傳統(tǒng)媒體作為調(diào)停者

傳統(tǒng)媒體作為調(diào)停者:框架整合與政策回應(yīng)曾繁旭內(nèi)容提要：近些年來，部分傳統(tǒng)媒體自覺發(fā)展成為“調(diào)停者”，它們的策略性框架過程，有助于促成官方輿論與民間輿論的互動，形成“框架整合”的局面，并在一定程度影響社會抗爭事件的政策回應(yīng)。本文選取了發(fā)生于2007年至2009年的6個中國都市環(huán)境維權(quán)抗爭案例，依據(jù)其是否引起政策回應(yīng)進行分類并加以對比。在其中，3個案例引起了政策回應(yīng)，而另3個案例則相反。我們發(fā)現(xiàn)，由傳統(tǒng)媒體主導(dǎo)的框架整合過程是一個關(guān)鍵性變量，它在很大程度上決定了維權(quán)案例的結(jié)果。我們認為，框架整合過程能否形成，取決于媒體的報道數(shù)量和報道框架。在某些成功的案例當中，傳統(tǒng)媒體通過頻密的報道和巧妙的框架策略，消除了民間和官方的對立框架，使得民間抗爭者的訴求可能為政府接納，并最終帶來政策的回應(yīng)。在社會矛盾頻發(fā)且公共意見市場趨于分裂的語境下，傳統(tǒng)媒體的能動角色及其社會影響，可能是培養(yǎng)社會對話，完善社會治理，促成“和諧社會”的一種可選路徑。關(guān)鍵詞框架整合環(huán)境維權(quán)抗爭官方輿論民間輿論政策回應(yīng)一、傳統(tǒng)媒體的框架實踐與公共政策協(xié)商由于近年來各種社會抗爭事件密集出現(xiàn)，對日常的社會治理形成挑戰(zhàn)，因此如何推動國家的治理轉(zhuǎn)型和公眾參與，成為當下中國學(xué)者關(guān)L,,的重要議題。部分學(xué)者將公共協(xié)商理論帶人中國的公共政策研究，認為通過協(xié)商的方式可能實現(xiàn)國家與社會的互動川。新媒體技術(shù)的發(fā)展，則使得協(xié)商民主的研究路徑得到更多關(guān)注。我們觀察到，近年來在具有明確政策訴求的眾多社會抗爭中，自上而下單向傳播的壟斷格局被打破，草根階層獲得了一定的話語權(quán)〔’〕?？梢哉f，新媒體日益成為多元抗爭主體表達抗爭訴求、參與政策協(xié)商的平臺。這似乎帶來了民間社會自我表達，并與官方構(gòu)成對話協(xié)商的機會。然而，底層民眾通過新媒體平臺所形塑的民間輿論(unofficialframing)與政府機構(gòu)通過官辦傳統(tǒng)媒體所形塑的官方輿論(stateframing)之間差異甚巨。官方輿論和民間輿論長期處于分裂狀態(tài)，出現(xiàn)了“雙重話語空間”〔’〕。在具體的社會抗爭中，我們時?？吹矫耖g輿論的極化現(xiàn)象嚴重[4]，并與政府官方輿論形成巨大的落差。這導(dǎo)致一些權(quán)力部門對于民間輿論時常采取敵視態(tài)度，并將民間輿論當成“維穩(wěn)”的對象。認為民間輿論對政府權(quán)力帶來挑戰(zhàn)，而應(yīng)對的方式則是“危機管理”，即行政干預(yù)。這種輿論的分裂，加劇了政府與社會之間的對立，不利于雙方的良睦互動，不利于社會抗爭者政策目標的達成，也不利于推動國家的善治和維持社會的穩(wěn)定?；诖耍绾蜗耖g輿論和官方輿論的隔閡，彌合公共意見市場的分裂;在具體公共議題中促成民間與政府展開理性協(xié)商和良睦對話，成為我們的核心關(guān)切。事實上，傳媒作為協(xié)商民主的可能途徑，日益受到學(xué)者的重視〔5]。但是，目前的研究主要聚焦于“成功案例”，未有通過案例對比的方式尋找影響公共協(xié)商的關(guān)鍵性變量。本研究希望在這方面有所突破。我們嘗試擴大對干傳統(tǒng)媒體的定義，以便與各種以Web2.0為基本特征的社會化媒體作出區(qū)隔。在本文中，所謂傳統(tǒng)媒體，主要包括了各種傳統(tǒng)黨報、都市類報紙以及專業(yè)主義化的報紙，同時也涉及了CCTV等重要的電視臺與新華社等傳統(tǒng)媒體主辦的新聞網(wǎng)站。因為這些傳統(tǒng)媒體往往具有行政身份，又開始注重民眾的閱讀趣味與利益，因此往往在“黨的喉舌”與“社會喉舌”之間取得一定平衡。而社會化媒體，則是自媒體的形態(tài)，雖然提供了民眾表達的平臺，但卻難以促進政府與民間的對話，并未發(fā)育成為明顯的“調(diào)停者”角色。為了更好地考察媒體實踐和公共協(xié)商的關(guān)系，我們的研究策略是:通過對系列都市環(huán)境維權(quán)案例的比較，既對比傳統(tǒng)媒體報道數(shù)量的差異，又借用社會運動框架分析的理論路徑，對民間的輿論框架、官方的輿論框架和媒體的框架進行動態(tài)觀察和分析對比，考察媒體如何促成民間的輿論框架和官方的輿論框架相互整合。通過對獲得政策回應(yīng)和未獲得政策回應(yīng)這兩類都市環(huán)境維權(quán)議題的對比考察，我們發(fā)現(xiàn):社會抗爭的政策訴求能否得到政府的回應(yīng)，與傳統(tǒng)媒體的實踐息息相關(guān)?；谖覀兊牧炕y(tǒng)計，媒體對于抗爭事件的報道數(shù)量和報道框架直接影響公共協(xié)商，并可能影響政策變遷。具體而言，一方面，社會抗爭的報道數(shù)量直接影響議題的透明度和公共化，決定了議題能夠成為熱議題(hotissue，而另一方面，媒體框架作為一種有別于實體性資源的話語資源，在政策變遷中發(fā)揮了溝通政府與社會的關(guān)鍵作用。媒體通過框架實踐重新界定爭議性議題，調(diào)和政府與抗爭者之間的對立框架，并促成雙方逐漸采納相近的一套框架，從而促進政策調(diào)整。下文將首先進行文獻回顧，然后通過對報道數(shù)量和報道框架的量化分析，嘗試說明媒體實踐與公共協(xié)商之間的關(guān)系。二、媒體框架、社會抗爭和公共政策上世紀90年代以來，各種社會抗爭在環(huán)境保護、文化保育、婦女權(quán)益保護、消費者權(quán)益保護等議題領(lǐng)域展開。這些社會抗爭往往不是為了民主化訴求，而是為了改變具體的公共政策安排[“〕。其中，媒體扮演了活躍的角色。社會抗爭往往只有得到媒體的曝光才能迅速公共化，才可能得到更快的解決，或者促進公共政策調(diào)整〔}7。當然，為了更好地表述媒體的這一角色，我們借用了社會抗爭框架理論的一個分析概念:框架整合。這一概念原用于分析社會抗爭組織者如何動員潛在受眾〔al’而在本項研究中則有所不同，是用于描述和分析媒體促成政府和抗爭者互動的框架實踐。我們將框架整合定義為，媒體通過各種框架技巧改造行動者和政府機構(gòu)的框架，以達致雙方框架的互動和整合。我們認為框架整合的核心變量有兩個:一個是報道的數(shù)量，另一個是報道的框架;而這兩者與媒體的能動性息息相關(guān)。這兩個變量非常重要。首先，形成整合性的框架話語資源是一個持續(xù)的對話過程，所以需要一定的報道量，否則即使有報道使用了促進對話的框架，也無濟于事;其次，媒體的報道框架是媒體對雙方框架的整合，這保證了雙方在協(xié)商上的同步和態(tài)度上的互相接受。通過對以往關(guān)于環(huán)境風(fēng)險議題的框架分類的借鑒〔9〕，對參與議題報道的媒體人的深度訪談〔’”〕，以及對業(yè)主論壇的虛擬民族志觀察記錄[川，我們確定了分析此類議題的若干框架(詳見表1)。后文我們對媒體的報道、業(yè)主論壇的帖子和官方話語[12〕進行框架分析和統(tǒng)計，找出每篇的主要框架，也即每篇報道、帖子和官方話語都只采用一個框架。本研究認為，正是這種框架整合的出現(xiàn)，才帶來了政策變遷的可能。其內(nèi)在邏輯在于，通過媒體平臺的框架整合，使得民間框架、政府框架形成框架合流，也就是民間和官方同時在討論同一問題，并達到理性高效的協(xié)商效果。具體而言，就是媒體在社會抗爭中不僅扮演黨的喉舌角色，呈現(xiàn)官方框架;還積極呈現(xiàn)民間框架，推動民間的自我表達;與此同時，媒體還主動對雙方的框架進行整合，使雙方的討論符合政策理性，形成政策溪流，使得政策窗開啟，并贏得政策效應(yīng)〔”〕。我們的研究與之前的框架研究有所區(qū)別。以往的研究強調(diào)運動組織和領(lǐng)袖建構(gòu)的框架是為了強調(diào)其在動員公眾參與中的角色。比如SriOw等〔14〕的框架理論中框架連接、框架放大、框架延伸、框架轉(zhuǎn)換等策略性框架過程都是為了連接潛在運動參與者。而我們所研究的媒體的框架整合過程更為關(guān)注的是民間如何和政府形成對話，也就是國家與社會如何在媒體平臺上展開公共協(xié)商，從而對公共政策產(chǎn)生影響。換言之，媒體促成了民間和官方的框架整合，推動政策回應(yīng)。另外，以往關(guān)于中國公共政策的研究中，也有學(xué)者強調(diào)了框架過程對于公共政策的重要性。比如Mertha}is〕通過對三個中國“反壩’，議題的研究，發(fā)現(xiàn)在具體的社會抗爭議題中，能否引發(fā)政策變遷取決于兩個重要變量:政策企業(yè)家和框架過程。越來越多的政策企業(yè)家在框架過程中扮演了關(guān)鍵角色，對抗爭能否引起政策效應(yīng)發(fā)揮重要影響。不過，Mertha的研究并沒有仔細考察行動者使用了什么框架。而在本研究中，我們不僅考察了媒體作為政策企業(yè)家的框架過程，更關(guān)注了行動者采用了何種框架，而政府又采用了何種框架，以及三者的框架如何經(jīng)由媒體的整合，來推動對話的形成。三、框架整合作為重要變量本研究選取了發(fā)生于2007年至2009年的6個中國都市環(huán)境維權(quán)抗爭個案，依據(jù)是否引起政策調(diào)整分類并加以對比(詳見表2)。其中，“成都民眾爭議彭州石化項目”、“南京民眾爭議金陵石化PX項目”、“青島民眾爭議麗東化工項目”這3個個案未能獲得政策回應(yīng)〔16幾其余3個個案均獲得了政策回應(yīng)。政策調(diào)整這里主要指的是政府改變了既定的公共政策安排，與社會抗爭的訴求形成呼應(yīng)。我們主要通過收集相關(guān)媒體報道并對其進行框架分析，來考察該議題是否存在框架整合過程。具體而言，我們依據(jù)事件發(fā)生的時間確定報道抽樣的時間段。報道收集時間為2012年2月20日一3月24日，我們收集報道的時間未能與事件發(fā)生時間同步，所以存在一定局限，可能會有所遺漏。為此，我們采用慧科數(shù)據(jù)庫、百度搜索引擎以及地方報紙的數(shù)據(jù)庫進行檢索，剔除相關(guān)性較弱的報道，盡量反映整體的報道樣貌。之所以將慧科數(shù)據(jù)庫、百度搜索引擎以及地方報紙數(shù)據(jù)庫結(jié)合起來，是因為慧科數(shù)據(jù)庫只能檢索到報紙媒體，未能涵蓋雜志、電視節(jié)目等，所以通過百度搜索加以補充。而慧科部分時候也無法覆蓋全面，比如廣州番禺垃圾焚燒爐議題，就未能收集到《新快報》和((南方都市報》的相關(guān)報道，所以部分報道只能通過地方報紙的數(shù)據(jù)庫進行補充檢索。在“成都民眾爭議彭州石化項目”、“南京民眾爭議金陵石化PX項目”、“青島民眾爭議麗東化工項目”3個案例中，雖然民眾通過互聯(lián)網(wǎng)等各種渠道表達了不滿，但是由于媒體框架整合過程的缺失，沒有引發(fā)任何政策回應(yīng)，或者政府只是做了極刁調(diào)整，未正面回應(yīng)民意。在“成都民眾爭議彭州石化項目”議題中，我們通過以上檢索方式獲得的新聞報道總共有27篇，其中本地媒體報道20篇，外地媒體報道7篇?！澳暇┟癖姞幾h金陵石化PX項目”議題中，我們鍵人“南京PX”或“南京金陵石化”等關(guān)鍵字，設(shè)定具體報道時間段為2008年1月1日一2009年12月31日，剔除不相關(guān)報道之后，共獲得媒體報道7篇;“青島民眾爭議麗東化工項目”議題貝吐有12篇。其中，報道涉及的媒體、報道數(shù)量和報道框架統(tǒng)計如下:根據(jù)報道數(shù)量和報道框架的分析，我們發(fā)現(xiàn):“成都民眾爭議彭州石化項目”、“南京民眾爭議金陵石化PX項目”、“青島民眾爭議麗東化工項目”未能引起政策回應(yīng)，其中的關(guān)鍵是:本地媒體基本嚓聲或者采取政府的報道立場，采用經(jīng)濟發(fā)展、技術(shù)進步和信任政府框架，并不呈現(xiàn)民間的聲音，所以沒有出現(xiàn)框架整合的過程;外地意見領(lǐng)袖媒體〔m〕的報道雖然多從異地監(jiān)督出發(fā)，采用技術(shù)風(fēng)險和環(huán)境正義框架、民意和程序正義框架，但是由于報道數(shù)量很少，持續(xù)時間短，未能形成巨大的輿論壓力。無論是青島本地媒體、南京的本地媒體，還是成都的本地媒體，都由于政府的強力管制，扮演了政府的喉舌角色。在議題早期，為政府宣傳項目，將項目與就業(yè)或者拉動經(jīng)濟增長聯(lián)系在一起，強調(diào)項目的引進將拉動地方經(jīng)濟的發(fā)展，采用經(jīng)濟發(fā)展框架;或是采用技術(shù)進步框架，強調(diào)項目技術(shù)先進，不會帶來環(huán)境污染?；蚴遣捎眯湃握蚣埽瑥娬{(diào)項目的程序合理合法，相關(guān)部門也必然加強監(jiān)管。而外地媒體雖然有所報道，但是由于距離遙遠，不能隨時跟進，大多為在事件高潮過后才進行概述式報道，跟當?shù)氐纳鐣範幒茈y有很好的呼應(yīng)。外地媒體多采用技術(shù)風(fēng)險和環(huán)境正義框架、民意和程序正義框架。指出項目帶來的當?shù)孛癖娍只?，以及項目背后環(huán)評等程序并沒有征得民意的同意。雖然外地媒體呈現(xiàn)了民眾的聲音，但是報道量比較少，而且并沒有持續(xù)性地報道，所以難以形成巨大的影響。以成都的彭州石化為例，地方媒體的報道數(shù)量不多，且多站在政府的立場上，采用經(jīng)濟發(fā)展框架，指出項目將“點燃成都經(jīng)濟新動力”ys幾采用技術(shù)進步和信任政府框架，指出項目技術(shù)先進，政府部門也將加強監(jiān)管，不會對環(huán)境保護構(gòu)成威脅，比如“石化城廢氣，不會污染成都藍天”〔‘，〕。外地媒體雖有報道，但未能形成輿論氣候，使之成為全國性議題。比如《南方都市報》刊發(fā)的《彭州石化民間質(zhì)疑))(2008年5月6日)，《鳳凰周刊》刊發(fā)的《四川彭州石化之憂》(2009年10月31日)，采用了技術(shù)風(fēng)險和環(huán)境正義框架、民意和程序正義框架對議題進行報道，披露了地方政府在環(huán)評、聽證等過程中的疏漏，以及這一項目給當?shù)孛癖妿淼募夹g(shù)恐慌。但是數(shù)量很少，且往往滯后于當?shù)氐纳鐣範嶽}zo}。而且恰巧碰上漢川地震，輿論焦點被很快轉(zhuǎn)移，所以沒能形成框架整合。地方媒體在民眾“散步”之后，第二天依然站在地方政府的立場上報道該議題，為項目作辯護和解釋[’‘〕。并且，在5月12日本地媒體上還刊登新聞，宣稱依法拘捕了部分參與“散步”的市民，以起到威懾作用fzz7。青島和南京議題也是如此，民意在互聯(lián)網(wǎng)上喧嘩，但是地方媒體處于管制之下，外地媒體也沒有充分報道，因此并沒有形成框架整合的局面。四、框架整合的過程上述3個成功的個案雖然具體情形有所不同，但都存在著一個相同的框架整合過程。這一過程的形成，導(dǎo)致了民間和官方之間的對話成為可能。這一過程以傳媒為“調(diào)停者”，促使官方和民間就爭議的問題在傳媒平臺上協(xié)商和討論，嘗試找出官方和民間的對立和隔閡，尋求共識。以北京六里屯垃圾焚燒廠議題為例，我們檢索〔23〕到有關(guān)北京六里屯垃圾焚燒廠議題的報道共54篇，包括了報紙報道和電視節(jié)目。事件涵蓋了從2006年12月15日到2011年的1月20日〔24]這段時間。通過對報道此事件媒體的分析可以知道，《京華時報》、《新京報》等本地媒體，以及CCTV,((中華工商時報》這樣的中央媒體在早期的介人，使得議題得以快速公共化，并形成框架整合的過程。整個議題可以分為兩個階段，第一階段為問題化階段，采用較多的是技術(shù)風(fēng)險和環(huán)境正義、民意與程序正義和政經(jīng)批判框架，此階段有報道17篇。從2006年12月15日“要在六里屯填埋場原址建垃圾焚燒廠”的消息爆出到2007年6月5日民眾到環(huán)保局“散步”之前，《新京報》報道2篇;《京華時報》報道2篇;《中華工商時報》報道5篇;CCTV報道7篇。使用了技術(shù)風(fēng)險和環(huán)境正義框架、民意與程序正義框架和少量的政經(jīng)批判框架。本地媒體雖然管制較嚴，但由于中央級媒體的存在，使得議題快速突破，受到大量關(guān)注和討論，形成較大的輿論壓力。而第二階段，則從2007年6月7日國家環(huán)保總局回應(yīng)民意，并建議緩建該項目，到2011年1月20日項目被確定廢棄，此階段有報道37篇。該階段則受到《人民日報》、新華網(wǎng)、《中國青年報》、《中國環(huán)境報》、《第一財經(jīng)日報》、《財經(jīng)》,《21世紀經(jīng)濟報道》等其他全國性媒體的關(guān)注，援引環(huán)?？偩值脑捳Z，主要突出的是民意與程序正義框架，強化民意訴求和議題合法性，并促成問題的解決。簡單比較北京六里屯案例與彭州石化案例的媒體報道框架，我們就可看到明顯的差異。在廣州番禺垃圾焚燒廠議題中，本地媒體非常強大，并聯(lián)動全國媒體，在議題的框架整合中扮演了非常重要的角色。我們利用百度搜索、慧科數(shù)據(jù)庫和地方報紙數(shù)據(jù)庫相結(jié)合的方法，收集了2009年整整一年的相關(guān)報道。由于慧科只能收集到報紙，所以我們也通過百度新聞檢索將電視節(jié)目、雜志以及門戶網(wǎng)站的整合報道補充進來，共錄得外地媒體報道204篇，共有70家媒體對此議題進行報道。對番禺建垃圾焚燒廠的報道在2009年夏天便開始出現(xiàn)，在整個事件的高潮階段(2009年9月一12月)，廣州本地媒體對垃圾焚燒廠項目的報道也可謂是一波接一波，事件不斷登上幾家大報的頭版，整版的大篇幅報道也不鮮見。在本次公共事件中，廣州本城媒體不僅積極地關(guān)注和跟進，運用不同的報道樣式對事件進行跟蹤，并且扮演了公共話語“調(diào)停者”的角色，對意見市場中各種聲音整合與過濾，從而促進民間與官方框架的對話。使得兩者從各說各話，到形成共同的話語框架，推動了整個事件的進程。在西方文獻當中，相關(guān)研究〔26〕認為，一個民眾的議題應(yīng)該具備一系列的特征才可能引起政府關(guān)注，比如具體可見、社會高度關(guān)注、具有當下的關(guān)聯(lián)性、具有社會爭議、符合優(yōu)先處理原則等等。由于報道框架的差異以及地方媒體能動性的差異，使得這兩類個案在可見度、社會關(guān)注度等方面表現(xiàn)出巨大差異。因此，從以上兩個變量來看，媒體平臺上是否存在框架整合過程，決定了能否導(dǎo)致政策回應(yīng)。從成功和失敗這兩類個案的對比中我們發(fā)現(xiàn)(從圖6和圖7的框架分布對比可知)，采用何種框架以及報道的數(shù)量多少是非常重要的變量，由此可以看出是否存在框架整合的過程。如果媒體多采用技術(shù)進步框架、信任政府框架、經(jīng)濟發(fā)展框架，則議題被政府牢牢控制，難以出現(xiàn)框架整合過程。若是議題多采用技術(shù)風(fēng)險和環(huán)境正義框架、民意與程序正義框架、政經(jīng)批判框架，則比較可能出現(xiàn)框架整合過程。而媒體的框架整合能否形成，與本地媒介運作體系息息相關(guān)。本地媒體的市場競爭程度高、政府的管制比較寬松、具有專業(yè)理念的媒體社區(qū)是框架整合過程形成的外部條件。通常，本地的媒介體系發(fā)達，并能聯(lián)動全國媒體，推動框架整合，這是最佳的狀態(tài)。若是本地媒介體系不夠發(fā)達，則必須借助于外地媒體，如果得到大量外地意見領(lǐng)袖媒體的報道，形成輿論氣候，同樣也能以全國輿論的力量影響地方政府的回應(yīng)。五、結(jié)論和討論:框架整合與中國社會本研究通過若干成功和失敗的環(huán)境維權(quán)案例的對比，發(fā)現(xiàn)維權(quán)抗爭的政策結(jié)果和框架整合過程息息相關(guān)。3個獲得政策回應(yīng)的環(huán)境維權(quán)案例均存在一個關(guān)鍵的過程，即框架整合。而3個失敗的個案則相反。這一框架整合過程能否形成取決于兩個變量，一為傳統(tǒng)媒體的報道數(shù)量，二為傳統(tǒng)媒體的報道框架。這兩個變量非常重要，因為對話的形成需要雙方都能夠接受的整合性話語資源。而這一整合性話語資源的出現(xiàn)，離不開一定數(shù)量的報道，這在一定程度上代表了雙方互動的頻次;同時，更離不開媒體對雙方框架的整合，這保證了雙方在協(xié)商上的同步和態(tài)度上的互相接受?？蚣苷系幕A(chǔ)在于有一套官方和民間都能夠接受的框架的出現(xiàn)，比如“民意與程序正義”、“技術(shù)風(fēng)險和環(huán)境正義”、“政策倡導(dǎo)”等。這類框架指向更為開放的公共參與以及政策協(xié)商，可以將其定義為“政策性”框架。這套框架已經(jīng)在很多的公共議題領(lǐng)域當中出現(xiàn)，并逐漸取代“經(jīng)濟發(fā)展”和“技術(shù)進步”等傳統(tǒng)框架，發(fā)展為整個社會的主框架(MasterFrame。這類框架的形成，使得中國社會有了一種整合性的話語資源。通過上文，我們展現(xiàn)了傳統(tǒng)媒體在個案當中的框架整合實踐過程。這一過程以傳媒為中間“調(diào)停者”。也就是說傳媒是這一過程得以形成的基礎(chǔ)，它促成了官方輿論框架和民間輿論框架在具體社會抗爭中的對話，并針對具體問題展開協(xié)商，形成一定的共識，使得具體抗爭訴求得到相關(guān)權(quán)力部門的回應(yīng)。處在轉(zhuǎn)型期的國家，往往政府權(quán)力膨脹而民間力量受到抑制。如果上下兩端缺乏溝通與互動，就會導(dǎo)致分裂和對峙。因此媒體的框架整合非常重要。而在整個傳媒體系中，傳統(tǒng)媒體的