論我國(guó)立法的合理性

論我國(guó)立法的合理性

部門利益的產(chǎn)生法律是確定不同利益關(guān)系的基礎(chǔ)。理想的法僅從不同事物的性質(zhì)出發(fā)來(lái)界定利益的邊界。但現(xiàn)實(shí)世界的法本身就具有利益屬性。誰(shuí)擁有立法權(quán),在很大程度上就可以規(guī)定利益邊界。以房屋或土地所有權(quán)為例,最初是以先占或自愿出讓而產(chǎn)生了所有權(quán)。法律對(duì)于上述所有權(quán)通常持確認(rèn)與肯定的態(tài)度。但是,立法可以規(guī)定廢除繼承制,或者強(qiáng)制要求所有權(quán)人轉(zhuǎn)讓其土地或房屋所有權(quán)。這種情況下,由法律的強(qiáng)行介入導(dǎo)致了某項(xiàng)權(quán)利的產(chǎn)生,前者如繼承權(quán)的剝奪,后者如國(guó)家征用權(quán)的產(chǎn)生。在現(xiàn)代民主社會(huì)中,法律強(qiáng)行介入的基礎(chǔ)是選民的同意。如果立法機(jī)構(gòu)的多數(shù)認(rèn)為有必要承認(rèn)國(guó)家的強(qiáng)制征用權(quán),那么土地權(quán)屬流轉(zhuǎn)的途徑就通過(guò)立法而增加了。立法中的部門利益也是如此。我國(guó)立法中所體現(xiàn)的部門利益常為人所詬病,似乎立法肯定部門利益總是有害的。其實(shí)不然。如果部門利益的產(chǎn)生是基于選民多數(shù)的同意,那么即使后來(lái)被認(rèn)為是不合理的,也只能自認(rèn)倒霉,或者責(zé)怪立法時(shí)選民代表見識(shí)偏差,沒(méi)有預(yù)期到立法所導(dǎo)致的惡果。此類偏差的糾正,只能由選民通過(guò)下一次立法程序完成。事實(shí)上,通過(guò)立法所確認(rèn)的“部門利益”并不總是有害的。例如,規(guī)定公安機(jī)關(guān)的盤查權(quán),目的是為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)可疑的違法對(duì)象。規(guī)定土地管理部門的征用審批權(quán),目的是為了防止建設(shè)單位濫用耕地、浪費(fèi)國(guó)家的土地資源。對(duì)于上述部門利益,公眾并不質(zhì)疑?？梢?當(dāng)部門利益產(chǎn)生于公共需要時(shí),立法使之成為一種機(jī)構(gòu)的職權(quán),公眾也普遍接受其合理性。但部門利益應(yīng)與其所對(duì)應(yīng)的公共利益相適配,如果部門利益的配置超越了其所維護(hù)的公共利益時(shí),其存在就變?yōu)榭梢?、甚至是可憎的。例?公安機(jī)關(guān)對(duì)違章駕駛可以處罰,但如果罰款額度過(guò)高,超過(guò)國(guó)務(wù)院交通管理法規(guī),那么自然會(huì)引起公眾的反感與不滿。同樣,土地管理部門有權(quán)審批征地,但是如果拒絕公開審批材料,那么人們也難免會(huì)猜測(cè)審批過(guò)程的公正程度。立法規(guī)定的部門立法中的部門利益有多種形態(tài)。部門利益的產(chǎn)生有的基于行業(yè)利益,也可能是基于行政管理的方便或官僚主義,或者是基于對(duì)其他利益的不了解。公眾最反感、法律最忌諱的是部門不清不白、混水摸魚的利益。這一類利益,從最消極的方面看,也會(huì)鼓勵(lì)職能部門官僚主義、漠視自己的職責(zé)與義務(wù)。如果部門或部門主管積極利用上述利益,則不可避免地會(huì)引發(fā)權(quán)力尋租,導(dǎo)致錢權(quán)交易、貪贓枉法,甚至顛倒黑白、一手遮天。從立法技術(shù)來(lái)看,最容易導(dǎo)致部門尋租或混水摸魚類利益的情況在法律上通常具體表現(xiàn)為三種形式:第一,立法授予具體部門的自由裁量權(quán)范圍過(guò)寬。例如,《土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定,如果對(duì)征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有異議,則由批準(zhǔn)征用的人民政府進(jìn)行裁決。但對(duì)裁決程序、裁決準(zhǔn)用的標(biāo)準(zhǔn)和裁決的后果都沒(méi)有規(guī)定。這就為批準(zhǔn)征用的政府部門敞開了自由裁量的大門。有關(guān)部門既可以以無(wú)程序?yàn)橛刹挥璨脹Q;也可以不遵循任何程序規(guī)則作出決定;當(dāng)然還可以推諉逃避。第二,立法規(guī)定未盡事宜由具體職能部門解釋或制定規(guī)章,這在我國(guó)立法中非常普遍。它雖可歸入授權(quán)立法,但內(nèi)涵與外延遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了通常意義上的授權(quán)立法。通常意義上的授權(quán)立法,要限定授權(quán)的具體部門、授權(quán)的范圍與期限。但我國(guó)立法中的授權(quán),多數(shù)沒(méi)有明確授權(quán)的具體部門,授權(quán)范圍也往往籠統(tǒng)地表述為“進(jìn)行規(guī)定”、“另行規(guī)定”、“進(jìn)行解釋”、“保留解釋權(quán)”等等。其結(jié)果是方便了部門設(shè)定立法之外的權(quán)力或利益。例如,《檔案法》第20條規(guī)定,個(gè)人或集體可以利用檔案館未開放的檔案以及有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位何其他組織保存的檔案。利用未開放檔案的辦法,由國(guó)家檔案行政管理部門和有關(guān)主管部門規(guī)定。其主旨是檔案應(yīng)當(dāng)向公眾公開。由于屬于國(guó)家所有但由具體部門所管理的檔案資料很多,而檔案法又規(guī)定“由國(guó)家檔案管理部門和有關(guān)主管部門規(guī)定”,這就為“有關(guān)部門”創(chuàng)造了擴(kuò)張解釋的空間。房地產(chǎn)檔案資料就是一個(gè)典型。不過(guò),經(jīng)過(guò)《檔案法》的“授權(quán)”之后,各地房地產(chǎn)管理部門并未積極實(shí)施檔案法的“公開原則”,相反,各地房地產(chǎn)登記條例與房地產(chǎn)登記資料查閱規(guī)定則通常要求查閱人為土地使用權(quán)人或所有權(quán)人,由此大大限定了查閱范圍。當(dāng)然,更有甚者,一些地方的主管部門還收取高額查閱及復(fù)制費(fèi)用,將檔案這種公共資源變相為部門資源來(lái)盈利。第三、立法規(guī)定部門有終局裁量權(quán)。如果說(shuō)執(zhí)法部門的自由裁量權(quán)與任意解釋權(quán)尚可以提供司法審查進(jìn)行救濟(jì)的話,那么職能部門的終局裁量權(quán)則是不可救濟(jì)的。目前我國(guó)的行政終局裁量有兩大類,一類是國(guó)務(wù)院所作的裁決。根據(jù)《行政訴訟法》此類裁決均為終局裁決。第二類是以立法所確定的終局裁量。例如《行政復(fù)議法》第30條規(guī)定,國(guó)務(wù)院或者省、市自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定,省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。仍以土地征用為例,被征用者雖然可以爭(zhēng)議補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償額度,但是對(duì)于征用本身是否符合公共目的,一經(jīng)省級(jí)政府確定,就無(wú)法進(jìn)一步質(zhì)疑。由此,雖然我國(guó)耕地面積減少速度驚人,許多征地項(xiàng)目也被披露違法,但是取消征地決定的補(bǔ)救卻幾乎聞所未聞?？梢哉f(shuō),終局裁量權(quán)鼓勵(lì)了“生米煮成熟飯”式的違法征地項(xiàng)目。既便其后被證實(shí)違法,也只能從補(bǔ)償上做文章,而無(wú)法根除不法行為。由此,許多有權(quán)征地的官員在收受開發(fā)商賄賂之后就違法批地、征地。可以看出,為人所憎惡、所詬病而又難以通過(guò)法律等正式途徑補(bǔ)救的那些部門利益,常常是隱藏在合法的部門利益之下,而超越了法律的授權(quán),或者是扭曲了法律的授權(quán)。這些利益使法律的適用橫生枝節(jié),常常造成法律沖突,特別是形成實(shí)際上的下位法與上位法沖突。在最小的程度上,也會(huì)鼓勵(lì)法律變通執(zhí)行,影響立法統(tǒng)一。立法的輔助作用避免部門利益的不當(dāng)影響,需要從立法參與、法益平衡與立法技術(shù)等方面入手。立法參與主要是針對(duì)部門利益的民主合法性而言。立法草案的起草多由各職能部門牽頭負(fù)責(zé),這使得很多法律深深地刻上了部門利益的痕跡。但是,鑒于許多法律關(guān)系的專業(yè)性,部門立法又是不可避免的。但是,這并不意味著立法時(shí)就忽略公眾的參與。相反,通過(guò)聽證、公開立法草案、公開討論等方式與程序,既可以吸納社會(huì)意見,又可以回答人們對(duì)部門利益的一些質(zhì)疑。因此法諺有云:對(duì)于違背自己利益的立法,有份參與者更容易認(rèn)可。最典型的莫過(guò)于稅收征收方面的立法。征稅要從人們腰包里掏錢,顯然有悖一般人的意愿。偷稅、漏稅成為各國(guó)都必須面對(duì)的逃避義務(wù)現(xiàn)象。如果稅務(wù)部門僅考慮征稅指標(biāo),不考慮納稅人的承受能力與稅的用途是否為納稅人所理解,那么相關(guān)立法一定會(huì)遭受納稅人的抵制。如果嚴(yán)格執(zhí)法,會(huì)導(dǎo)致納稅人普遍違法的狀態(tài);如果執(zhí)法有彈性,就為稅務(wù)權(quán)力尋租創(chuàng)造了空間。如果稅收立法在創(chuàng)制時(shí)就充分吸納納稅人的意見,讓納稅人充分了解稅收的利用與再分配,那么納稅人會(huì)更加愿意合作,法律的可操作性將會(huì)增加,有關(guān)部門利益的批評(píng)則會(huì)減少。法益平衡的原則,對(duì)于擁有壟斷性利益的政府部門而言尤其重要。在立法為部門設(shè)定利益的同時(shí),必須有相應(yīng)的義務(wù)設(shè)定。以銀行、鐵路、郵政、電信等為例。這些立法本身已經(jīng)設(shè)定了有關(guān)部門的壟斷利益,從而剝奪了社會(huì)大眾在此類行業(yè)的創(chuàng)業(yè)權(quán)與競(jìng)爭(zhēng)利益。相應(yīng)地,對(duì)這些部門就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更加嚴(yán)格的監(jiān)管。包括經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的公開、透明要求、對(duì)經(jīng)營(yíng)管理者的審核、對(duì)產(chǎn)品定價(jià)的控制,以及對(duì)行業(yè)開放的可能性的公開評(píng)估等。在這方面,其他法域有許多值得我們借鑒的經(jīng)驗(yàn)。例如就服務(wù)或產(chǎn)品定價(jià)方面的聽證制度;就經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)方面的年度報(bào)告與議會(huì)審查制度;行業(yè)私有化評(píng)估制度;許可私人在有限范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)等。其目的都在于監(jiān)督公共事業(yè)的經(jīng)營(yíng),降低經(jīng)營(yíng)成本,提供行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。在條件成熟的情況下,將相關(guān)行業(yè)推向自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。例如,廣播頻道最初被認(rèn)為具有戰(zhàn)略價(jià)值,因此美國(guó)的廣播電臺(tái)最初全部由政府掌握,甚至最初專門由軍方控制。后來(lái)逐漸以行政許可的方法允許私人經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng),最終行業(yè)開放,允許自由流轉(zhuǎn)。當(dāng)政府壟斷廣播電臺(tái)的運(yùn)營(yíng)時(shí),電臺(tái)是非盈利的,向所有公眾開放,而聯(lián)邦通訊委員會(huì)負(fù)責(zé)向議會(huì)提交年度報(bào)告。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也要求官方控制的石油、糖業(yè)和鹽業(yè)等公司定期向代議機(jī)關(guān)與公眾提交運(yùn)營(yíng)報(bào)告。立法技術(shù)方面,主要是針對(duì)政府部門的自由裁量權(quán)、授權(quán)立法與終局裁決而需要進(jìn)行一系列的革新。立法者在立法時(shí)首先應(yīng)當(dāng)盡量縮小部門的自由裁量權(quán)。有些自由裁量是由法條本身的道德性、主觀性造成的。這種情況下,應(yīng)當(dāng)盡可能在立法時(shí)直接將之客觀化、具體化。立法中的每一個(gè)概念的解釋都最終會(huì)關(guān)系到許多人的特定利益。我們需要認(rèn)真對(duì)待這些許許多多人的權(quán)利,認(rèn)真對(duì)待設(shè)定這些權(quán)利和利益的法律。為此法律的細(xì)化、客觀化,是必要而且是可能的。另外一類自由裁量形成的原因則是由于執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)缺乏。例如,《北京市社會(huì)撫育費(fèi)的征收管理辦法》規(guī)定,對(duì)違反規(guī)定生育第二個(gè)子女的夫妻或者非婚生育子女的公民,按照市統(tǒng)計(jì)部門公布的城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入或者農(nóng)村居民年人均純收入的3至10倍征收。如果年人均收入同為2萬(wàn)元的居民,超生要繳納的社會(huì)撫育費(fèi)將會(huì)是6萬(wàn)至20萬(wàn)元不等。姑不論為何要以3至10倍作為社會(huì)撫育費(fèi)的系數(shù)。即使該系數(shù)是合理的,如何確定6萬(wàn)元是合理的,還是20萬(wàn)元是合理的?顯然,立法上的空白,必須由執(zhí)法機(jī)關(guān)來(lái)填補(bǔ)。執(zhí)法機(jī)關(guān)是否有必要以更具體的原則來(lái)劃分3至5倍,5至8倍,8至10倍?筆者以為非但有必要,而且應(yīng)當(dāng)將之公開,使得行為者對(duì)自己的行為可以有合理的預(yù)期。這里的行為者,不僅是可能超生的人群,還包括執(zhí)法人員。因?yàn)槲覀兊恼邞?yīng)當(dāng)是盡量避免為執(zhí)法者創(chuàng)造與當(dāng)事人討價(jià)還價(jià)、選擇性執(zhí)法的空間。當(dāng)然,在中國(guó)加入世貿(mào)組織時(shí),承諾我國(guó)將會(huì)遞減甚至取消行政終局裁量。除了某些法律明文規(guī)定的終局裁量之外,我國(guó)還必須考慮對(duì)所謂抽象行政行為、行政立法解釋等的審查問(wèn)題。因?yàn)樵诂F(xiàn)行立法體制下,某一部門行為一旦被界定為抽象行為,就可以堂而皇之地回避進(jìn)一步的司法審查,或者當(dāng)法條之間出現(xiàn)沖突或競(jìng)合時(shí),有關(guān)政府部門再自我解釋一番,由此操縱司法審查。這些都導(dǎo)致司法職能的癱瘓,最重要的當(dāng)然是導(dǎo)致擴(kuò)張部門利益的執(zhí)法不受監(jiān)督與制約。法律往往成為社會(huì)資源配置的界