文學研究政府未來的治理模式

政府未來的治理模式[美]B?蓋伊?彼得斯著

B?Guypeters小組成員：黃敏蔣茜郎舒舒李婕錢季雯邱冬雪陳志東崔棟梁賈政民李建松作者簡介：

B·蓋伊·彼得斯（B·GuyPeters）是美國匹茨堡大學政治科學系主任、教授。曾任加拿大管理發(fā)展中心高級研究員，香港城市大學名譽教授。他是國際著名的研究政府治理與改革問題的專家，公共管理大師，其理論創(chuàng)新能力在美國公共行政學界享有盛譽。他的主要著作有：《公共政策的病態(tài)》、《官僚政治》、《比較政治學》、《政策動力學》、《政府會消亡嗎？》等。

內(nèi)容簡介：

本書從分析傳統(tǒng)行政模式出發(fā)，闡明了各國政府竭力建構新治理模式的原因，并從各國政府的革新主張和著有發(fā)達國家的政府改革實踐中，梳理歸納出四種未來政府治理模式：市場式政府（強調(diào)政府管理市場化）、參與式政府（主張對政府管理有更多的參與）、彈性化政府（認為政府需要更多的靈活性）、解制型政府（提出減少政府內(nèi)部規(guī)則）。這四種政府治理模式各有不同的理論基礎，適用于不同的政府體制。對每一種政府治理模式，作者都從問題、結構、管理、政策制定和公共利益五個方面進行了深入分析。★回望是為了積蓄前行的力量第1章變遷中的國家、治理和公務員制度★JUSTDOIT第5章解制型政府★像霧像雨又像風第4章彈性化政府★自命不凡的模式第2章市場式政府★我參與我存在第3章參與式國家★如何選擇第6章結論第1章變遷中的國家、治理和公務員制度

傳統(tǒng)的公共行政：舊時代的信條●政治中立的公務員制度●層級制和規(guī)則●永久性和穩(wěn)定性●制度化的公務員制度●內(nèi)部管制●平等為什么各國政府都試圖對傳統(tǒng)的行政模式進行根本性變革？●經(jīng)濟形勢的巨變●政府原本控制和管理的經(jīng)濟與社會變得越來越難以控制和管理●作為政府干預經(jīng)濟的焦點和政府治理投資的來源的穩(wěn)定組織數(shù)量減少針對傳統(tǒng)公共行政的某一弊端，從結構、管理、決策和公共利益四個方面分析政府未來治理模式：市場式政府參與式國家彈性化國家解制型政府

市場模式的理念★相信市場作為分配社會資源的機制的效率★官僚制自身的種種缺陷★管理就是管理，公共部門的管理與私人部門的管理相同政策制定：分散的“企業(yè)化”機關獨立自主地制定政策；公民角色轉化為消費者或顧客管理：引入私人部門的管理方法，即一般管理結構：以公共選擇為基礎，分散政府服務權利公共利益：根據(jù)政府提供公共服務的成本是否低廉來評價政府；政府應該對市場信號做出反應；公民應該被看做消費者和納稅人第2章市場式政府

參與式國家的理念★參與管理：若員工能被授予更多的參與決策權，那生產(chǎn)效率將會得到提高★基層官員：公共組織中的基層官員是整個組織有效運作的核心★對話式民主：重視公民的參與和國家與社會間的關系★公有社會：通過尋求參與合作方式和利用個人參與來強化政府效能；發(fā)展第三部門結構：更注重過程發(fā)生中的程序而不是結構；組織扁平化；規(guī)范性和自主性存在矛盾；建立新的單一目標的機構公共利益：通過鼓勵員工、顧客和公民對政策與管理決策進行最大限度的參與來體現(xiàn)政策制定：政策制定過程傾向于由下而上管理：政府組織是否運轉良好的基本前提是其低級員工和服務對象能否直接參與管理決策第3章參與式國家

彈性模式集中探討的問題★Q1.特定公共組織何以必須存在？★Q2.政府為何會雇傭那么多的人員作為職業(yè)公務員的一部分？結構：在政府內(nèi)部采用可選擇性的結構機制取代那些擁有政策領域永久權利的傳統(tǒng)部門和機構；主張不斷撤銷現(xiàn)有組織；虛擬組織的設想公共利益：政府的花費越少，對社會越有利；需要政策制定者和行政機構必須謹慎地讓政策與受惠者相互配合政策制定：對政策進行社會實驗，如坎貝爾的“實驗社會”、德諾爾的“政策博弈”、美國的“民主實驗室”管理：臨時性任用制度，強調(diào)管理者必須有調(diào)動勞動力以適應變化需求的能力。節(jié)省開支，但卻是以傳統(tǒng)夾著喪失為代價的第4章彈性化政府解制型政府的基本假設★如果限制官僚體制行為的內(nèi)部管制措施能夠得以廢除，那么官僚體制將有能力也愿意促使政府更好地運轉結構：承認傳統(tǒng)的層級結構，重視領導者的角色，但不強調(diào)集中化的控制結構公共利益：解制型是用其他控制形式來代替法令規(guī)章式的控制，并假設公共利益可以通過一個更積極的束縛較少的政府來實現(xiàn)管理：一方面，認為傳統(tǒng)的政府結構和管理形式是可取的；另一方面，認為如果能夠取消這些規(guī)章，與昂更能爆發(fā)能量和承擔更多責任政策制定：主要關心的是做出決策與執(zhí)行法律的程序；應該賦予官僚組織更強的決策角色。關于預算，應該允許管理者自己做決定；關于保持協(xié)調(diào)和政策的連貫一致性更加困難第5章解制型政府市場參與彈性解制協(xié)調(diào)看不見的手自下而上改變組織管理者的自我利益錯誤的發(fā)現(xiàn)和改正市場信號政治信號錯誤無法制度化接受更多的錯誤公務員制度市場機制取代之減少層級節(jié)制采用臨時任用制度解除管制職責通過市場通過顧客的抱怨沒有明確的建議通過事后控制基本問題答案第6章結論

市場模式的理念★相信市場作為分配社會資源的機制的效率★官僚制自身的種種缺陷★管理就是管理，公共部門的管理與私人部門的管理相同政策制定：分散的“企業(yè)化”機關獨立自主地制定政策；公民角色轉化為消費者或顧客管理：引入私人部門的管理方法，即一般管理結構：以公共選擇為基礎，分散政府服務權利公共利益：根據(jù)政府提供公共服務的成本是否低廉來評價政府；政府應該對市場信號做出反應；公民應該被看做消費者和納稅人該模式認為設立以市場為導向的組織體系第一類是對管理結構方面

在人事管理中，強調(diào)效率管理主義，提倡以工作成績定工資級別。在財務管理中，提倡將購買者與提供者分開建立內(nèi)部市場并且重視審計工作第二類是管理管理問題上

認為政府的全部工作都應采取某種形式的競標，以便讓私人部門也有機會投標，從而決定使部門能否更好，成本更低地完成這些工作。第一，提倡將官僚體制的職能分散給多個企業(yè)型機關，這些機關被授權獨立自主地制定政策第二，期望這些擁有半自主權的組織遵守上級部門制定的政策和意識形態(tài)方面的命令。市場模式主張將公民堪稱消費者和納稅人，政府應增加公民的選擇權并根據(jù)市場信號做出反應，最后根據(jù)政府提供公共服務的成本是否低廉來評價政府。改革

參與式國家的理念★參與管理：若員工能被授予更多的參與決策權，那生產(chǎn)效率將會得到提高★基層官員：公共組織中的基層官員是整個組織有效運作的核心★對話式民主：重視公民的參與和國家與社會間的關系★公有社會：通過尋求參與合作方式和利用個人參與來強化政府效能；發(fā)展第三部門結構：更注重過程發(fā)生中的程序而不是結構；組織扁平化；規(guī)范性和自主性存在矛盾；建立新的單一目標的機構公共利益：通過鼓勵員工、顧客和公民對政策與管理決策進行最大限度的參與來體現(xiàn)政策制定：政策制定過程傾向于由下而上管理：政府組織是否運轉良好的基本前提是其低級員工和服務對象能否直接參與管理決策第一，不同的參與渠道應有不同的結構；第二，應建立許多關注單一目標的新結構，以補充或避免傳統(tǒng)政府尤其是地方政府的不足。提倡組織的低級員工及顧客能夠參與到管理決策中在任何政治體制中，官僚機構中的低級員工對政策都有相當?shù)挠绊懥ΑＵJ為公共利益可以通過鼓勵員工、顧客和公民對政策和管理決策進行最大限度的參與來實現(xiàn)。

彈性模式集中探討的問題★Q1.特定公共組織何以必須存在？★Q2.政府為何會雇傭那么多的人員作為職業(yè)公務員的一部分？結構：在政府內(nèi)部采用可選擇性的結構機制取代那些擁有政策領域永久權利的傳統(tǒng)部門和機構；主張不斷撤銷現(xiàn)有組織；虛擬組織的設想公共利益：政府的花費越少，對社會越有利；需要政策制定者和行政機構必須謹慎地讓政策與受惠者相互配合政策制定：對政策進行社會實驗，如坎貝爾的“實驗社會”、德諾爾的“政策博弈”、美國的“民主實驗室”管理：臨時性任用制度，強調(diào)管理者必須有調(diào)動勞動力以適應變化需求的能力。節(jié)省開支，但卻是以傳統(tǒng)夾著喪失為代價的以“彈性”做標準，指出為提高彈性而設立的組織必須能夠隨時對組織環(huán)境、工作任務等一些快速的變化作出反應。建立在管理者在不需要擔心員工做長期承諾的狀態(tài)下就可以提高員工的工作能力的帶有點理想主義色彩的前提下，認為彈性化的管理方式可以節(jié)省開支。該模式認為管理使開支更加節(jié)省的目的要大于有效的提供服務.主張將“實驗”的方法用于嘗試創(chuàng)新的政策，并且在政府的預算過程中，主張預算彈性認為由于政策的外在影響充滿了變動性，所以公共利益要由更具彈性化的單個的提供服務的組織來保障。其認為政府的花費越少對社會就越有利，并且公眾會因政府的創(chuàng)新和較少的僵化而受惠，因此其主張雇用大量的臨時工和減少組織的永久性來降低經(jīng)費支出來保證公共利益的實現(xiàn)。解制型政府的基本假設★如果限制官僚體制行為的內(nèi)部管制措施能夠得以廢除，那么官僚體制將有能力也愿意促使政府更好地運轉結構：承認傳統(tǒng)的層級結構，重視領導者的角色，但不強調(diào)集中化的控制結構公共利益：解制型是用其他控制形式來代替法令規(guī)章式的控制，并假設公共利益可以通過一個更積極的束縛較少的政府來實現(xiàn)管理：一方面，認為傳統(tǒng)的政府結構和管理形式是可取的；另一方面，認為如果能夠取消這些規(guī)章，與昂更能爆發(fā)能量和承擔更多責任政策制定：主要關心的是做出決策與執(zhí)行法律的程序；應該賦予官僚組織更強的決策角色。關于預算，應該允許管理者自己做決定；關于保持協(xié)調(diào)和政策的連貫一致性更加困難認為由于政策的外在影響充滿了變動性，所以公共利益要由更具彈性化的單個的提供服務的組織來保障。其認為政府的花費越少對社會就越有利，并且公眾會因政府的創(chuàng)新和較少的僵化而受惠，因此其主張雇用大量的臨時工和減少組織的永久性來降低經(jīng)費支出來保證公共利益的實現(xiàn)。第一：該模式要求公共組織內(nèi)部的管理者承擔起更多的實現(xiàn)目標的責任；第二：該模式認為組織中的各個層級都應該參與，而不僅僅是高層管理者的參與。應該賦予官僚組織更強的決策角色。特別是在組織的預算管理上，該模式主張允許管理者自己做決定，并提出應建立有利于管理者做長期決策的多年預算和資本預算。解制模式設想，一個更積極活躍且有干預性的公共部門能使公共利益得到更好的體現(xiàn)。四種模式的比較歸納市場式政府

《政府未來的治理模式》認為，在四種模式中，市場模式的理念最為清楚，因此在具體的改革中，它所提出的革新措施也最具體。由于它重視壟斷所帶來的負面結果，在各國推起的官僚體制的革新中，市場模式已成為最受國家和政府歡迎的革新概念，但是，這種試圖使政府部門更像私人部門的模式的理念建立在對傳統(tǒng)模式不足之處相當不同，甚至完全相反的基礎上，其不僅忽略了一些傳統(tǒng)模式在特定領域的功能作用，并且有一些和其提出的具體的改革觀點相矛盾。參與模式

參與方法是建立在關注組織中人類行為的基礎上的，它強調(diào)層級節(jié)制所帶來的負面影響，它從根本上認為：個人在組織及政治生活中之所以被激勵是出于參與的原因。因此主張授權給組織中的低級員工以及組織的顧客。彈性化政府模式

彈性化模式認為政府節(jié)省開支的目的應該要比有效的提供服務更重要，其認為傳統(tǒng)的官僚組織之所以低效就在于組織的永久性。因此，該模式主張政府機構中的員工都是可以隨時更換的零件，組織的價值和公務員制度的精神都不重要。這種過分的關注經(jīng)濟效率的價值取向致使彈性的代價是組織記憶的消退和員工責任感的降低。解制型政府模式解制模式是最獨特的一種模式，其重視公共官僚體制內(nèi)部存在的獨特問題：強調(diào)公共組織內(nèi)部的管制是造成公共組織功能失調(diào)的主要原因。因此它把改革的重點放在公共部門的程序上，而不是放在公共部門的結構和擔任政府行政管理職位的人員的類型上?？偨Y：四種治理模式的主要特征

市場化政府參與型政府彈性化政府模式解除規(guī)制政府主要的診斷壟斷等級制永久性外部規(guī)制結構分權扁平型組織虛組織（沒有特別建議）管理績效工資制及其他私人部門管理技術全面質(zhì)量管理臨時人事更大的管理自由政策制定內(nèi)部市場管理，團隊實驗企業(yè)化政府公共利益低成本咨詢，談判低成本；協(xié)調(diào)行動主義結論

作者寫本書的目的并不在于強迫人們在這些治理模式中間做出選擇，而是為了幫助政府做出更好的選擇。就某種程度來講，這些模式（尤其是市場模式）在現(xiàn)實世界中都已經(jīng)在實施，它們不只有其意識形態(tài)上的理由，而且對相關的優(yōu)點也經(jīng)過徹底且不偏不倚的考慮。每一種模式都各有其長處，但社會和政府也都會為之付出一定的代價。雖然，政府和行政機關的任何選擇不可能是柏拉圖式的，也就是說不可能達到最理想的程度，但在進行有關治理的判斷時，所有的利弊得失還是應該考慮清楚。我國目前正處于由計劃向市場的轉軌時期，市場經(jīng)濟的發(fā)展特別是加入WTO的現(xiàn)實，要求轉變政府職能，建立起一個靈活、高效、廉潔的政府，形成新的管理模式。現(xiàn)階段正在進行的行政體制以及新一輪的機構改革的目標也正在于此。清醒的目標，正確的定位，是政府治理模式發(fā)展及轉型的重要前提。將本書政府治理模式的各類型的歸類介紹，各國治理模式的經(jīng)驗，和我國特色社會主義實際相結合，才能探索出適合我國國情的政府治理模式。西方政府治理的新模式中國政府治理模式的轉型西方政府治理的新模式20世紀最后的20余年，為迎接全球化、信息化、國際競爭加劇的挑戰(zhàn)以及擺脫財政困境和提高政府效率，西方各國相繼掀起了政府改革的熱潮。西方各國政府改革都有一個相同或相似的基本取向——采用工商管理的理論、方法及技術，引入市場競爭機制，強調(diào)顧客導向以及提高服務質(zhì)量為特征的“管理主義”（Managerialism）或“新公共管理”（NewPublicmanagement：NPM）。這場改革使支配了20世紀大部分時光的傳統(tǒng)的公共行政模式向“管理主義”或“新公共管理”模式轉變。一、傳統(tǒng)的公共行政模式及其弊端1．傳統(tǒng)的公共行政模式形成

傳統(tǒng)的公共行政模式形成于19世紀末20世紀初，它的起點可以追溯到19世紀中后期英國美國的行政改革，尤其是1854年英國的諾思科特—特里維廉報告以及1883年美國的《彭德爾頓法》（《文官法》）。英美的行政改革和歐洲大陸更廣泛的官僚制模式（它形成18世紀中葉的普魯士），形成了一個在20世紀初被采用、并支配了20世紀的大部分時間的傳統(tǒng)的公共行政模式。該模式的理論基礎則是馬克斯·韋伯的官僚制（科層制）理論和伍德羅·威爾遜的政治一行政二分法。

2．傳統(tǒng)的公共行政模式的基本特征（1）非政治化的文官制度以及政治與行政二分法和文官的“中立能力”；（2）層級和規(guī)則，即強調(diào)官僚組織的嚴格的等級制及對文官和政府的控制；（3）組織的永久性和穩(wěn)定性，特別是文官的“終身受

雇”的觀念；

（4）以一種體制化的文官制度作為治理的法人團體；

（5）外部管制，即文官應絕對服從政治家（政務官）

的命令；

（6）結果和服務的平等，尤其是人事管理強調(diào)在整

個文官系統(tǒng)中有相似資歷的雇員應得到相同的

報酬。二、“新公共管理”運動

1．“新公共管理”運動的興起

自70年代末80年代初以來，西方各國掀起了政府改革（行政改革）的浪潮。代表工業(yè)化國家的經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）在1993年的一份調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)它的24個成員國都處于行政改革的浪潮中?！靶鹿补芾怼边\動起源于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，并逐步擴展到其他西方國家乃至全世界。有如著名公共管理學者胡德（C·Hood）所說，新公共管理并不是由英國單獨發(fā)展起來的，而是70年代中期以后公共管理領域中出現(xiàn)的一種顯著的國際性趨勢?？梢哉f,政府改革浪潮席卷西方乃至全世界。2.“新公共公理”模式的六大要點：（1）該模式意味著傳統(tǒng)行政管理模式的重大改變，引人注目的變化是注重結果的實現(xiàn)和管理者負個人責任；（2）一種脫離官僚制的趨勢，目的是使組織、人事、任期等更具靈活性；（3）明確規(guī)定組織和人事目標，以便用明確的績效指標衡量工作業(yè)績，以及對項目進行系統(tǒng)評估，其背后的推動力是經(jīng)濟、效率和效能的“三E標準”；（4）公共管理人員更具政治色彩，而不是政治中立或無黨派立場的；（5）政府職能更有可能受市場檢驗（如合同外包），或奧斯本人所說的“將掌舵與劃槳分開”，政府介入并不一定指政府外通過官僚制手段不可；（6）通過民營化或市場檢驗以及合同外包等方式減少政府職能的趨勢。新公共管理或管理主義模式的主要內(nèi)容是：

——提高人力資源管理水平；

——員工參與決策與管理過程；

——放松管制并推進績效目標管理；

——信息技術的利用；

——顧客服務；

——使用者付費；

——合同外包；

——取消壟斷性管制規(guī)定。三、“新公共管理”（治理）的不同模式1．“企業(yè)化政府”模式“新公共管理”有時被當作單一模式概念，有時則被當作包含不同模式的類概念。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》（或譯《重塑政府》）一書提出的“企業(yè)化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一種單一模式，這一模式包含如下十大基本原則或基本內(nèi)容：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是劃漿；（2）社區(qū)擁有的政府：授權而不是服務；（3）競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務中去；（4）有使命的政府：改變照章辦事的組織；（5）講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；（6）受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要；（7）有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費；（8）有預見的政府：預防而不是治療；（9）分權的政府：從等級制到參與和協(xié)作；（10）以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。2．費利耶的四種治理模式（1）效率驅(qū)動模式（NPMModle1：TheEfficiencyDrive）；（2）小型化與分權模式（NPMModle2：

DownsizingandDecentralization）；（3）追求卓越模式（NPMModel3：InSearchofExcellence）；（4）公共服務取向模式（NPMModel4：PublicServiceOrientation）。四、評價與借鑒

當代西方以“新公共管理”取向的政府改革運動已走過了20年的歷程。作為傳統(tǒng)公共行政模式的替代物，“新公共管理”實踐模式是公共部門管理特別是政府管理中出現(xiàn)的一次重大突破或一次深刻的變化。用澳大利亞學者約翰·哈里森的話來說，它體現(xiàn)了公共管理方式的根本性、方向性的調(diào)整。當代西方政府改革的“新公共管理”取向及模式對于我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和行政改革的深化，對于在市場經(jīng)濟條件下處理好政府與市場、企業(yè)和社會的關系，完善宏觀調(diào)控機制，規(guī)范政府行為，形成新的管理模式，提高政府行政效率具有一定的參考價值，必須加以認真的跟蹤研究。中國政府治理模式的轉型

建立高度集中全面控制的全能型政府,還是建立調(diào)控適度行為規(guī)范的效能型政府,這是20世紀以來世界各國政治文明發(fā)展中遇到的重要課題,也是中國政治文明建設的重大課題。新中國成立以來,中國不斷進行政府管理體制改革以適應現(xiàn)代化建設的需要,探索出一條從內(nèi)部分權到職能轉變再到行為規(guī)范的政府管理模式轉型的漸進改革之路,為建立新型的效能型政府治理模式奠定了基礎。一、內(nèi)部分權式的政府管理模式轉型

克服前蘇聯(lián)高度集中全面控制的全能型政府管理模式的弊端,形成適合中國現(xiàn)代化發(fā)展要求的效能型政府管理模式,一直是中國政府改革的重要任務。

這次政府管理模式轉型的主要特點是,在保持中央政府具有足夠的控制權的前提下,在整個政府系統(tǒng)內(nèi)部進行自上而下的權力再分配,將配置社會資源的各種權力分層次地派分給從中央到地方的各級政府,由中央和地方各級政府分別對整個社會從宏觀、中觀到微觀實行全面控制,把“條條專政”變成了“塊塊專政”。所以,也可以把這次改革叫做“內(nèi)部分權式政府管理模式轉型”。二、職能轉換式政府管理模式轉型

政府的效能,是指政府的能力和作用,即政府的有效性。實踐證明,以高度集中全面控制為特征的全能型政府管理模式,對特定歷史條件下完成特殊歷史任務具有一定的效能。但是,這樣的政府還不能稱之為效能型政府。因為以高度集中全面控制為特征的全能型政府,從根本上說是一種違背社會生產(chǎn)力發(fā)展,窒息社會經(jīng)