論工傷保險中勞動能力鑒定的司法審查

論工傷保險中勞動能力鑒定的司法審查

隨著社會結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟快速發(fā)展和勞動力生產(chǎn)制度的改革，勞動爭議事件逐年增加，其中職業(yè)傷法刑事訴訟占相當大的比例。勞動能力鑒定是工傷保險管理的基礎,也是解決工傷保險糾紛的關鍵。然而,現(xiàn)存勞動能力鑒定制度存在著諸多值得思考的地方,特別是在我國“一調(diào)一裁兩審”的勞動爭議解決機制下,如何從制度上保證勞動能力鑒定結(jié)論的證據(jù)屬性,作為勞動糾紛解決重要依據(jù),是一個重要的課題。本文擬從厘清勞動能力鑒定概念出發(fā),把握勞動能力鑒定的實質(zhì),結(jié)合當前勞動能力鑒定結(jié)論在訴訟中所遭遇的問題,提出完善勞動能力鑒定制度的淺見,以期拋磚引玉。1生活真理障礙的等級根據(jù)國務院2003年頒布《工傷保險條例》(以下簡稱《條例》)第22條,“勞動能力鑒定是指勞動功能障礙程度和生活自理障礙程度的等級鑒定。勞動功能障礙分為十個傷殘等級,最重的為一級,最輕的為十級。生活自理障礙分為三個等級:生活完全不能自理、生活大部分不能自理和生活部分不能自理?！备鶕?jù)鑒定實踐,勞動能力鑒定可以表述為,根據(jù)當事人的申請,勞動能力鑒定專職機構(gòu)就勞動爭議中勞動者的勞動功能障礙程度和生活自理障礙程度的等級進行鑒別、評定的活動。勞動能力鑒定是以國務院行政法規(guī)為依據(jù),與醫(yī)療事故鑒定、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)事故類似,一般被成為“行政鑒定”,但其又不同于行政行為,其鑒定機構(gòu)是準行政性非常設機構(gòu),依托專家組完成鑒定,對其鑒定結(jié)論不服不能通過行政復議或行政訴訟來救濟,所以勞動能力鑒定只能稱得上“準行政鑒定”。1.1我國勞動能力鑒定機構(gòu)的設置及職能定位《條例》授權勞動能力鑒定委員會為受理和處理鑒定申請,但該條例只是行政法規(guī)而非更高層次的法律。作為“有關授權機構(gòu)”的勞動能力鑒定委員會由勞動保障、人事、衛(wèi)生、工會部門和經(jīng)辦機構(gòu)及用人單位代表組成,盡管其辦事機構(gòu)一般設在勞動保障行政部門,但這種泛部門協(xié)調(diào)聯(lián)席會議的組織形式和帶有三方特點的機構(gòu),且是非常設機構(gòu),這決定了我國目前的勞動能力鑒定機構(gòu)帶有一種先天的準行政色彩。1.2專家的一般知識法官的職責是審判,即在認定案件事實的基礎上決定案件如何適用法律。但司法實踐中,法官面對案件中的某些專業(yè)問題往往表現(xiàn)得很無能,他們?nèi)狈械恼J定事實的能力,即依據(jù)法官自身所具備的常識、經(jīng)驗和理性,并不能正確及時地做出判斷,于是法律便設立了鑒定人制度,把對案件中專門問題的認定交給鑒定人完成,這些鑒定人都是案件中的專門問題方面的專家,他們具備專業(yè)知識、技能和經(jīng)驗,能對專門問題做出分析認定。勞動能力鑒定結(jié)論作為證據(jù)的一種,是由醫(yī)療衛(wèi)生專家組以其醫(yī)療衛(wèi)生高級專業(yè)技術,根據(jù)勞動能力鑒定程序,具有明顯的專業(yè)性。1.3關于勞動能力鑒定“《條例》第21、23條規(guī)定,“職工發(fā)生工傷,經(jīng)治療傷情相對穩(wěn)定后存在殘疾、影響勞動能力的,應當進行勞動能力鑒定?！薄皠趧幽芰﹁b定由用人單位、工傷職工或者其直系親屬向設區(qū)的市級勞動能力鑒定委員會提出申請,并提供工傷認定決定和職工工傷醫(yī)療的有關資料?！笨梢?勞動者或其親屬、用人單位、工傷保險機構(gòu)無權委托,而只能向作出工傷認定的勞動保障部門所在設區(qū)的市的勞動能力鑒定委員會提出鑒定“申請”,啟動鑒定程序。1.4職業(yè)能力鑒定機構(gòu)的資本積累勞動能力鑒定的內(nèi)容是已認定為工傷的勞動者的傷情是否能夠評定為傷殘以及構(gòu)成何等級的傷殘、構(gòu)成何等級的勞動功能障礙和生活自理障礙,在傷殘以后的日常生活和就業(yè)中是否需要安裝假肢、矯正器、假牙、假眼和配置輪椅等輔助器具,確定停工留薪期間,確認是否完全喪失勞動能力等法律事實。勞動者基于此從保險機構(gòu)或用人單位獲取保險金,所以,以勞動能力鑒定機構(gòu)名義作出的鑒定結(jié)論,事實上間接確定或否定了鑒定申請者在工傷或養(yǎng)老保險或勞動合同制度中的法律地位和權利義務。鑒于此,勞動能力鑒定具有典型的行政確認性。1.5申請鑒定的單位或個人未在法定期間提出再次鑒定申請或復查申請《條例》第25、26條規(guī)定,“設區(qū)的市級勞動能力鑒定委員會應當自收到勞動能力鑒定申請之日起60日內(nèi)作出勞動能力鑒定結(jié)論,必要時,作出勞動能力鑒定結(jié)論的期限可以延長30日。勞動能力鑒定結(jié)論應當及時送達申請鑒定的單位和個人?！薄吧暾堣b定的單位或者個人對設區(qū)的市級勞動能力鑒定委員會作出的鑒定結(jié)論不服的,可以在收到該鑒定結(jié)論之日起15日內(nèi)向省、自治區(qū)、直轄市勞動能力鑒定委員會提出再次鑒定申請。省、自治區(qū)、直轄市勞動能力鑒定委員會作出的勞動能力鑒定結(jié)論為最終結(jié)論?！睂趧幽芰﹁b定結(jié)論不服的情況也不符合《條例》第53條規(guī)定的四種可提起行政復議或行政訴訟的情形。可見,申請者或其他當事人未在法定期間提出再次鑒定申請或復查申請,則該鑒定結(jié)論為終局結(jié)論,該鑒定行為對鑒定委員會、申請者、用人單位、保險機構(gòu)和其他國家機關都具有拘束力。在工傷保險中,勞動者則據(jù)此向保險機構(gòu)或用人單位索取相應補償、賠償或其他待遇。1.6證據(jù)能力和證明力鑒定結(jié)論的法律屬性是指鑒定結(jié)論是一種必要的證據(jù)方法,一種特殊的證據(jù)形式,其適用必須符合相關法律對證據(jù)的要求。勞動能力鑒定結(jié)論能否能夠作為證據(jù)在訴訟中適用,其法律屬性是最終評價標準。如果勞動能力鑒定結(jié)論不具備法律規(guī)定的基本要求,就不能作為案件的定案證據(jù),甚至不能作為證據(jù)出現(xiàn)在法庭之上。勞動能力鑒定結(jié)論要成為勞動糾紛案件的定案根據(jù)的基本條件就是要具有證據(jù)能力和證明力。證據(jù)能力是證據(jù)能夠成為定案依據(jù)的法律資格,證據(jù)能力問題是一種專門的法律問題,它需要由那些受過正是法律訓練的職業(yè)法官進行裁斷。證明力屬于一種邏輯問題和經(jīng)驗問題,一個人只要具備了基本的社會經(jīng)驗和理性能力,受到過一定的教育,就能夠?qū)ψC據(jù)能否得到引證(證據(jù)),能否證明某一待證事實做出符合邏輯和經(jīng)驗的判斷。證明能力這一法律性要求勞動能力鑒定證據(jù)的取得必須符合訴訟法的要求,應與案件中的待證事實具備關聯(lián)性,必須經(jīng)過糾紛雙方當事人的質(zhì)證,才能作為證據(jù)使用。證明力法律屬性表明勞動能力鑒定證據(jù)對待事實的強弱只能由法官在庭審基礎上形成自由心證從而作出判斷,與其他種類證據(jù)相比并不具備必然的優(yōu)勢證明力。2在勞動爭議中，對勞動能力的評估存在尷尬2.1勞動裁決的執(zhí)行關于勞動能力鑒定結(jié)論進入訴訟的法律依據(jù),主要有以下兩種:一是根據(jù)2007年《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》,對于所有裁決,當事人均可在裁決作出起15日內(nèi)向因不服裁決向人民法院提起訴訟,勞動裁決中所依據(jù)的勞動能力鑒定結(jié)論將作為證據(jù)進入民事訴訟程序。二是根據(jù)《條例》提起的行政訴訟。勞動能力鑒定結(jié)論是勞動保障行政部門或法定授權組織作出具體行政行為的依據(jù),如社會保險經(jīng)辦機構(gòu)或工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)依據(jù)工傷職工的障礙程度或工傷傷殘等級核準工傷保險待遇,而“工傷職工或者其直系親屬對經(jīng)辦機構(gòu)核定的工傷保險待遇有異議的”屬于依據(jù)《條例》第53條規(guī)定的可提起行政復議或行政訴訟的情形的第四種。如果工傷職工提起行政訴訟,則勞動能力鑒定結(jié)論進入行政訴訟程序。2.2最高法對于鑒定結(jié)論書的要求,在內(nèi)容上看以下做法最高人民法院兩個證據(jù)司法解釋中,即《關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》(法釋21號)第32條和《關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》(法釋33號)第29條均規(guī)定,人民法院或?qū)徟腥藛T對鑒定書應當審查是否具有下列內(nèi)容:“(一)鑒定的內(nèi)容;(二)鑒定時提交的相關材料;(三)鑒定的依據(jù)和使用的科學技術手段;(四)鑒定的過程;(五)明確的鑒定結(jié)論;(六)鑒定部門和鑒定人鑒定資格的說明;(七)鑒定人及鑒定部門簽名蓋章?！倍斍皠趧幽芰﹁b定結(jié)論書內(nèi)容只有鑒定結(jié)論書名稱及編號、被鑒定人情況、用人單位名稱、鑒定結(jié)論、鑒定委員會蓋章、鑒定結(jié)論書出具日期等,與最高法對于鑒定書的要求相去甚遠。鑒定時提交的相關材料、鑒定人資格、鑒定的科學技術手段、鑒定人的簽名都沒有,這如何質(zhì)證、如何采信呢?“內(nèi)容欠缺或者鑒定結(jié)論不明確的,人民法院可以要求鑒定部門予以說明、補充鑒定或者重新鑒定?！边@對于目前的勞動能力鑒定機構(gòu)來說,顯然是很難做到的。2.3勞動爭議訴訟中“行政爭議”的處理在訴訟過程中,如果當事人不服勞動能力鑒定委員會的鑒定結(jié)論提出司法鑒定申請,人民法院該如何呢?根據(jù)2006年10月1日實施的最高人民法院《關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋(二)》,“勞動者對勞動能力鑒定委員會的傷殘等級鑒定結(jié)論或者對職業(yè)病診斷鑒定委員會的職業(yè)病診斷鑒定結(jié)論的異議糾紛”不屬于勞動爭議。那么當事人不能就該異議另行提起訴訟。勞動能力鑒定依據(jù)的是國務院的行政法規(guī),與訴訟法相比屬于下位階的法。司法救濟是當事人最后的選擇,法律具有最高權威。司法實踐中,有些法院則根據(jù)當事人的申請委托有資質(zhì)的司法鑒定機構(gòu)就訴訟中所涉及的醫(yī)療衛(wèi)生專門技術問題進行法醫(yī)臨床司法鑒定。司法鑒定機構(gòu)就依法審查包括勞動能力鑒定結(jié)論在內(nèi)的鑒定材料,獨立進行司法鑒定活動。這樣,在整個勞動爭議訴訟過程中就可能出現(xiàn)司法鑒定審查勞動能力鑒定的局面。那么《條例》規(guī)定的勞動能力鑒定經(jīng)省級勞動能力鑒定后為終局鑒定將面臨尷尬。3勞動能力評價體系的完善3.1問題解決的途徑作為證據(jù)的一種,勞動能力鑒定結(jié)論雖然具有專門技術性,但更要求具有法律性,因此,勞動能力鑒定制度必須圍繞證據(jù)法上的證據(jù)要求來加以完善,以保證鑒定結(jié)論的證據(jù)屬性。鑒于當前我國“一調(diào)一裁兩審”的勞動爭議解決機制,勞動能力鑒定事關當事人的權益,既關系勞動者的利益,也關系用人單位、保險機構(gòu)的利益,是解決勞動爭議的核心問題之一。勞動能力鑒定不能科學解決或沒有科學的程序保障,往往使得訴訟步履維艱,即使采用勞動能力鑒定結(jié)論,事實中的勞動爭議并沒有解決,甚至產(chǎn)生新的社會矛盾,如上訪等。問題解決的途徑可能有幾種,一是廢除原有勞動能力鑒定機構(gòu)的設置,將該項鑒定委托司法鑒定機構(gòu)來解決;一是完善現(xiàn)有勞動能力鑒定制度,保證鑒定結(jié)論的證據(jù)屬性。此外,就是兩者并行的狀態(tài),顯然會引起法律適用的混亂,是不值得考慮的。廢除現(xiàn)有勞動能力鑒定機構(gòu)而委托司法鑒定機構(gòu)來解決工傷傷殘等級鑒定和勞動能力障礙鑒定問題,會提高鑒定的效率,從而提高勞動爭議解決的效率。也許有人會擔心沒有終局鑒定的效力先定,會有無盡的重復鑒定,反而不利于較快解決勞動爭議。但是證據(jù)本身的客觀屬性要求鑒定的科學性,而不是靠行政規(guī)定來違反科學規(guī)律,對于個別纏訟現(xiàn)象,可以引入鑒定聽證會制度或鑒定結(jié)論質(zhì)證制度來解決。但在目前的體制下,這不僅是制度設計的問題,最主要的是勞動部門是否同意的問題,因此改造現(xiàn)有勞動能力鑒定制度較為可行。如何來改造現(xiàn)有勞動能力鑒定制度呢?筆者認為,最佳的途徑選擇是借鑒司法鑒定制度的一些做法和引入行政行為中最常用的聽證會制度。隨著我國2005年全國人大常委會《關于司法鑒定管理問題的決定》的出臺,司法部也出臺了《司法鑒定機構(gòu)登記管理辦法》、《司法鑒定人登記管理辦法》、《司法鑒定文書規(guī)范》、《司法鑒定程序通則》等一系列規(guī)章,使我國司法鑒定制度建設逐步完善,司法鑒定活動進一步規(guī)范,司法鑒定質(zhì)量不斷提高。這不僅為勞動能力鑒定提供了借鑒藍本,也給我們完善勞動能力鑒定制度提供實踐基礎。聽證會制度是行政機關做出行政行為時聽取當事人意見的制度,在當前醫(yī)療糾紛司法鑒定中大量采用鑒定聽證會制度已取得較好的效果下,勞動能力鑒定中召開聽證會,有利于鑒定委員會合理地做出鑒定結(jié)論。3.2勞動能力評價體系的完善3.2.1兩級鑒定委員會專家鑒定結(jié)論不一勞動能力鑒定委員會不應該因設立級別不同而效力不同。鑒定的核心是醫(yī)療衛(wèi)生專門技術,無論是設區(qū)的市的勞動能力鑒定委員會還是省級的勞動能力鑒定委員會,其專家組都是依照《條例》由醫(yī)療衛(wèi)生高級專門技術人才組成,有些人可能同是兩級勞動能力鑒定委員會專家組的成員。賦予兩級鑒定委員會的鑒定結(jié)論以不同效力,無異于視兩組專家的科學水平高低有別。所以,勞動能力鑒定委員會只是鑒定的組織和服務機構(gòu),鑒定意見以醫(yī)療專家組做出并負責。3.2.2被鑒定人情況將現(xiàn)行鑒定結(jié)論書名稱改為鑒定意見書?，F(xiàn)行鑒定結(jié)論書內(nèi)容一般包括鑒定結(jié)論書編號、被鑒定人情況、用人單位名稱、鑒定結(jié)論、鑒定委員會蓋章、鑒定結(jié)論書出具日期等。應該完善其內(nèi)容,鑒定結(jié)論書應該寫明委托人和委托鑒定事項、鑒定機構(gòu)做出鑒定的材料、鑒定專家組專家的簽名及其職稱等內(nèi)容,勞動能力鑒定委員會的蓋章僅起著認證作用。3.2.3鑒定終局時,鑒定結(jié)論是司法鑒定結(jié)論勞動能力鑒定的核心是醫(yī)療衛(wèi)生高級技術,是科學技術,而不是級別高低。鑒定一旦終局,鑒定結(jié)論是直接被采用,沒有司法鑒定結(jié)論的質(zhì)證環(huán)節(jié)。而勞動能力鑒定制度又沒有相應的救濟途徑,當事人既不可以申請行政復議,也不可以提起行政訴訟。3.2.4動爭議的解決和勞動者權益的保護現(xiàn)行勞動能力鑒定期間為60日,可以延長30日,比司法鑒定鑒定的期間長30日,不利于勞動爭議的解決和勞動者權益的保護?？梢詤⒄铡端痉ㄨb定程序通則》,將勞動能力鑒定期間修改為自收到勞動能力鑒定申請之日起30日內(nèi)作出勞動能力鑒定結(jié)論,鑒定事項涉及復雜、疑難、特殊的技術問題或檢驗過程需要較長時間的,經(jīng)鑒定委員會批準,作出勞動能力鑒定結(jié)論的期限可以延長30日。3.2.5鑒定結(jié)論不是證人證據(jù)我國的《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》明文規(guī)定,鑒定人與證人、辯護人、訴訟代理人同為訴訟參與人,他們唯一的區(qū)別在于,鑒定人是由司法機關委托或聘請的訴訟參與人。鑒定人既不是任何一方當事人的證