歐盟環(huán)境法上的粘性原則

歐盟環(huán)境法上的粘性原則

輔助原則是歐洲聯(lián)盟法的基本原則，但在環(huán)境法的背景下，本原則有其特定的含義。一方面,對歐盟環(huán)境法而言,輔助性原則對其產(chǎn)生、定位起了不容抹煞的作用,它作用于歐盟環(huán)境法治的各個環(huán)節(jié),并影響著歐盟環(huán)境法未來的發(fā)展方向;另一方面,對輔助性原則而言,環(huán)境保護與環(huán)境法是其適用最早、最廣泛、最深入的領(lǐng)域,是其發(fā)源地,并在進一步演變過程中不斷受其影響?？梢哉f,歐盟環(huán)境法與輔助性原則是相互作用、彼此交織的,任何對歐盟輔助性原則的考察都離不開環(huán)境法領(lǐng)域,相應(yīng)的,對歐盟環(huán)境法的研究也應(yīng)當關(guān)注輔助性原則,由此,本文將分析歐盟環(huán)境法中輔助性原則的基本內(nèi)涵、演變、法律淵源、應(yīng)用,并分析其對環(huán)境法發(fā)展的影響。一、歐盟環(huán)境法的輔助原則(一)路徑2:將環(huán)境保護權(quán)能適用于歐盟輔助性原則原本是聯(lián)邦制國家依法治國的一項基本的法律原則。1在歐盟的一體化進程中,面對日益擴大的歐盟權(quán)力和越來越普遍的歐盟行動,為了限制歐盟權(quán)力的過度膨脹,維護成員國獨立的地位,20世紀90年代初輔助性原則被引入歐盟法,并在基礎(chǔ)條約中確立,成為歐盟法的基本原則,得以在非聯(lián)邦體制的歐盟確立。這說明了輔助性原則的活力和適用性。依照通常理解,輔助性原則是指政治體制中的決策權(quán)應(yīng)由盡可能低的,并且能采取有效行動的掌權(quán)者實施。就歐盟而言,輔助性原則是指在共享權(quán)領(lǐng)域,只有當成員國沒有充分能力完成行動目標,而出于規(guī)模和效果的考慮,共同體能更好地完成時,才由本共同體采取行動。由此可見,輔助性原則的適用領(lǐng)域是非專屬權(quán)能領(lǐng)域,即非歐盟專屬權(quán)能領(lǐng)域,亦非成員國專屬權(quán)能領(lǐng)域,而是歐盟與成員國共享的領(lǐng)域。這可以從兩個方面考察:其一,當屬于權(quán)力共享領(lǐng)域時,如果成員國自身可以有效實現(xiàn)目標,歐盟則不能采取行動;如果成員國不能充分解決問題時,則應(yīng)由歐盟采取行動。其二,當不屬于歐盟享有的權(quán)能時,輔助性原則并不能為歐盟創(chuàng)設(shè)額外的權(quán)能。由此可見,輔助性原則更像在環(huán)境保護權(quán)能領(lǐng)域的一個游標,并不具備直接規(guī)定歐盟或成員國的權(quán)力,而主要關(guān)注歐盟權(quán)力如何更好地實施現(xiàn)有的權(quán)能,發(fā)揮指導(dǎo)作用,進而協(xié)調(diào)歐盟與成員國之間的關(guān)系。這一點也可以從輔助性原則對歐洲聯(lián)盟條約順利通過所起的作用中得到驗證。2(二)歐盟環(huán)境法的輔助原則的特點1.為環(huán)境決策提供發(fā)揮的空間一方面是保證環(huán)境立法、決策時以盡可能貼近公民的方式行使,保證權(quán)力在適當?shù)膶哟紊系靡詫崿F(xiàn);另一方面則是限制歐盟權(quán)力的行使,防止歐盟在環(huán)境保護領(lǐng)域權(quán)能的膨脹,促使不同權(quán)力等級的協(xié)調(diào)。前者是歐盟環(huán)境法中輔助性原則的應(yīng)然目的,源于低層次權(quán)能對高層次的授予,是民主的必然要求。具體到環(huán)境保護與環(huán)境法領(lǐng)域,1987年單一歐洲法隱含規(guī)定后,輔助性原則更多關(guān)注環(huán)境決策的民主化,以實現(xiàn)環(huán)境公平。而后者則是實然狀態(tài)下輔助性原則主要的功能,成為確立歐盟與成員國環(huán)境決策優(yōu)先地位的標尺。在環(huán)境保護與環(huán)境法領(lǐng)域中,1992年后,輔助性原則主要發(fā)揮著權(quán)力配置標尺的作用,與環(huán)境民主關(guān)系不大。這種目的的雙重性決定了歐盟環(huán)境法中的輔助性原則一方面為歐盟環(huán)境法律與政策提供了憲法依據(jù),另一方面則限制了歐盟在環(huán)境保護與環(huán)境決策方面權(quán)力的行使。表面看來,這與環(huán)境保護問題日益嚴重、環(huán)境治理不斷增多,環(huán)境權(quán)力逐漸膨脹的趨勢相悖,但實際上這種反作用力能引導(dǎo)歐盟環(huán)境法的理性化發(fā)展。2.路徑一:受輔助原則輔助性原則是法律原則,是程序性的法律原則。從阿姆斯特丹條約《有關(guān)適用輔助性原則與比例性原則的議定書》來看,盡管輔助性原則主要調(diào)整歐盟與成員國的關(guān)系,但其真正的貫徹落實卻要依靠不同的歐盟機構(gòu)甚至包括成員國議會或其他權(quán)力機構(gòu)的遵守,歐盟委員會、議會、與其他歐盟機構(gòu)都要受輔助性原則約束。此外,如果歐盟通過了成員國議會認為有違輔助性原則的法律文件,成員國議會或其中一個議院甚至是歐盟區(qū)域委員會都可以此為由向歐盟法院提起訴訟。3同時,輔助性原則也是一項政治原則,它源自《歐洲聯(lián)盟條約》序言中的規(guī)定:各成員國“決心繼續(xù)創(chuàng)建一個歐洲人民間日益緊密的聯(lián)盟,使各項決策的作出能依照輔助性原則,盡可能與其公民貼近。”該條文很好的闡釋了在歐盟這一特殊的政治體制內(nèi),如何實現(xiàn)環(huán)境民主,并確保歐盟決策與行動時個人環(huán)境權(quán)利與利益能得到保護。另外,作為政治原則,它也對歐盟與成員國的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系產(chǎn)生了影響。3.所處的開放性與模糊性廣泛使用“模糊語詞”是歐盟法的特征之一。4作為其中的重要概念之一,歐盟環(huán)境法中的輔助性原則是多方利益與訴求雜糅、協(xié)調(diào)的產(chǎn)物,其涵義、適用都具有開放性、不確定性,它可以從多角度輻射至不同利益集團的內(nèi)在需求。而且條約中引進輔助性原則的目的僅僅是確保條約的簽署,這實際上默認了本原則的開放性與模糊性。這種開放性使得對輔助性原則的闡釋可以因人而異,從而導(dǎo)致輔助性原則現(xiàn)有的涵義已與最初相去甚遠。同時,輔助性原則也頗具動態(tài)性特征,它允許在條件滿足時共同體環(huán)境保護行動在權(quán)限內(nèi)的擴張,而當不再滿足輔助性原則時,共同體行動則應(yīng)當被限制。反之,成員國借用輔助性原則控制共同體或者共同體試圖擺脫輔助性原則的限制,逾越其適用范圍之外同樣都是很簡單的事情。因此,歐盟環(huán)境法的進一步發(fā)展并不取決于輔助性原則本身,而是從根本上取決于歐盟與成員國各自的態(tài)度與姿態(tài)。出于環(huán)境問題與政治、經(jīng)濟、國家安全利益的緊密相關(guān)性,在某些情況下,輔助性原則成為了成員國試圖實現(xiàn)其他利益的常用借口。值得一提的是,輔助性原則的開放性、模糊性與動態(tài)性并不能抹煞其重要性,反而可以不斷擴大其適用范圍,發(fā)揮日益廣泛的作用。(三)篩選、保護組織內(nèi)部的權(quán)力的必要性:一般條款下的法定原則作為一種政治權(quán)力劃分的思想,輔助性原則可以追溯至柏拉圖、亞里士多德、阿奎那、蒲魯東與托克維爾的政治哲學(xué)。然而作為一種明確表述的政治、哲學(xué)原則,它產(chǎn)生于18世紀中葉。現(xiàn)今歐盟環(huán)境法中輔助性原則至少受了以下三種思想的影響:其一,基督教民主社會哲學(xué)。它主張政治權(quán)力應(yīng)當由處于盡可能低層次的組織、團體實施,因此個人與社會團體而非國家應(yīng)被賦予權(quán)力。實際上,有感于國家權(quán)力對教會的日益腐蝕,羅馬教廷于20世紀上半期提出將輔助性原則作為重建社會秩序的基本原則。為此,1931年教皇庇護十一世發(fā)布通諭,指出個人或小單位是權(quán)力分配的出發(fā)點,為保護個人免受過度中央集權(quán)之害,教會相信個人或小單位可完成之事務(wù),不應(yīng)當由大單位完成,否則構(gòu)成非正義。5其二,基于憲法保護的國家權(quán)力的德國區(qū)域政治思想。該思想力主明確劃分水平和垂直兩層次上的權(quán)力分配。就歐盟而言,不僅要實施歐盟機構(gòu)的分權(quán),更應(yīng)當在地方、區(qū)域、國家、歐盟間分權(quán)。它強調(diào)歐盟立憲,定明歐盟權(quán)力形式的主體及方式。其三,英國保守派所持的國家主權(quán)思想。它認為,輔助性原則可以限制歐盟權(quán)力,保留成員國(尤其是其中央政府)的權(quán)力。該思想認為輔助性原則是成員國控制歐盟并防止其取而代之的有效工具。輔助性原則得以在環(huán)境行動規(guī)劃及1992年馬斯特里赫特條約中輔助性原則的確立很大程度上是受該思想的影響以及英國的積極游說。盡管都反對日益集中的歐盟立法權(quán),這三種思想?yún)s有所不同:第一種強調(diào)民主;第二種側(cè)重分權(quán);第三種則關(guān)注限權(quán)。由此,馬斯特里赫特中的輔助性原則實際上是各方力量妥協(xié)的產(chǎn)物,它成功的讓想法各異的各成員國簽署了歐洲聯(lián)盟條約,并認可歐盟一體化的發(fā)展軌道。可以說,它只是為防止成員國否決條約而添加的模糊原則,其真正的涵義在不斷的發(fā)展之中,難有定論。(四)跨界環(huán)境問題的由重視程度擴如上所述,輔助性原則適用于歐盟與成員國共享權(quán)能的領(lǐng)域,雖然《里斯本條約》將環(huán)境問題列為共享權(quán)能,6但出于環(huán)境問題與環(huán)境保護的廣泛性,輔助性原則在環(huán)境保護領(lǐng)域的適用應(yīng)當酌情分析。大多數(shù)環(huán)境問題都屬于共享權(quán)能領(lǐng)域,如大氣污染、水污染、生物多樣性保護等,因此,大多數(shù)環(huán)境問題都適用輔助性原則。但是,一些專屬于歐盟的權(quán)能也可能涉及環(huán)境問題:為維護共同市場而確立的競爭規(guī)則;共同漁業(yè)政策下對海洋生物資源的養(yǎng)護。雖然二者的直接目的都是為了共同市場和共同漁業(yè)政策,但在間接上卻可能涉及環(huán)境問題與環(huán)境保護,如為公平競爭而設(shè)定共同的污染排放標準,卻可在一定程度上控制污染,改善環(huán)境;為維護共同漁業(yè)政策而設(shè)定的捕撈限制卻可以保護生物資源,養(yǎng)護海洋生態(tài)系統(tǒng)。而且,某些權(quán)能雖可能涉及環(huán)境保護,卻只是成員國的專屬權(quán)能,如土地利用問題,此時也不適用輔助性原則。因此,輔助性原則并不適用于所有的環(huán)境保護行動,只有既不屬于歐盟專屬權(quán)能領(lǐng)域又不屬于成員國專屬權(quán)能領(lǐng)域的環(huán)境保護行動才適用本原則,不可一概而論。此外,環(huán)境保護行動在歐盟專屬領(lǐng)域、成員國專屬領(lǐng)域、二者共享領(lǐng)域之間的分配會不斷變化,因此,輔助性原則在環(huán)境保護中適用范圍也不是一成不變的,具有動態(tài)性。在現(xiàn)實中,環(huán)境問題是否由歐盟環(huán)境法規(guī)范,成員國與歐盟間存在認識差異,這種認識差異并不僅在于某種環(huán)境問題具有本土性還是區(qū)域性,國家利益也是考慮的重要因素之一。這里的國家利益不僅包括經(jīng)濟利益,還包括安全利益、政治利益等。環(huán)境問題與環(huán)境保護與經(jīng)濟、政治、安全等問題息息相關(guān)。當某種環(huán)境問題牽動成員國國家利益的神經(jīng)時,它通常會借助輔助性原則爭回話語權(quán)。因此,當歐盟法規(guī)范看似本土化的環(huán)境問題時,成員國不一定借由輔助性原則反對;而規(guī)范某些區(qū)域性的環(huán)境問題時,卻往往招致成員國的反對。前者如對洗浴用水、飲用水與城市廢水處理的標準的制定;后者如對洪水控制的規(guī)范。但是有一點可以明確,成員國都對跨界/境的環(huán)境問題有一致認識,將規(guī)范的權(quán)力完全讓渡于歐盟?；仡櫄v史,歐盟環(huán)境法律規(guī)范的范圍從跨界環(huán)境問題擴大到絕大多數(shù)共同性的環(huán)境問題。就趨勢來看,歐盟環(huán)境法的規(guī)范范圍會逐步擴大。例如,刑事責(zé)任問題原本是成員國的專屬權(quán)能,最近歐盟卻很可能出臺有關(guān)環(huán)境刑事責(zé)任的指令,這就是對原有分配格局的突破。二、歐盟環(huán)境法中輔助原則的產(chǎn)生和發(fā)展(一)煤鋼聯(lián)營的行動1951年《歐洲煤鋼共同體條約》第5條規(guī)定,歐洲煤鋼聯(lián)營只有在情勢的要求下才能對市場采取直接行動。因此,相對于成員國,煤鋼聯(lián)營的行動受特定的條件限制。雖然彼時環(huán)境保護法律與政策尚未真正出現(xiàn),且本條并沒有規(guī)定成員國與聯(lián)營行動的關(guān)系,但仍可以將其看作歐盟環(huán)境法輔助性原則的萌芽。(二)“輔助”為主、綜合考慮輔助原則的存《單一歐洲法》在130R、第130S、第130T、第100A(3)和第100A(4)確認了共同體在發(fā)展共同體環(huán)境政策方面的目標、原則和任務(wù),規(guī)定了“高水平”或“嚴格保護”的歐共體環(huán)境政策,規(guī)定了歐盟旨在保護環(huán)境的權(quán)力的同時,130R(4)規(guī)定:“共同體應(yīng)在環(huán)境保護方面采取行動,但以在共同體一級能比在個別成員國一級更好地實現(xiàn)第一款提及的目標為限”。因此,只有當共同體的環(huán)境目標在共同體較之在成員國能更好實施時,才能實施這些權(quán)力。盡管沒有使用“輔助性原則”的字眼,130R(4)實質(zhì)上是對輔助性原則的隱含規(guī)定,并僅適用于環(huán)境保護領(lǐng)域。因此,環(huán)境保護及環(huán)境法是歐盟法輔助性原則的發(fā)源地。對此,1990年《環(huán)境白皮書》進一步指明“《單一歐洲法》表明共同體應(yīng)在環(huán)境保護方面采取行動,但以在共同體一級能比在個別成員國一級更好地實現(xiàn)第一款提及的目標為限……例如,歐共體有必要為各國設(shè)定跨越國界的發(fā)電廠的污染排放水平,而采取何種措施實現(xiàn)各自的減排目標則是各成員國的內(nèi)部事務(wù)?！笔聦嵣?在1985年9月17日《單一歐洲法》草案中,并沒有輔助性原則的隱含條款,也未對共同體的環(huán)境權(quán)力施加任何限制。7英國試圖加入額外條款,要求共同體的環(huán)境行動考慮到科學(xué)技術(shù)數(shù)據(jù),區(qū)域間環(huán)境消納污染物的能力差異,以及立法的成本與收益。最終于12月,用以限制共同體環(huán)境行動的輔助性原則隱含條款被加入草案。經(jīng)過討價還價,原有草案中的環(huán)境條款屢次更改,最終以含糊不清的表達收場。(三)不只特定原則,也即輔助原則該條約的序言宣稱:各成員國“決心繼續(xù)創(chuàng)建一個歐洲人民間日益緊密的聯(lián)盟,使各項決策的作出能依照從屬原則,盡可能與其公民貼近”。接著第2條規(guī)定:“本聯(lián)盟各項宗旨之實現(xiàn),應(yīng)根據(jù)本條約所規(guī)定的方式,依照其確立的條件和時間表,并尊重《建立歐洲共同體條約》第3b條所確立的輔助性原則”。第3b條是關(guān)于輔助性原則的具體規(guī)定:“在其非專屬權(quán)能領(lǐng)域,本共同體應(yīng)根據(jù)輔助性原則,只有當成員國沒有充分能力完成擬議中的行動目標,而出于擬議行動的規(guī)模和效果的原因,共同體能更好地完成時,才由本共同體采取行動?！薄肮餐w的任何行動都應(yīng)以實現(xiàn)公約目標的必要為限?！敝链?輔助性原則在歐盟基礎(chǔ)條約中確立。馬約對歐盟環(huán)境法的發(fā)展也具有里程碑的意義?！稓W洲聯(lián)盟條約》(TEU)加強了早在《單一歐洲法》中引進的“環(huán)境條款”,并且規(guī)定歐盟的基本目標之一是促進經(jīng)濟活動的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展,以及可持續(xù)的、沒有通貨膨脹的、尊重(或重視)環(huán)境的增長。9第3(K)條指出,為實現(xiàn)這一目標的活動之一就是環(huán)境領(lǐng)域的政策,即將環(huán)境政策作為歐盟的官方政策?！稓W洲聯(lián)盟條約》提倡的環(huán)境政策不僅僅是行動綱領(lǐng),它還強調(diào)歐盟的環(huán)境政策必須建立在預(yù)防原則的基礎(chǔ)上,目標是高水平保護,以及將環(huán)境保護要求納入到所有其它歐盟政策的制定和實施之中。隨后,共同體《第五個環(huán)境行動規(guī)劃》也強調(diào)了輔助性原則和共同責(zé)任。由此,歐盟環(huán)境保護行動中的輔助性原則便同時具備了法律和政策依據(jù)。這有利于其在環(huán)境立法、環(huán)境政策制定等活動中貫徹落實本原則。(四)對歐洲理事會首腦會議的裁決阿姆斯特丹條約并沒有修訂有關(guān)輔助性原則的規(guī)定,而是通過附屬議定書,即《有關(guān)適用輔助性原則與比例性原則的議定書》規(guī)定了輔助性原則實施的具體程序。馬約簽署后,在愛丁堡舉行的歐洲理事會首腦會議(EuropeanCouncil)確立的檢驗歐盟行動是否符合輔助性原則的指導(dǎo)原則10便是本議定書的前身。議定書的主要目的是規(guī)定輔助性原則與比例性原則的適用條件,確立原則實施的監(jiān)測體系。依據(jù)本議定書,各成員國議會可以違反輔助性原則為由挑戰(zhàn)歐盟的環(huán)境行動,并在收到立法草案的六個星期內(nèi)通過提出“合理的意見”直接監(jiān)督共同體的決定。然而,議定書只是對輔助性原則作了一些程序性的規(guī)定,對公約中界定輔助性原則的一些模糊概念,如“更好地實現(xiàn)目標”等未作出任何明確規(guī)定。其設(shè)定量化指標的要求亦難以實現(xiàn)。(五)輔助原則的擴2003年生效的《尼斯條約》雖未對原條約作大的改動,卻再次強調(diào)建立并監(jiān)測更清晰的歐盟與成員國分權(quán)機制,遵守輔助性原則?！独锼贡緱l約》第3b條11規(guī)定,歐盟權(quán)能的產(chǎn)生遵循授權(quán)原則(theprincipleofconferral),而歐盟權(quán)能的行使則應(yīng)遵循輔助性原則和比例性原則。對原條約對輔助性原則的規(guī)定,里斯本條約做了部分修改:“在其非專屬權(quán)能領(lǐng)域,本共同體應(yīng)根據(jù)輔助性原則,只有當成員國,無論是在中央政府層級、區(qū)域或地方層級,沒有充分能力完成擬議中的行動目標,而出于擬議行動的規(guī)模和效果的原因,共同體能更好地完成時,才由本共同體采取行動?！薄皻W盟各機構(gòu)應(yīng)當遵守《有關(guān)適用輔助性原則與比例性原則的議定書》中有關(guān)輔助性原則的規(guī)定,各成員國議會應(yīng)依照議定書中的程序確保對輔助性原則的遵守?！庇纱丝梢钥闯?里斯本條約實際上擴大了輔助性原則的外延,不僅是成員國中央政府的行動,其區(qū)域或地方層級的行動不能很好實現(xiàn)公約目標時,歐盟亦有可能正當?shù)夭扇⌒袆?。這對環(huán)境保護行動具有重大的意義,因為環(huán)境問題本身以及環(huán)境保護與其他目標的整合決定了很多問題都很難在區(qū)域或地方層級解決,這就使歐盟環(huán)境保護行動獲得了正當性,從而拓展了歐盟環(huán)境保護行動的空間。三、歐洲聯(lián)盟條約對歐盟環(huán)境法的影響盡管輔助性原則是為挽救丹麥拒絕批準歐洲聯(lián)盟條約造成的不利局面,調(diào)和各方利益而寫入歐洲聯(lián)盟條約的,然而不可否認的是,甫一產(chǎn)生,輔助性原則就對歐盟環(huán)境法的發(fā)展造成了深遠的影響。(一)短期影響1.關(guān)于開發(fā)歐盟環(huán)境法的效力評估依據(jù)《有關(guān)適用輔助性原則與比例性原則的議定書》和相關(guān)規(guī)定,成員國議會可在立法草案告知六周內(nèi),質(zhì)疑草案違反輔助性原則,對其意見,歐盟機構(gòu)應(yīng)予考慮。如果簡單多數(shù)的成員國議會反對該草案,而委員會決定維持時,歐洲理事會與歐洲議會應(yīng)當就草案是否違反輔助性原則作出裁決;如果理事會(超過55%的簡單多數(shù))和歐洲議會(簡單多數(shù))裁定草案違反本原則,則草案應(yīng)當被撤回。為此,歐盟機構(gòu)應(yīng)當為立法與政策草案附上評估與制定理由。此外,委員會應(yīng)向歐洲理事會、歐洲議會、成員國議會提交輔助性原則適用情況的年度報告,并抄送區(qū)域委員會與經(jīng)濟和社會委員會。新的立法程序施行后,歐盟環(huán)境法成為運用最多的立法領(lǐng)域之一。例如,德國聯(lián)邦參議院認為2007年土壤保護框架指令提案違背了輔助性原則,法國參議院認為提案并未提供土壤污染控制法律條款的成本的任何信息,從而難以估算共同體行動的“比較優(yōu)勢”。隨后,提案被送回歐洲議會與理事會討論。對此,歐洲議會中的法律事務(wù)委員會以違反輔助性原則為由提議拒絕提案,當然,歐洲議會最終未采納此提議。2.輔助原則的確立盡管無明確規(guī)定,1987年《單一歐洲法》卻隱含了輔助性原則。但在環(huán)境問題日益嚴峻、環(huán)境保護運動與環(huán)境保護意識迸發(fā)的大背景下,該隱含規(guī)定并沒有阻斷歐盟環(huán)境法律政策發(fā)展的進程。1987年至1992年歐盟環(huán)境立法數(shù)量的變化即可以說明這個問題。單一歐洲法通過后,歐盟環(huán)境立法仍呈現(xiàn)穩(wěn)步增長的態(tài)勢。共同體內(nèi)部以及學(xué)術(shù)界也都很少論及本原則。然而,1992年輔助性原則在基礎(chǔ)條約中確立后,環(huán)境法成為受影響最大的歐盟法律部門,被稱作輔助性原則“神壇上最大的祭祀品”。12歐盟委員會也承認,輔助性原則導(dǎo)致“1993年委員會提出的立法動議明顯少于以往年份”。131992年愛丁堡理事會首腦會議上,英國以違反輔助性原則為由,提議廢除、修正或撤回71件共同體法律,其中包括27件環(huán)境法案或提議,如貝類與淡水魚水環(huán)境質(zhì)量,野生生物生境保護,危險廢物,以及洗浴用水、飲用水及地下水保護。14對此,歐盟委員會則提出了較為中肯的意見,主張審查現(xiàn)有法律。無可避免,1992年-1995年間,歐盟環(huán)境立法數(shù)量出現(xiàn)顯著下降。如圖示:(二)影響的中期影響1.共同體立法現(xiàn)有框架輔助性原則的出現(xiàn)影響了歐盟環(huán)境立法的形式,框架指令被廣泛的采用,以便獲得成員國的認同,減少他們以違反輔助性原則為由的質(zhì)疑。于是,共同體立法僅設(shè)立規(guī)范框架,具體的要求由成員國依照國情自由解釋。例如,鳥類指令15中,特別保護區(qū)域由各成員國政府指定;環(huán)境影響評價指令16中,成員國有權(quán)要求附件二所列的項目實施環(huán)境影響評價;控制農(nóng)業(yè)中硝酸鹽水污染指令17中,成員國政府應(yīng)圈定污染水體,并制定整體或部分行動規(guī)劃。除指令外,沒有法律約束力的“軟法”,如建議、通訊等,也成為輔助性原則作用下歐盟環(huán)境法更受成員國歡迎的形式。2.克氏原螯蝦克氏原螯蝦并對其所處的自然環(huán)境保護與動物福利是克氏原螯蝦輔助性原則的出現(xiàn)加劇了歐盟環(huán)境法體系中原有污染防治與自然資源保護的失衡。原因在于,自然資源主權(quán)是國家主權(quán)中的重要內(nèi)容,自然資源管理被當然地認作成員國內(nèi)部事務(wù)。因此,若歐盟對自然資源問題有所行動,很有可能被成員國以輔助性原則為由抵制。自然地,歐盟的污染防治法很健全,而自然資源保護領(lǐng)域卻很薄弱,而且后者往往被歸入歐盟專屬權(quán)能領(lǐng)域(如共同漁業(yè)政策下對海洋魚類的保護)。其中,自然保護與動物福利是歐盟環(huán)境法中最易受到輔助性原則挑戰(zhàn)的子領(lǐng)域,原因在于缺乏公共利益。18例如,歐盟委員會曾提出制定保護動物園動物指令的立法建議,但終究在輔助性原則的爭議下,采用了“建議”這一軟法形式。19當然,隨著環(huán)境問題的進一步擴展,很多國家面臨普遍性問題時,問題會得到重視。但是從中期的時間考察,輔助性原則對歐盟環(huán)境法律體系結(jié)構(gòu)的影響還是存在的。3.以違反輔助原則為理由不執(zhí)行歐盟環(huán)境法盡管輔助性原則主要是立法原則,但成員國很有可能以此為由拒絕或延緩執(zhí)行歐盟一級的環(huán)境法。英國就曾以違反輔助性原則為理由不執(zhí)行大量的歐盟環(huán)境法。這就加劇了原本就困難的執(zhí)行問題。(三)不影響歐盟環(huán)境法的發(fā)展雖然從短期和中期來看,輔助性原則對歐盟環(huán)境法帶來了從結(jié)構(gòu)到