城鄉(xiāng)義務教育教師隊伍結構性失衡的原因及對策

城鄉(xiāng)義務教育教師隊伍結構性失衡的原因及對策

義務教育是國家和各級政府必須提供的公共事務。促進義務教育的均衡發(fā)展，不僅是提高義務教育質量和提高國民素質的需要，也是科學評價、建設和和諧社會的需要。然而,由于我國各地區(qū)經濟、文化和教育發(fā)展不平衡,義務教育的發(fā)展存在城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異、校際差異和接受義務教育的人群差異。其中,城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展上的差異和失衡現象尤其突出。造成城鄉(xiāng)義務教育教育失衡的原因眾多,其中一個重要原因就是城鄉(xiāng)義務教育教師資源配置的不合理、不平衡,或者說存在著結構性失衡現象,因為城鄉(xiāng)義務教育在發(fā)展水平上的差距,很大程度上是由于教師方面的差距所引發(fā)的。本文根據廣西城鄉(xiāng)義務教育教師隊伍結構性失衡的種種表現,試分析其產生的原因并提出相應的對策,希望有助于義務教育教師隊伍的建設和教育事業(yè)的發(fā)展。一、城鄉(xiāng)義務教育教師隊伍存在的問題根據有關廣西義務教育教師隊伍的統(tǒng)計資料和我們對廣西部分市縣中小學教師狀況的調查,目前在城鄉(xiāng)義務教育教師隊伍方面存在的問題,既有數量上的問題,也有質量上的問題,歸納起來則可以概括為主要是結構性失衡的問題,具體表現在城鄉(xiāng)義務教育教師隊伍在數量結構、年齡結構、學歷結構、職稱結構、學科結構等方面都存在偏差或不合理現象。1.部分農村學校有教師超編現象近年來,由于計劃生育政策的推廣和落實,農村新生兒童不斷減少,加上越來越多的農民工子女隨父母遷入縣城或者大城市上學,農村義務教育階段學齡人口出現了大幅度下降,農村教師數量原本嚴重匱乏的狀況已經得到好轉,甚至在部分農村出現中小學教師超編或過剩的現象。但這種“過?！爆F象,其實更多的是結構性過剩。即在農村教師超編與缺編的情況并存,這種情況在農村小學比較明顯。一方面,某些學校由于生源減少,需要的老師減少,尤其是在師生比要求不變的條件下,教師自然就超編了;另一方面,由于農村學校布局調整和撤點并校,某些學校規(guī)模在擴大,學生人數在增加,加上現在家長和社會各界對學校教學服務的要求越來越高,教師數量反而不足。特別是農村寄宿制中小學,由于現行教師配置政策并沒有寄宿制學校管理服務人員的崗位,學生生活指導及后勤管理等工作只能由在職教師兼任,教師“身兼數職”現象非常普遍,更凸顯出教師人數的不夠。教師數量的這種結構性矛盾,在城鎮(zhèn)也或多或少地存在。以小學教師為例,在城鎮(zhèn),小學教師大都處于飽和狀態(tài),少數學校的教師甚至出現過剩,這主要是部分農村學校教師因原來學校撤并或人員超編或謀求更好發(fā)展而流動到城鎮(zhèn)學校,以及大量師范院校畢業(yè)生都想擠進城市中小學工作的結果。據統(tǒng)計,2010年廣西縣鎮(zhèn)與農村普通小學專任教師數與2005年相比,縣鎮(zhèn)教師增加了34.05%,而農村教師只增加了1.20%。42但與此同時,部分城鎮(zhèn)中小學也存在教師不足的問題,如一些縣城的中小學校由于周邊農村學生“擇?！被蚰承W校撤并后學生加入,教師負擔的學生比例增大,導致教師不足或出現缺編現象。2.中小學教師老齡化嚴重廣西目前教師年齡結構不合理現象在小學教師尤其是農村小學教師隊伍中比較嚴重。2010年與2005年相比,廣西小學教師30歲以下的人數減少了35.00%,而50歲以上的人數增長了8.60%。44廣西全區(qū)中小學教師56歲以上的“高齡”教師所占比例由2006年的8.41%上升到2010年的9.90%116。中小學教師老齡化現象在農村尤其普遍,根據桂林市教育局提供的內部統(tǒng)計資料,2010年桂林市農村50歲以上教師占農村教師的32%,而25歲以下農村教師僅占農村教師的2.5%。造成教師老齡化的原因,除了農村中小學校的中青年優(yōu)秀骨干教師流失外,主要受僵化的教師編制制度影響,如桂林市的個別縣和雁山區(qū),盡管有教職工需求,但受編制數影響,近幾年都未招聘新教師。教師隊伍的老齡化,不僅影響教育教學改革特別是教育觀念、教育思想、教育方法、教育手段等方面的更新,而且導致教師隊伍發(fā)展的后勁不足,缺乏活力,出現斷層和青黃不接的后果。3.中師畢業(yè)生和高中的學教師資力量薄弱近幾年,廣西中小學教師學歷達標的水平有所進步,無論是城市、縣城還是農村,小學教師?？茖W歷、初中教師本科以上學歷的比例在逐年遞增,中專及以下學歷在逐年遞減。但總體上本科及以上學歷教師所占比例仍然太低,并且學歷的提升往往是通過函授、黨校等形式獲得,而第一學歷為中專及以下學歷比例較高。農村中小學教師的主體是中師畢業(yè)生和高中學歷的轉正民辦教師,真正具有起點合格學歷的教師還是少數。2009年,在廣西小學專任教師中,城市小學擁有專科以上學歷的教師比例為87.35%,縣鎮(zhèn)為81.68%,而農村只有62.86%。45可見農村小學尚有近40%的教師僅有高中及以下學歷。再以桂林市的數據可進一步說明城鄉(xiāng)教師在學歷上的差距。2010年桂林市小學教師具有專科及以上學歷的,城市為86%,農村僅為58%,相差28%;初中教師具有本科及以上學歷的,城市為76%,農村僅為53%,相差23%(數據由桂林市教育局提供)。可見,農村教師中高學歷的遠低于城鎮(zhèn),總體上,城鎮(zhèn)教師的學歷水平已達到良好以上,而農村教師的總體學歷才剛剛及格甚至不合格。4.農村教師對職務結構的認知存在偏差廣西目前城鄉(xiāng)教師職稱方面的差異較大,從總體上看,城鄉(xiāng)義務教育階段學校教師的職稱構成以中級職稱占多數、兩頭(高級和初級)占少數,但縣城教師職稱等級普遍高于農村,尤其是高職稱教師明顯分布于縣城。農村中小學教師職稱結構方面,初級職稱占絕大多數,高級職稱人數很少或偏少。2009年,在廣西小學專任教師中,擁有小學高級教師職稱的教師比例,城市為59.18%,縣鎮(zhèn)為60.50%,而農村只有44.72%。43城鄉(xiāng)中小學教師在職稱結構存在的偏差,一方面是由于農村教師的教育教學工作和家庭生活的任務重、壓力大,加上進修、培訓的機會少,業(yè)務學習提高慢,學術科研上不去,所以晉升職稱困難。而且如我們訪談時有些教師所說的,在職稱評定上,農村教師與城市教師比,在很多方面處于劣勢。另一方面,農村中一些已獲得中高級職稱的教師,一旦有機會就“人往高處走”,調走到縣城或大城市去了。5.音樂、藝術、信息技術教師少,素質教育嚴重缺失教師學科結構的不合理主要表現在某些學科教師偏多而其他學科教師缺少。據統(tǒng)計數據顯示,2009年廣西全區(qū)縣鎮(zhèn)、農村小學語文、數學兩科教師有17.84萬人,占87.95%,明顯過剩;而外語、美術、音樂等10多個科目教師的比例僅占12.05%,尤為緊缺。117桂林市農村小學音樂、美術、體育、信息技術教師更加缺乏,全市農村小學只有69名音樂教師,60名美術教師,130名體育教師,而全市農村小學有1100所(數據由桂林市教育局提供)。根據我們對農村學校的實地考察,大部分村小開不了音、美、體課,多數由任課教師“全能”教學,這些教師很多甚至把音、美、體課用作語文或數學課上,或是當作自習課。村小學生對音、美、體方面的常識缺乏,素質教育可謂名存實亡。綜上所述,城鄉(xiāng)義務教育教師隊伍在數量和質量上的結構性問題非常突出,呈現出農村教師數量相對不足而城鎮(zhèn)教師相對飽和、農村低質教師資源相對集中而城鎮(zhèn)優(yōu)質教師資源相對集中的格局和態(tài)勢。這種城鄉(xiāng)義務教育師資配置的非均衡或失衡狀態(tài),既不利于農村義務教育質量提高也有害整個國民教育的均衡、持續(xù)和健康發(fā)展。二、農村教育基礎條件導致城鄉(xiāng)義務教育階段教師隊伍結構性失衡的原因是多方面的,既有眾所周知的城鄉(xiāng)教育二元結構、農村教育基礎低條件差等方面的原因,也有國家和地方政府教育政策、教師管理等方面的原因。本人認為,在這些錯綜復雜的原因中,教師資源配置制度、城鄉(xiāng)教師流動機制、農村教師培訓政策等方面存在問題與缺陷,是最根本也是最主要的原因。1.現行教師編制標準不符合城鄉(xiāng)中小學的現狀我國現行的教師資源配置制度主要是政府及教育主管部門借助法律和權力實現對教師的分配、安置和使用。在“城市中心”偏向和“以縣為主”管理背景下,教師資源的配置常常被配置主體以分級管理的權限優(yōu)先滿足自身所轄地區(qū)學校的教師,然后再考慮邊遠地區(qū)的學校,加上配置主體的多元化,難免造成教師資源在城鄉(xiāng)之間、地域之間、學校之間的分布不平衡。從教師編制標準看,我國義務教育階段教師編制一直是根據高中、初中、小學等不同教育層次和城市、縣鎮(zhèn)、農村等不同地域,按照學生數的一定比例核定。城市初中師生比為1∶13.5,縣鎮(zhèn)初中為1∶16,農村初中為1∶18;城市小學為1∶19,縣鎮(zhèn)小學為1∶21,農村小學為1∶23。廣西中小學校現行教師編制標準基本上是參照國家統(tǒng)一的標準來執(zhí)行。這種教師編制標準是不符合城鄉(xiāng)中小學布局、規(guī)模、生源等客觀實際的。其執(zhí)行的結果,導致城鄉(xiāng)中小學教師不僅在數量上安排不合理,出現城鄉(xiāng)教師多少不均,而且也造成城鄉(xiāng)教師在質量上的差距拉大。眾所周知,我國特別是廣西農村地區(qū)義務教育學校服務范圍大,校點多而布局分散,學校規(guī)模及班額普遍偏小。隨著農村計劃生育政策的實施加上部分農村中小學生到城鎮(zhèn)“擇?！被螂S父母到其外出打工之城市上學,農村學校特別是小學的生源呈現減少的趨勢。因此,要求農村中小學校維持原來的師生比,讓教師負擔大比例的學生,這是不合時宜的。實際上,縮小農村中小學師生比例,并不意味著農村教師的浪費,如今農村教育質量要加快提高,素質教育及新課程改革對教師提出更高要求,農村小學的英語、音樂、美術、體育、信息技術等課程需要大力開設,加上近年來農村留守兒童增加,寄宿制學校興辦起來,農村學校教師的工作量日益增大,教職工需求量不但不應減少反而應適當增加。上述教師編制標準對城鎮(zhèn)中小學也不太合適。現在的城鎮(zhèn)和市區(qū)中小學隨著農村學生的流入,大額班現象越來越嚴重。2009—2010年,廣西全區(qū)小學教師56人以上超大班,城市學校有1964個班,縣鎮(zhèn)學校有6065個班,農村學校有2712個班,分別占24.62%、26.42%、2.65%,比2006—2007學年分別提高5.91百分點、5.71個百分點和下降0.58個百分點。116如果按原來的師生比標準,要求城鎮(zhèn)中小學教師負擔的學生比例較小,客觀上與學生人數增加的事實也不相符。即便是根據學生數量的增加而補充更多的教師,一方面政府部門對教師編制數量控制很嚴,學校無能為力,另一方面,在學校面積未能擴大,班級規(guī)模沒有縮小的情況下,增加教師也發(fā)揮不了多少效用。2.多元流動—城鄉(xiāng)教師流動機制不健全,造成城鄉(xiāng)義務教育教師資源不能共享我國目前尚未建立起真正意義上的義務教育教師流動機制,盡管《義務教育法》、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》等都強調要加強組織教師的流動,但對參加流動的教師構成及人員比例、教師流動的年限、教師的待遇以及流動教師的生活和工作等并未作出合理安排。目前城鄉(xiāng)義務教育教師的流動基本上還是一種自由、自主的流動,制度化、合理化的流動機制尚未形成。與其他行業(yè)勞動力的合理流動相比,我國教師勞動力市場還不完善,還沒有建立起地域內的乃至全國范圍內的有序的教師勞動力合理流動的機制,教師的流動呈現出受經濟利益驅動的局面。出于利益和發(fā)展的考慮,教師的流動主要是“單向上位流動”,即農村學校中的優(yōu)秀教師向城鎮(zhèn)學校流動,城鎮(zhèn)學校中的優(yōu)秀教師向中小城市流動,中小城市學校中的優(yōu)秀教師向大城市流動,不發(fā)達地區(qū)的教師向發(fā)達地區(qū)流動,一般學校的教師向重點學校流動。這種“單向上位流動”現象在城鄉(xiāng)之間尤為突出,即農村中小學教師特別是優(yōu)秀教師向城鎮(zhèn)學校流動。根據我們的調查,在我國農村中小學教師的流動中,明顯呈現出“流出”多于“流入”的特點,即便是有部分“流入”但也很少能“留住”。而且鄉(xiāng)村中小學“流出”的教師在總體上還呈現出年齡不斷下降、學歷不斷上升的趨勢。這種“單向上位”、“只出不進”的教師流動,對教師力量薄弱的農村義務教育無疑是致命的打擊。近幾年來,國家和各級政府為縮小城鄉(xiāng)教育的差距,也實施了諸多促進教師流動和扶持農村教育發(fā)展的舉措,如實行特崗計劃、教師支教、教師輪崗、免費師范生等措施,緩解農村義務教育教師短缺問題,提高農村教師隊伍素質。教育部2006發(fā)布的《關于大力推進城鎮(zhèn)教師支援農村教育工作的意見》(教人2號),就曾對這方面工作提出具體規(guī)定和要求。廣西教育廳在貫徹落實中央有關精神的基礎上,也先后實施了一系列相關政策,實踐中對緩解農村教師數量的短缺和質量的下滑也起到了一定的作用。但由于諸多原因,不管是特崗、支教或是輪崗教師很多是被動的到農村任教,很難扎根農村。又由于經費的不足,這些政策的實施范圍和程度也有限,如頂崗實習支教僅局限于個別地區(qū)的少數學校。在推行城鎮(zhèn)教師支援農村教育的做法方面,操作的隨意性較大,配套措施也不健全。比如,教師在城鄉(xiāng)之間的交流必然涉及被交流教師以及所在學校的切身利益問題,這些都需要相關配套措施予以解決,但目前還沒有相對的對策。調查中我們發(fā)現,一些城市學校過分強調自己學校的利益,擔心教師交流打破學校正常的教育教學秩序,因而不愿意和農村學校進行教師交流。特別是比較優(yōu)秀的教師,學校更是不愿甚至不敢放開他們去鄉(xiāng)村支教。這明顯地成為了城鄉(xiāng)義務教育優(yōu)質教師資源共享的巨大障礙。3.培訓經費的短缺應該說,近年來無論是國家還是廣西對中小學教師隊伍建設及教師培訓是比較重視,如教育部于2011年1月發(fā)布的《關于大力加強中小學教師培訓工作的意見》(教師1號)對當前和今后一個時期進一步加強中小學教師培訓工作作出了全面布置;國務院于2012年8月發(fā)布的《關于加強教師隊伍建設的意見》(國發(fā)(2012)41號)則就加強教師隊伍建設的指導思想、總體目標、重點任務以及師德建設、教師培訓、教師管理、教師權益保障等提出了指導意見和基本要求。廣西區(qū)政府和各級教育主管部門也十分重視教師的培訓工作,重視教師的繼續(xù)教育和教師的專業(yè)發(fā)展,將教師培訓經費列入政府預算,堅持面向全員、突出骨干、傾斜農村的原則,多形式、多層次、大規(guī)模開展中小學教師培訓。但由于經費、名額、時間等條件的限制,目前一線教師參加培訓的機會仍較少,農村中小學教師更難得有外出培訓的機會。目前廣西中小學公用經費支出中允許按規(guī)定安排的5%用作教師培訓學習費用,這也是財政部、教育部在《農村中小學公用經費支出管理暫行辦法》(財教(2006)5號)提出的“按照學校年度公用經費預算總額的5%安排教師培訓經費”的規(guī)定。但由于廣西基礎教育特別是農村義務教育基礎薄弱,公用經費投入偏少,教師培訓提高的量大面廣,僅占公用經費5%的教師培訓經費遠遠不足(實際上有的學校教師培訓費達到10%~15%)。由于經費有限,學校對教師培訓支持的力度和提供的條件明顯不足,很多教師都沒有外出參加培訓學習的機會。從我們調查了解看,目前只有五分之一的教師有機會或多少有點機會進修或培訓學習。尤其是農村小學,一方面由于教師人少,一個蘿卜一個坑,出去了就無人上課;另一方面,高額的培訓經費亦讓學校和教師們望而生畏。一些教師反映,農村教師外出參加培訓學習的交通費、住宿費和伙食費補助很少,而目前物價和消費水平又較高,因而每次外出培訓都要自己墊付相當一部分費用,這不僅增加了教師們的經濟負擔,也影響教師外出進修學習的積極性。教師缺少培訓或培訓質量、效果不佳,必然影響到教師的業(yè)務水平提高和專業(yè)化發(fā)展。三、解決城鄉(xiāng)義務教育人員結構失衡的對策和建議1.逐步擴大城鄉(xiāng)教育資源在教師中的分工和地位,建立彈性編制管理制度我國義務教育是一項龐大的復雜的工程,在教師配置這樣的制度設計上,不能搞一刀切,而應因地制宜。特別是農村義務教育,在很多方面都具有特殊性,農村居住人口分散,學生人數時多時少,因此,農村教師的編制宜寬不宜嚴,教育主管部門應該從實際出發(fā)考慮以學校和班級為單位配備師資,以便讓在職農村教師的人數少有富足,這樣做一方面能在學生人數突長時不至于教師緊缺,另一方面,在學生人數突降時可把富余教師用于流動交流學習,既能維持正常的教育教學,也能通過交流學習來提高教師的素質。要改變過去在教師配置上城市偏寬、農村偏緊、中心學校偏寬、鄉(xiāng)村學校偏緊的編制政策,適當向農村中小學傾斜,配足配齊農村中小學教師,縮小普通農村學校與中心校及城市中小學校教師專業(yè)技術職務結構比例差距。城鄉(xiāng)義務教育教師編制必須根據學校布局、與學校和教學點數量及學生數量來綜合核定。教育主管部分應加強城鄉(xiāng)中小學教師的編制核定工作,逐步建立起適應城鄉(xiāng)實際需求的彈性編制管理制度。核定農村教師編制時,不僅應堅持城鄉(xiāng)平等的師生比核定標準,而且還應根據農村學校的現實情況,根據農村中小學生源分散、教學點多、新課程實施和提高教師專業(yè)素質的需要,充分考慮師/科比、師/年級比、師/周課時比等因素進行核定。針對農村教師年齡結構和知識結構不合理的現象,應當根據實際需要,適當增加教師編制,多招聘一些青年教師,特別是農村地區(qū)音樂、美術和生活老師,以優(yōu)化教師隊伍結構。對于農村寄宿制學校校醫(yī)、教輔、后勤人員的編制也應按各校實際需求盡量予以解決。2.建立和完善城鄉(xiāng)基礎教育教師定期交流、定期輪訓制度實現教師資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置,推進城鄉(xiāng)義務教育的協(xié)調發(fā)展,確保城鄉(xiāng)兒童在教育起點和教育機會上的公平,是我們努力的目標。但由于種種原因,想在短期內實現教師在城鄉(xiāng)之間的均衡配置是不可能的,只能采取適當的措施和手段來逐步解決這個問題。其中,城鄉(xiāng)義務教育教師的合理流動與共享,便是一種有效方式。通過城鄉(xiāng)教師之間的合理流動與共享,一方面讓城鎮(zhèn)那些師資相對雄厚、富裕的學校援助農村師資不足的學校,可緩解農村學校師資短缺特別是某些學科師資短缺的問題;另一方面,城鄉(xiāng)教師的相互交流與合作,也有助于提高區(qū)域內的義務教育教師的素質及其教育教學水平。因此,應建立和完善城鄉(xiāng)中小學教師定期交流、定期輪換的機制,并切實做好相應的工作。建立和完善城鄉(xiāng)中小學教師定期交流機制,首先,應進一步完善城鎮(zhèn)中小學教師到鄉(xiāng)村任教服務期制度。嚴格要求城鎮(zhèn)中小學教師晉升中、高級教師職務,應該有在鄉(xiāng)村中小學任教一年以上的經歷;同時對參加城鄉(xiāng)流動與共享活動的教師在晉級、晉升方面,在同等條件下給予政策傾斜。其次,應實行經費撥付向有教師交流學校傾斜的制度。國家和地方政府在增加城鄉(xiāng)義務教育經費投入的同時,可考慮設立城鄉(xiāng)教師互動交流專項基金,并以定向撥款的形式下發(fā)到城鄉(xiāng)各互動交流學校,主要用于互動教師的管理、獎勵、培訓及交流互動中的其他開支。再次,應建立和完善關照農村支教教師的工作與生活的制度。如解決支教教師的住宿、餐飲問題,使到農村交流任教的教師有較為舒適的生活環(huán)境;幫助支教教師安排其子女的上學、就業(yè)等問題,使參加支教工作的教師能夠安心地沒有后顧之憂地從事教育教學;對于在城鄉(xiāng)之間、校際之間交流工作的教師,應幫助他們解決交流問題或給予交通費補貼,等等。最后,應建立以縣(區(qū))為單位的流動教師統(tǒng)籌管理制度?？h(區(qū))級教育主管部門可以考慮教師的管理權限收回到縣(區(qū)),由縣(區(qū))教育行政部門統(tǒng)一聘任教師,統(tǒng)一管理教師的人事、工資。只有保證教師的無校籍管理,才能消除學校的“私有”觀念,祛除妨礙教師流動的樊籬,使教師由“學校人”變成“