望城撤縣政區(qū)從望城到長沙市第六區(qū)

望城撤縣政區(qū)從望城到長沙市第六區(qū)

7月25日，湖南長沙市望市放棄該縣1周年。一年前的這一天,望城縣從“遠望城市”到長沙的“第六區(qū)”,發(fā)生了多方面的變化。不僅僅是在望城,在其他一些地方,近幾年掀起了一股“撤縣設(shè)區(qū)”的熱潮。2009年財政部為全面推行省直管縣設(shè)定了“時間表”。即在2012年年底前,力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直管縣的財政改革。在“省管縣”試點背景之下,地級市“撤縣并區(qū)”的步伐也在加速,某個角度來看,有著跑馬圈地,爭搶資源之勢。武健山市財政體制改革為進一步加強和調(diào)整基層市場,設(shè)立一個市管轄的區(qū),縣必須成為國際化的縣,成為“半小時經(jīng)濟圈”的保障體系市管縣體制已經(jīng)運行了近30年,在財政管理實行市管縣過程中,往往出現(xiàn)“市吃縣”現(xiàn)象的發(fā)生,隨著經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域化,市管縣對縣域經(jīng)濟的發(fā)展制約日益凸顯,城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距的問題也非常突出,為此中央一級開始推行省直管縣的財政管理辦法,調(diào)整了市與縣的財政關(guān)系,確保了市與縣的財政上相互獨立。業(yè)內(nèi)人士表示,在推行省直管縣后,的確在很多地方削減了市一級的財力。但剛推行省直管縣時,由市一級向省級推薦直管哪些縣,其后果是留給省直管的縣,要么是比較偏遠、要么是比較落后,給省直管縣帶來極大的財力壓力?！皶r間表”使得一些原本財政資金周轉(zhuǎn)空間不大的市級財政更加困難,出于自身利益考慮,搶先在省直管縣財政體制改革完成之前,將所轄的富?？h改為區(qū),縣并入市轄區(qū),從而維持市級政府對縣級政府、財政等方面權(quán)力的掌控,同時千方百計把貧困縣踢出去。專家表示,盲目的撤縣設(shè)區(qū),容易造成土地等資源的浪費和市級“攤大餅”的現(xiàn)象。另外,業(yè)內(nèi)人士也表示,作為市管轄的一個區(qū),市級為了自身的利益,一定會重新調(diào)整布局,比如原本是農(nóng)業(yè)大縣,可能按照市級的要求重新改造發(fā)展新產(chǎn)業(yè),原有的產(chǎn)業(yè)布局將受到影響,對于縣級發(fā)展就是一種扭曲。但并非撤縣設(shè)區(qū)都不合理。2011年6月21日湖南省的望城縣成為長沙市第六區(qū)是撤縣設(shè)區(qū)的成功案例。原望城縣財政局局長,現(xiàn)長沙市雷鋒區(qū)副區(qū)長姚建剛認為,望城撤縣設(shè)區(qū)是一種雙收益的最優(yōu)選擇。地理位置上,望城縣三面環(huán)繞省會長沙,區(qū)位得天獨厚。也正因為地緣優(yōu)勢,望城縣農(nóng)業(yè)占GDP的比重不高,反而工業(yè)發(fā)展非常發(fā)達。撤縣之前,望城縣已經(jīng)是全國百強、中部十強、湖南省排名第二,并且縣域經(jīng)濟排名還在不斷進位。同時,經(jīng)濟的快速發(fā)展加速提高了望城縣的城市化率,縣里的居民生活與城區(qū)居民無異。實際上,望城縣的大部分區(qū)域已經(jīng)融入了長沙城區(qū),這樣高的城市化率又緊挨著長沙市,仍然稱為縣不是特別合適。同時,撤縣設(shè)區(qū)也是長沙市發(fā)展的需要。長沙城區(qū)總面積969.28平方公里,在全國省會城市中排名靠后。隨著“泛珠三角”區(qū)域合作進一步加強,長沙明顯有些“擁擠”,擴大城區(qū)勢在必行,長沙選擇了縣域內(nèi)以交通干道為依托的融城骨架,望城顯然進入了長沙的“半小時經(jīng)濟圈”,可以說望城為長沙發(fā)展提供了堅實的載體,望城撤縣設(shè)區(qū)后,長沙市總面積達到原城區(qū)面積的2倍。這種擴展城市發(fā)展空間正轉(zhuǎn)化為加速長沙市經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢。省級的管理體制沒有統(tǒng)一值得關(guān)注的是,無論是撤縣設(shè)區(qū),還是省直管縣,遇到的最大難題就是,在財政體制上的省直管縣,財政上縣直接與省結(jié)算,但人事任命權(quán)等其他權(quán)限仍然保留在市里。綿陽市財政局副局長、西南財經(jīng)大學財政稅務(wù)學院教授、博士生導師付志宇表示,這種體制使得市級對縣級沒有應(yīng)有的與行政權(quán)匹配的財政權(quán),這無疑會影響到市級行政管理權(quán)的實施以及市級對縣域經(jīng)濟的支持力度和積極性,其實這與原來的市縣級行政隸屬關(guān)系并沒有改變,縣一級為了爭取到一些大型項目,既要向省政府爭取資金、政策,又要向市政府匯報工作,爭取支持。由于沒有其他體制的配合,使得縣級處于兩面為難的狀況。這種財政層級間的“事權(quán)重心下移、財權(quán)重心上移”,造成縣鄉(xiāng)財政困難更為凸顯?？梢韵胂笫屑壚脤h級的其他行政權(quán)力,比如干部人事權(quán)等變相阻礙省直管縣的落實。業(yè)內(nèi)人士表示,許多市級政府經(jīng)濟活動和財務(wù)往來遠遠超出了本級財政收入,只要市仍舊管著縣的“官帽子”,縣在財政上與省之間的直接往來就難免遭遇“梗阻”,其獨立性也就難免大打折扣。所以有縣級官員已經(jīng)說了,“我們怎么也翻不出人家的手掌心,其中關(guān)系微妙,只可意會?！币卫磉@些問題,付志宇表示,目前各方面條件已經(jīng)具備融入城市成為市級的一個區(qū),撤縣設(shè)區(qū)是應(yīng)該的。但是否可以撤縣設(shè)區(qū),首先應(yīng)該省級部門總體規(guī)劃調(diào)整全省的結(jié)構(gòu)布局,從頂層設(shè)計是否合適撤縣設(shè)區(qū)。其次滿足民政部的規(guī)定,從縣級城市人口比例、版圖大小等數(shù)字是否達成成為城市的指標,還有離市級的距離、產(chǎn)業(yè)布局等等綜合考察縣是否合適撤縣設(shè)區(qū)。在實踐調(diào)研中付志宇發(fā)現(xiàn),像四川這種有180多個縣的大省,只有在省級層面上有一個統(tǒng)一的規(guī)劃,對市和市之間、區(qū)和縣之間進行布局才最合理。從市的角度看,市級更多地考慮自身的利益。比如,四川省德陽市,原來主要的產(chǎn)業(yè)在市區(qū)里,后來為了發(fā)展縣一級經(jīng)濟把市級的一些大企業(yè)轉(zhuǎn)移到什邡縣,這樣德陽市本級的財政收入必然減少。如果省直管縣,要么撤縣設(shè)區(qū),要么市級將把大企業(yè)再轉(zhuǎn)移回市區(qū)。付志宇表示,避免這種現(xiàn)象發(fā)生的關(guān)鍵在省級,省級應(yīng)該有一個統(tǒng)一的籌劃。姚建剛表示,望城撤縣設(shè)區(qū)后,中央給予了新政策,在服從全市總體規(guī)劃的前提下,按照“一改三不改”的原則,即行政管理體制,財政管理體制和區(qū)域劃分都不改,實行“城鄉(xiāng)一體”的管理體制,享有縣級管理權(quán)限,繼續(xù)施行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展戰(zhàn)略。比如農(nóng)業(yè)的優(yōu)惠政策我們依然享有。作為原望城縣財政局局長,姚建剛說:“在財政方面,撤縣設(shè)區(qū)后獲得的財政資金比原來多了。改區(qū)后,增多了設(shè)施建設(shè),長沙市給予我們優(yōu)厚的財政補助。按國家規(guī)定,區(qū)一級政府可按增值稅、營業(yè)稅、收入稅總和的7%提取城市建設(shè)稅費,而作為縣一級是沒有這一稅種的,也就沒有設(shè)施建設(shè)補貼。按規(guī)定,區(qū)政府在提取城市建設(shè)稅后交到市政府由市里統(tǒng)一安排。長沙市政府經(jīng)濟實力比較強,返還了較多資金支持我們的區(qū)級城市建設(shè)。城市建設(shè)將作為一個考核指標。有了制度、資金的雙重保障,必將推動當?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)的發(fā)展。望城撤縣設(shè)區(qū)后,今年的GDP達到了600億元,我們財政總收入可能要達到70億元以上。2011年,雷鋒區(qū)的財政收入是50.8億元,我認為撤縣設(shè)區(qū)后,雷鋒區(qū)的增長速度會更快,因為長沙市為區(qū)提供了更加優(yōu)惠的政策,原來享有的縣級權(quán)限和政策還仍然有,因此撤縣設(shè)區(qū)后,我們的經(jīng)濟發(fā)展比長沙市其他區(qū)增長更快一些?！眳f(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展,促進地區(qū)均衡發(fā)展中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所城市規(guī)劃研究室黃順江表示,為了更好的發(fā)展核心城區(qū),在沒有大面積農(nóng)田的前提下,建設(shè)城鄉(xiāng)的空間連片是值得肯定,市級經(jīng)濟發(fā)展帶動周邊的縣可以更快發(fā)展,這種情況撤縣設(shè)區(qū)是合理的。但一些距離城市較遠農(nóng)田成片的地區(qū)就不是很合適。從城市發(fā)展的角度看,城市發(fā)展要按照區(qū)域發(fā)展整體規(guī)劃。例如,在法國巴黎有大巴黎、小巴黎之分,小巴黎是指巴黎的中心地區(qū),巴黎近郊成為大巴黎,大巴黎各區(qū)財政和行政上相互獨立,采用區(qū)域聯(lián)盟的形式,隨著巴黎城市的規(guī)模逐漸擴大,城市區(qū)域聯(lián)合體的發(fā)展越加緊密,這種聯(lián)盟也越顯重要。為了促進城市發(fā)展,行政區(qū)共同商討制定區(qū)域發(fā)展政策,由此推動了市場經(jīng)濟的規(guī)律發(fā)展,也減少了人為因素對區(qū)域發(fā)展的制約。姚建剛也認為,撤縣設(shè)區(qū)要具體情況具體分析,像望城撤縣設(shè)區(qū),有利于望城的發(fā)展。換句話說,望城的實際情況已經(jīng)到了應(yīng)撤縣設(shè)區(qū)的程度,如果還以一個縣的體制來進行管理,不轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄芾淼睦砟?將會制約望城的發(fā)展,也將影響長沙市的發(fā)展。所以只有縣級經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后,才可以撤縣設(shè)區(qū),這點非常重要。如果縣級沒有發(fā)展達到市級經(jīng)濟要求,撤縣設(shè)區(qū)就不夠成熟,城鄉(xiāng)差距過大將影響市級整體的經(jīng)濟發(fā)展。專家認為,無論“撤縣設(shè)區(qū)”、“縣改市”還是“省管縣”,其根本目的都是在城鎮(zhèn)化過程中更好地利用當?shù)氐墓逃邪l(fā)展優(yōu)勢,釋放地方自然、人文等各類資源的巨大潛力,使之成為本區(qū)域健康發(fā)展的有機力量,