第一次農(nóng)村金融體制的系統(tǒng)改革出臺。這一改革延續(xù)多年,主要有五方面的內(nèi)容一是恢復(fù)中國農(nóng)業(yè)銀行,并改變傳統(tǒng)的運作目標(biāo),明確提出大力支持農(nóng)村商品經(jīng)濟,提高信貸資金使用效益。農(nóng)業(yè)銀行恢復(fù)后,其農(nóng)業(yè)貸款對象從以集體為主變?yōu)橐赞r(nóng)戶為主。二是農(nóng)村合作信用社也從政社合一的體制下解放出來,恢復(fù)“三性”,即組織上的群眾性、管理上的民主性、經(jīng)營上的靈活性。明確界定其合作金融組織的性質(zhì),不能作為農(nóng)業(yè)銀行的基層機構(gòu)。其業(yè)務(wù)規(guī)模和內(nèi)容有了快速發(fā)展,對農(nóng)民個人貸款也由過去主要用于治病和解決生活困難,轉(zhuǎn)變?yōu)榧扔糜诔邪恋?也用于發(fā)展各種經(jīng)營,貸款數(shù)額成倍增加。三是成立國家農(nóng)業(yè)投資公司、國家林業(yè)投資公司、中國農(nóng)村發(fā)展信托投資公司(簡稱“中農(nóng)信”)、中國經(jīng)濟開發(fā)信托投資公司(簡稱“中經(jīng)開”),部分省市也成立了類似公司。這樣,農(nóng)村金融組織體系基本上建立起來,并呈現(xiàn)出多元化的格局。四是放開對民間信用的管制,允許民間自由借貸,發(fā)展農(nóng)村社區(qū)的合作基金會和一些農(nóng)業(yè)企業(yè)的財務(wù)公司,企業(yè)融資異?；钴S起來。五是發(fā)展多種信用方式,除存款、貸款等基本信用方式外,債券、股票、基金、票據(jù)貼現(xiàn)、信托、租賃等紛紛面世,信用手段進一步多元化。這次農(nóng)村金融體制改革適應(yīng)了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的要求,呈現(xiàn)出農(nóng)村金融與農(nóng)村經(jīng)濟的良好互動關(guān)系。若以1980年為基期,1980～1993年間,農(nóng)行和農(nóng)信社存款增加了18.7倍,年平均增幅達25.7%;貸款增加了15.6倍,年平均增幅24.1%。農(nóng)村社會總產(chǎn)值增加了12.3倍,年平均增幅22.1%。農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展為農(nóng)村金融業(yè)發(fā)展提供了良好的環(huán)境。農(nóng)村金融機構(gòu)通過籌措與運用資金,支持了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,并且體現(xiàn)了“金融先行”的特征。由于中國農(nóng)業(yè)銀行一直身兼政策性和商業(yè)性的雙重任務(wù),不利于商業(yè)化發(fā)展和經(jīng)營管理的改善。農(nóng)信社在農(nóng)業(yè)銀行直接管理下,沒有獨立發(fā)展空間,恢復(fù)“三性”成為一紙空文。加上部分正規(guī)金融機構(gòu)和民間金融組織非規(guī)范經(jīng)營,加劇了農(nóng)村金融風(fēng)險。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的大幅度提高,使得農(nóng)產(chǎn)品供給量大大超過了農(nóng)副產(chǎn)品收購資金所能購得量。而1985年專業(yè)銀行企業(yè)化改革后,農(nóng)產(chǎn)品收購資金短缺,“打白條”、壓級壓價和限收拒收現(xiàn)象嚴(yán)重,嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,也加大了各級財政的負(fù)擔(dān),這迫切需要專門的政策性金融機構(gòu)專司支農(nóng)。于是,以建立農(nóng)村金融體系為目的的第二輪農(nóng)村金融改革勢在必行。農(nóng)業(yè)金融體系的現(xiàn)狀1996年農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系后,農(nóng)村信用社改革才算真正起步。這輪改革始于1993年年底以來的經(jīng)濟金融形勢的變化以及一系列新的金融制度的安排。1993年,農(nóng)村金融體制的改革要求已經(jīng)提出,政策性金融機構(gòu)按設(shè)計逐步建立。在此基礎(chǔ)上,《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》明確提出,農(nóng)村金融體制改革的指導(dǎo)思想是“建立和完善以合作金融為基礎(chǔ),商業(yè)性金融、政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系”。此輪改革出臺的主要措施有五。一、組建中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。該行為直屬于國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的政策性金融機構(gòu),主要任務(wù)是以國家信用為基礎(chǔ),籌集農(nóng)業(yè)政策性信貸資金,承擔(dān)國家規(guī)定的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù),代理財政性支農(nóng)資金的撥付,為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。農(nóng)發(fā)行的成立,使政策性農(nóng)村金融與商業(yè)性農(nóng)村金融的剝離成為可能。二、中國農(nóng)業(yè)銀行將政策性業(yè)務(wù)劃出之后,轉(zhuǎn)變?yōu)閲猩虡I(yè)銀行,按照現(xiàn)代商業(yè)銀行經(jīng)營機制運行。三、農(nóng)村信用社從農(nóng)行獨立出來,向合作制方向發(fā)展。并在信用聯(lián)社基礎(chǔ)上,有步驟地組建農(nóng)村合作銀行。四、清理整頓農(nóng)村合作基金會,明確其不屬于金融機構(gòu),不得辦理存貸款業(yè)務(wù),要真正辦成社區(qū)內(nèi)的資金互助組織。五、屬于非銀行金融機構(gòu)的中農(nóng)信由隸屬于國家農(nóng)業(yè)投資公司,改變?yōu)殡`屬于農(nóng)業(yè)部。中經(jīng)開仍隸屬于財政部,但辦理農(nóng)業(yè)信托投資。新的農(nóng)村金融組織體系,構(gòu)建了三位一體的符合農(nóng)村融資需求的金融體系。但是,實際運行的結(jié)果卻與政策意愿大相徑庭,農(nóng)村資金供求矛盾反而日益突出。農(nóng)民的消費性金融需求幾乎不可能再從正規(guī)金融體系中獲得滿足,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性金融需求也有了十分苛刻的貸款條件,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)的發(fā)展性金融需求也缺乏來自于大銀行的資金保證。正規(guī)金融供給的不足,必然由非正規(guī)金融安排來補充,于是民間借貸和各類合會組織興起,帶來了許多金融糾紛。各類基金會和部分農(nóng)信社不能規(guī)范經(jīng)營,金融市場尋租現(xiàn)象普遍,農(nóng)民從農(nóng)信社獲得的資金成本和高利貸有些類似。中央?yún)R金公司謝平等人對金融腐敗的研究表明:在正規(guī)金融供給不足的情況下,金融管制使得民間借貸等非正規(guī)的金融供給無法做出補充。而且,正規(guī)金融市場價格與民間借貸價格沒有本質(zhì)區(qū)別,原因是金融機構(gòu)的隱性尋租。農(nóng)戶為了促使信用社真正成為“聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶”付出的紐帶費用和貸款申請費用,與民間借貸實際上是均衡的,正規(guī)金融甚至具備了高利貸特征。央行副行長吳曉靈也曾尖銳指出:近幾年來,隨著國有商業(yè)銀行的戰(zhàn)略調(diào)整、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的職能由綜合性向單一性的轉(zhuǎn)變、以及農(nóng)村信用社體制改革的反復(fù),使農(nóng)村金融體系的整體功能受到削弱,已不適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要。從總體上看,近幾年農(nóng)村金融體系對縣域經(jīng)濟的信貸支持力度不但沒有加強,反而有所下降。在縣域經(jīng)濟的存款市場上,資金通過郵政儲蓄和國有商業(yè)銀行大量流向城市,使資金本來就短缺的縣域經(jīng)濟發(fā)展雪上加霜。在縣域經(jīng)濟的貸款市場上,商業(yè)金融機構(gòu)和政策性金融機構(gòu)的貸款投放明顯減少,合作金融機構(gòu)的貸款投放雖然有所增加,但后繼乏力。按第二次改革的政策設(shè)計意圖,為農(nóng)村提供金融服務(wù)的三家金融機構(gòu)中,中國農(nóng)業(yè)銀行發(fā)放商業(yè)性貸款,農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)放政策性貸款,農(nóng)村信用社則按照合作制原則發(fā)放小額農(nóng)戶貸款,形成商業(yè)金融、政策金融、合作金融分工合作的農(nóng)村金融組織體系。但是,實際運作中,我們沒有看到這“三駕馬車”并駕齊驅(qū)去支撐農(nóng)村金融體系。中國農(nóng)業(yè)銀行在1996年后“洗腳上田”,逐漸撤并基層分支機構(gòu),退出了農(nóng)村信貸市場。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行也沒有擔(dān)當(dāng)起為農(nóng)村發(fā)展發(fā)放政策性資金的角色,只是代理財政發(fā)放糧食收購貸款。糧棉油流通體制理順后,連其存在的合理性都受到了懷疑。于是,廣大農(nóng)村僅剩下農(nóng)村信用社還發(fā)揮著金融供給者的作用。由于農(nóng)信社既沒有實行合作制的先天基礎(chǔ),也沒有實行合作制的后天動力,只能繼續(xù)沿襲農(nóng)業(yè)銀行管理時期商業(yè)化的經(jīng)營方向,政策層面也一直沒有給其一個清晰的定位,其經(jīng)營也就一直處于風(fēng)雨飄搖狀態(tài)。于是,伴隨農(nóng)村金融需求的大幅度增加,金融供求缺口越來越大。再加上其他因素,更使得農(nóng)村金融“失血”嚴(yán)重。比如,郵政儲蓄、國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)金融、政策性金融等安排,由20世紀(jì)90年代初的“涌向農(nóng)村”,到90年代后期的紛紛“逃離農(nóng)村”,只留下農(nóng)村信用社承擔(dān)一身三任的角色。實際上,農(nóng)信社本身的歷史包袱沉重,資本金嚴(yán)重不足,產(chǎn)權(quán)不明晰,法人治理不完善,管理責(zé)任難以落實,幾乎沒有形成自我管理、自我發(fā)展的機制,服務(wù)方式、服務(wù)手段、服務(wù)領(lǐng)域也難以適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展要求。農(nóng)村信用社連自身生存問題都難以解決,談何“支農(nóng)主力軍”作用的發(fā)揮呢?數(shù)據(jù)顯示,自20世紀(jì)70年代開始,農(nóng)村信用社對農(nóng)村的貸款余額就持續(xù)小于農(nóng)村的存款余額(即貸/存比小于1)。80年代貸/存比在1/2左右,90年代在2/3左右。其中,1995年農(nóng)戶儲蓄僅有22%用于農(nóng)戶貸款(根據(jù)中國人民銀行調(diào)查統(tǒng)計司1992,中國農(nóng)村住戶調(diào)查1996整理計算)。這意味著農(nóng)民“自愿”地把資金讓渡出去,以至于農(nóng)村存貸差成為各家金融機構(gòu)爭奪的對象。實際上自1999年起,農(nóng)信社的改革試點方案就一直在探索之中,國務(wù)院曾組成若干專題小組,調(diào)研、制定農(nóng)村信用社改革方案,新一輪改革正是在這一基礎(chǔ)上的決策。2003年6月,以《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》為標(biāo)志,這一輪深化農(nóng)村信用社改革試點由8省市試點,進一步擴散到全國。在各家金融機構(gòu)紛紛撤出農(nóng)村市場,農(nóng)信社又被多次強調(diào)恢復(fù)合作制,成為“支農(nóng)主力軍”后,農(nóng)戶從農(nóng)信社獲得的貸款仍不足其向農(nóng)信社存款的1/3,其中2002年為27%,2003年為31%。即使按寬口徑的全部農(nóng)業(yè)貸款計算,對農(nóng)貸款占農(nóng)戶存款比例也不足四成,2002年為36%,2003年為39%。可見,第二輪農(nóng)村金融改革只是搭建了一個三位一體的農(nóng)村金融體系框架,初衷良好,但政策意圖并未達到。被要求向合作制方向發(fā)展的農(nóng)村信用社面臨著多重角色沖突:合作性?政策性?還是商業(yè)性?農(nóng)信社改革不知路在何方。進一步推進農(nóng)村市場體系的改革,全面開“三農(nóng)”問題在世紀(jì)之交成為政府工作的“重中之重”,農(nóng)村金融體制改革也就理所當(dāng)然地成為金融體制改革中的“重中之重”。支農(nóng)呼聲的日益響亮,使得幾乎是惟一一家還為農(nóng)民提供信貸資金的正規(guī)金融機構(gòu)——農(nóng)村信用社,自然而然地擺脫了前兩輪改革中的配角角色,成為這一輪改革的主角。這輪改革是在資金富裕的大背景下進行的。20世紀(jì)90年代后期以來,全國金融系統(tǒng)存差不斷擴大,到2005年,存差達到9萬億元。在這種情況下,農(nóng)信社的管理權(quán)下放給了地方政府。這輪改革是按照“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強化約束機制、增強服務(wù)功能、國家適當(dāng)支持、地方政府負(fù)責(zé)”的總體要求,加快農(nóng)村信用社管理體制和產(chǎn)權(quán)制度改革,把農(nóng)村信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟組織入股,為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的社區(qū)性地方金融機構(gòu),充分發(fā)揮農(nóng)村信用社農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶作用,更好地支持農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整,促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。其后,又進一步在全國推開以明晰產(chǎn)權(quán)和完善農(nóng)村信用社經(jīng)營管理體制為中心的農(nóng)村信用社改革?？梢灶A(yù)見,本輪改革完成以后,諸如農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)不明晰,法人治理結(jié)構(gòu)不完善,管理責(zé)任不落實等等問題將得以較大程度的改善,將逐步實現(xiàn)農(nóng)村信用社“誰出資、誰管理、出了問題誰負(fù)責(zé)”的局面。但是由于本輪改革的目標(biāo)不是解決農(nóng)村融資問題,而是解決農(nóng)信社生存和發(fā)展問題,所以在解決農(nóng)村融資問題上,幾乎沒有進展。農(nóng)村金融體制改革始破題筆者曾論述過農(nóng)村金融體系之所以存在的理由,在于農(nóng)村信貸市場有信息不對稱、抵押物缺乏、特質(zhì)性成本與風(fēng)險、非生產(chǎn)性借貸四大問題。這些問題是任何自上而下的金融機構(gòu)都無法解決的。不可能克服這四大基本問題的農(nóng)村信用社,事實上早已在追求商業(yè)化目標(biāo),將大部分資金貸放到非農(nóng)部門。因此,無論如何改革,