山西省沁源縣集體林權(quán)制度改革的現(xiàn)狀與對(duì)策

山西省沁源縣集體林權(quán)制度改革的現(xiàn)狀與對(duì)策

集體林權(quán)制度改革（以下簡(jiǎn)稱(chēng)林改）的實(shí)質(zhì)是對(duì)林權(quán)所有權(quán)的確立和林權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)渲辛謾?quán)轉(zhuǎn)讓是改革的關(guān)鍵。其核心就是實(shí)行集體林木林地家庭承包,使林農(nóng)真正成為山林的主人。林權(quán)改革改變山區(qū)農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu),影響基層組織與農(nóng)民的關(guān)系、農(nóng)民之間的關(guān)系以及村落社會(huì)的內(nèi)外關(guān)系。林權(quán)改革沖擊山區(qū)農(nóng)村的社會(huì)秩序,民約秩序日趨瓦解,灰色秩序滲入村莊,大量的林權(quán)糾紛影響村莊社會(huì)穩(wěn)定。林權(quán)改革影響村級(jí)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)、農(nóng)民政治心理和村級(jí)民主成長(zhǎng),對(duì)農(nóng)村政治生態(tài)將會(huì)產(chǎn)生一定的形塑作用。沁源縣作為山西省集體林權(quán)制度改革的試點(diǎn)縣,如何能積極穩(wěn)妥地推進(jìn)集體林權(quán)改革工作,關(guān)系全省林改大局,通過(guò)林改實(shí)施過(guò)程中一年時(shí)間的調(diào)研,筆者對(duì)該縣集體林現(xiàn)狀進(jìn)行了分析,總結(jié)出了相應(yīng)的工作建議及對(duì)策。1沁源縣的基本情況1.1旱石質(zhì)山區(qū)氣候條件沁源縣地處山西省東南部,國(guó)土面積2500km2。屬于晉東南半干旱石質(zhì)山區(qū),域內(nèi)多山,溝壑縱橫,黃河一級(jí)支流沁河發(fā)源于此。暖溫帶半干旱大陸性季風(fēng)氣候,年降水量600mm,年平均溫度10℃。礦產(chǎn)資源較為豐富,有鐵礦、鋁礦、鎂礦等,尤其是煤炭資源儲(chǔ)量較多。1.2交通相對(duì)便利全縣人口16萬(wàn)人,其中農(nóng)業(yè)人口12萬(wàn)。共有14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、200余個(gè)行政村,800余個(gè)自然村。近年來(lái),由于改革開(kāi)放的不斷深入,國(guó)家農(nóng)業(yè)、林業(yè)改革措施不斷出臺(tái),大部分遠(yuǎn)山人口遷移到交通相對(duì)便利的村鎮(zhèn)住居,大多邊遠(yuǎn)村落只有幾戶。縣域內(nèi)交通便利,省級(jí)公路汾屯線穿線而過(guò),各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部通柏油公路、通閉路、電話,移動(dòng)通信覆蓋率達(dá)到95%。縣域內(nèi)居民主要以種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、兼以小副業(yè)為主,間以采礦和采煤,生活比較富足安逸。1.3主要樹(shù)種及生物量沁源縣是山西省的林業(yè)大縣。境內(nèi)森林面積14.47萬(wàn)hm2(其中集體林8.0萬(wàn)hm2,國(guó)有林6.67萬(wàn)hm2),植被覆蓋率達(dá)60%,主要樹(shù)種為油松、側(cè)柏、遼東櫟、楊、樺等。其油松純林分布廣泛,尤其在僻遠(yuǎn)山區(qū),山地陰坡林地,沁源素有“油松之鄉(xiāng)”的稱(chēng)號(hào),植被豐茂,物種多樣,山清水秀。2集體林的現(xiàn)狀和分析2.1人承包經(jīng)營(yíng)情況沁源縣現(xiàn)有的森林面積中,屬于林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的有4000hm2、個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)及退耕還林1.0萬(wàn)hm2,其余的都屬于鄉(xiāng)村集體所有。1981年,國(guó)家對(duì)森林林木實(shí)行確權(quán)以后,都頒發(fā)有合法的林權(quán)證,由于當(dāng)時(shí)全省的試點(diǎn)工作也在該縣進(jìn)行,林地權(quán)屬清晰明確。2.2森林旅游資源豐富,開(kāi)發(fā)潛力大總的來(lái)說(shuō),全縣立地條件狀況相對(duì)平均,境內(nèi)森林分布相對(duì)也較為均勻,全縣各行政村均有集體林地。偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村集體林地面積大,林分質(zhì)量高;交通主干線周邊人口稠密區(qū),集體林地面積小且林分質(zhì)量差。另一方面,其區(qū)域內(nèi)茂盛的森林資源下貯藏著豐富的煤炭及其他礦產(chǎn)資源,森林旅游資源也較為豐富,開(kāi)發(fā)潛力較大。上述資源實(shí)質(zhì)上是掌握在集體和少數(shù)人手里,廣大農(nóng)民沒(méi)有管理和從中謀利的權(quán)利。2.3森林管護(hù)費(fèi)用由縣級(jí)主管部門(mén)審批發(fā)放天然林保護(hù)工程啟動(dòng)后,沁源縣也和其他地方一樣,實(shí)行“政府統(tǒng)一管理,集體分散經(jīng)營(yíng)”的林業(yè)管理模式。即集體可以根據(jù)需要提出合理化的經(jīng)營(yíng)方案,但必須經(jīng)縣級(jí)主管部門(mén)批準(zhǔn),服從上級(jí)部門(mén)的管理。森林管護(hù)費(fèi)用由上級(jí)撥付,經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)除交納各類(lèi)稅費(fèi)后集體自留。2003年度,全縣創(chuàng)新機(jī)制實(shí)行家庭托管,分山到戶,進(jìn)行管護(hù),對(duì)森林的有效保護(hù)起到了積極作用。但其實(shí)質(zhì)是分山不分林,其林權(quán)還未分到各個(gè)家庭,只是代管,不能算徹底的林權(quán)改革,沒(méi)有真正達(dá)到興林富民的目的。3集體林改革的必要性和緊迫性3.1村級(jí)經(jīng)營(yíng)收益低,造林資金缺乏沁源縣森林面積較大,有關(guān)國(guó)家林業(yè)項(xiàng)目較多,投資較大,如天然林保護(hù)管護(hù)費(fèi)用、林業(yè)扶貧與發(fā)展項(xiàng)目費(fèi)用等,直接投資到縣、到村。到村以后,只是少數(shù)村干部說(shuō)了算,林區(qū)農(nóng)民真正得不到實(shí)惠。該縣好些偏遠(yuǎn)林業(yè)大村人口稀少,村長(zhǎng)掌管全村林業(yè)經(jīng)濟(jì)命脈,村級(jí)經(jīng)濟(jì)管理制度缺失及個(gè)別干部法制觀念淡薄,各種林業(yè)投資以及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償很難足額應(yīng)用到林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目上,各種林業(yè)投資也很難應(yīng)用到壯大集體經(jīng)濟(jì)和建設(shè)公共設(shè)施上,因此也引發(fā)了不少干群糾紛和矛盾。所以林權(quán)下放到戶、到人勢(shì)在必行,是興村富民的必經(jīng)之路,林權(quán)改革具有緊迫性。3.2林權(quán)和經(jīng)營(yíng)社會(huì)以提高林權(quán)利,增加森林、林地和農(nóng)民從營(yíng)林手段收益林權(quán)改革后,廣大農(nóng)民對(duì)林業(yè)投資有了信心,也有了積極性。其作為權(quán)屬主體,首先考慮的是效益最大化,采取必要的經(jīng)營(yíng)手段,對(duì)林相不好的林地實(shí)行更新、荒蕪的林地進(jìn)行造林、成(過(guò))熟林地進(jìn)行撫育間伐促進(jìn)演替,等等。在通過(guò)各種營(yíng)林手段收益的同時(shí),也保護(hù)培育了森林。而且農(nóng)民掌管林權(quán)后,有權(quán)利用森林、林地入股,投資進(jìn)行林業(yè)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。如森林旅游業(yè)、養(yǎng)殖業(yè),甚至采礦業(yè)等,從資源經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向資本經(jīng)營(yíng),使農(nóng)民真正能夠增產(chǎn)增收。實(shí)行林權(quán)改革,推進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn),可以實(shí)現(xiàn)森林經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益最大化,推進(jìn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。4集體林地改革過(guò)程中的問(wèn)題和對(duì)策4.1林權(quán)四重性分析1981年的森林、林地確權(quán)基本到位,但由于沁源縣自然村落較多并且分散,更與周?chē)偃f(wàn)畝國(guó)有林鑲嵌分布,再加之當(dāng)時(shí)圖表不全,所以在林權(quán)四至劃分上較為模糊,存在四至不清。當(dāng)時(shí)的林權(quán)證沒(méi)有附圖表,填寫(xiě)模糊、簡(jiǎn)單,面積和林木株數(shù)是估算數(shù)量,不夠精確。四至只填小地名,造成后來(lái)不少國(guó)有與集體、集體與集體之間的林權(quán)糾紛。本次確權(quán),要更加科學(xué)地、合理地分林到戶,不僅圖表齊全、四至明確,面積、樹(shù)種、株數(shù)填寫(xiě)精確,而且必要時(shí)可用GPS定位儀劃分四至,讓廣大農(nóng)民領(lǐng)到林權(quán)證放心、安心。4.2聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)、分散經(jīng)營(yíng)在給每個(gè)農(nóng)民劃分林地時(shí),盡量要集中連片,便于日后經(jīng)營(yíng)管理,而且要均勻,保證每戶每人林地林木條件相當(dāng),同時(shí)要考慮到礦產(chǎn)資源、森林旅游資源的開(kāi)發(fā)利用,切忌厚此薄彼,引發(fā)矛盾,阻礙確權(quán)工作的順利進(jìn)行。確權(quán)人員要在了解政策的基礎(chǔ)上做大量細(xì)致的技術(shù)準(zhǔn)備工作,劃分林權(quán)時(shí)靈活掌握政策和技術(shù),如林相零散時(shí)可實(shí)行在協(xié)議公正的基礎(chǔ)上聯(lián)戶經(jīng)營(yíng),讓農(nóng)民自行組合;集體也可以在村民同意的基礎(chǔ)上,實(shí)行讓有經(jīng)營(yíng)實(shí)力的單位和個(gè)人承包,但收益分成要對(duì)各農(nóng)戶或個(gè)人;農(nóng)戶或個(gè)人也可以與有經(jīng)營(yíng)實(shí)力的單位或個(gè)人自行組合,承包林地林木權(quán)屬,真正放活和合理流轉(zhuǎn)資源權(quán)屬,讓山綠起來(lái),讓農(nóng)民富起來(lái)。4.3合理劃分林地公益林是全社會(huì)性的,涉及到千家萬(wàn)戶和全縣的生態(tài)利益,不能因?yàn)楸究h是林業(yè)大縣就將林木、林地全部發(fā)放到農(nóng)戶手中。要掌握好公益林與商品林的比重問(wèn)題,在確權(quán)時(shí)要根據(jù)立地條件、林種、地理位置等因素適當(dāng)劃分公益林區(qū)域、面積。如將生態(tài)脆弱區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、生態(tài)旅游區(qū)、人口密集區(qū)、工業(yè)園區(qū)周邊等,劃為生態(tài)公益性林地林木,其比例最少要占到全縣森林面積的30%以上。4.4適度留山,作為物資基礎(chǔ)在林地林木確權(quán)過(guò)程中,也不能只單純考慮林地林木確權(quán),也不能只單純考慮林權(quán)全部下放到戶到人,集體林應(yīng)仍需占到一定比例。要適當(dāng)留一部分林木、林地作為集體自留山,作為發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的物資基礎(chǔ)。縣級(jí)仍將林場(chǎng)留作自營(yíng)山,村集體視不同情況要留足20%的林地面積。4.5加強(qiáng)資源安全管理,確保資源合理利用森林、林木確權(quán)工作完成以后,縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村集體組織不能對(duì)下放到農(nóng)戶的林地、林木置之不理,應(yīng)該擔(dān)負(fù)起保證森林、林地資源安全的責(zé)任,同時(shí)保證資源的規(guī)范、有序、科