住建部建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法重點(diǎn)解讀及風(fēng)險(xiǎn)提示

-.z."建筑工程施工發(fā)包與承包行為認(rèn)定查處管理方法"重點(diǎn)解讀為規(guī)建筑工程施工發(fā)包與承包活動(dòng)，保證工程質(zhì)量和施工平安，有效遏制發(fā)包、轉(zhuǎn)包、分包及掛靠等行為，維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序和建立工程主要參與方的合法權(quán)益，2021年，住房城鄉(xiāng)建立部發(fā)布了"建筑工程施工發(fā)包與承包行為認(rèn)定查處管理方法"〔以下簡(jiǎn)稱"方法"〕，對(duì)全國(guó)建筑工程施工發(fā)包與承包行為的認(rèn)定查處工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)視管理。該"方法"是住建部在建市〔2021〕118號(hào)"建筑工程施工轉(zhuǎn)包分包等行為認(rèn)定查處管理方法〔試行〕"〔以下簡(jiǎn)稱"方法〔試行〕"〕的根底上，結(jié)合建筑領(lǐng)域的改革及試行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)展的修訂完善并調(diào)整規(guī)了文件名稱。重點(diǎn)一：民事法律規(guī)的“違約〞不納入發(fā)包情形。刪除了"方法〔試行〕"規(guī)定的發(fā)包情形中的“建立單位將施工合同圍的單位工程或分局部項(xiàng)工程又另行發(fā)包的〞及“建立單位違反施工合同約定，通過(guò)各種形式要求承包單位選擇其指定分包單位的〞的發(fā)包情形。1、建立單位將施工合同圍的單位工程或分局部項(xiàng)工程又另行發(fā)包，如構(gòu)成肢解發(fā)包，基于肢解發(fā)包已在"方法"中有明確制止性規(guī)定，不必重復(fù)規(guī)定；如不構(gòu)成肢解發(fā)包，則屬于雙方施工合同調(diào)整疇，不宜納入行政管理行為查處。2、對(duì)于技術(shù)性要求較高的專業(yè)工程，建立單位指定或限定專業(yè)施工單位，有利于工程質(zhì)量保證和提高建立效率，制止指定分包無(wú)明確上位法依據(jù)；結(jié)合國(guó)際慣例FIDIC合同體系規(guī)定，指定分包在國(guó)際工程中并不制止，為了與國(guó)際慣例接軌，適應(yīng)一帶一路戰(zhàn)略需要，不宜將指定分包納入處理。重點(diǎn)二：進(jìn)一步區(qū)分“轉(zhuǎn)包〞與“掛靠〞的認(rèn)定處理，將"方法〔試行〕"中認(rèn)定掛靠的幾種特殊情形調(diào)整到轉(zhuǎn)包項(xiàng)下認(rèn)定查處。由于建筑工程施工過(guò)程中有時(shí)特定工程的轉(zhuǎn)包、掛靠的行為外部特征區(qū)分并不明顯，修訂過(guò)程中相關(guān)建立行政管理部門和司法審判部門均提出，實(shí)踐中轉(zhuǎn)包和掛靠對(duì)外表現(xiàn)形式較難以區(qū)分，建議進(jìn)一步厘清。"方法"修訂過(guò)程中將"方法〔試行〕"中有關(guān)掛靠的幾種特殊情形，如工程主要管理人員沒(méi)有勞動(dòng)社保工資關(guān)系、材料設(shè)備由承包人以外他人采購(gòu)、施工合同主體之間沒(méi)有工程款收付關(guān)系等情形，不再歸入掛靠情形下，調(diào)整后納入轉(zhuǎn)包的情形，這樣調(diào)整易于轉(zhuǎn)包與掛靠的區(qū)分，便于行政執(zhí)法和司法裁判的標(biāo)準(zhǔn)掌握和統(tǒng)一。重點(diǎn)三：明確母公司承接工程后交由子公司實(shí)施認(rèn)定轉(zhuǎn)包的情形。目前建筑業(yè)存在建筑施工單位將其承包的工程交由其集團(tuán)下屬獨(dú)立法人資格的子公司施工的情形，根據(jù)"公司法"規(guī)定，子公司相對(duì)于母公司而言，不同于分公司相對(duì)于總公司，分公司不具有法人資格其民事責(zé)任由總公司承當(dāng)，子公司有著自己的法人治理構(gòu)造、管理體制和資質(zhì)資格條件，獨(dú)立承當(dāng)民事責(zé)任，子公司應(yīng)當(dāng)屬于"建立工程質(zhì)量管理?xiàng)l例"第七十八條轉(zhuǎn)包定義中的“他人〞。母公司通過(guò)自身資質(zhì)、能力和業(yè)績(jī)等優(yōu)勢(shì)中標(biāo)或承接工程后，轉(zhuǎn)給子公司實(shí)施，損害了招標(biāo)人、其他投標(biāo)人的利益，不利于工程建立的質(zhì)量、平安管控，擾亂了建筑市場(chǎng)的管理。所以"方法"轉(zhuǎn)包情形中規(guī)定：承包單位將其承包的全部工程轉(zhuǎn)給其他單位〔包括母公司承接建筑工程后將所承接工程交由具有獨(dú)立法人資格的子公司實(shí)施的情形〕或個(gè)人施工的認(rèn)定為轉(zhuǎn)包。重點(diǎn)四：主要管理人員特定階段尚未簽訂勞動(dòng)合同的不視為轉(zhuǎn)包。按照"方法〔試行〕"規(guī)定：“施工單位在施工現(xiàn)場(chǎng)派駐的工程負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理負(fù)責(zé)人、平安管理負(fù)責(zé)人中一人以上與施工單位沒(méi)有訂立勞動(dòng)合同，或沒(méi)有建立勞開工資或社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系〞的將認(rèn)定為掛靠?？紤]到根據(jù)勞動(dòng)合同法和社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定，用人單位應(yīng)當(dāng)在用工之日起30日簽署勞動(dòng)合同并繳納社會(huì)保險(xiǎn)，所以此類情況下如果施工單位主要管理人員已經(jīng)同用人單位建立用工關(guān)系，但尚在法律規(guī)定簽署勞動(dòng)合同和繳納社會(huì)保險(xiǎn)的期限，可以進(jìn)展合理解釋并提供相應(yīng)證明的，該期間不宜以未訂立勞動(dòng)合同未發(fā)生工資和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系而認(rèn)定為轉(zhuǎn)包。因此修訂后的"方法"將該情形調(diào)整納入轉(zhuǎn)包后，增加了“又不能進(jìn)展合理解釋并提供相應(yīng)證明的〞的條件規(guī)定。重點(diǎn)五：新增承包單位“轉(zhuǎn)付〞工程款認(rèn)定為轉(zhuǎn)包的情形。一般情況下，在正常、合法的施工承包關(guān)系中，施工單位在承接工程之后，工程款應(yīng)當(dāng)由建立單位支付給承包單位，兩者之間應(yīng)當(dāng)存在直接的工程款收付關(guān)系，同理，專業(yè)分包工程的工程款支付主體也是如此。如果工程款支付上不是這種情況，或者工程款支付給承包單位后，該承包單位又將款項(xiàng)轉(zhuǎn)撥或收取管理費(fèi)等類似費(fèi)用后轉(zhuǎn)拔給其他單位和個(gè)人的，又不能進(jìn)展合理解釋的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為轉(zhuǎn)包。重點(diǎn)六：新增聯(lián)合體部認(rèn)定轉(zhuǎn)包的情形。聯(lián)合體承包模式本身并不被法律制止，且在一些技術(shù)復(fù)雜、大型工程中強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的聯(lián)合體模式有利于提高工程實(shí)施能力。但在實(shí)踐中，有些施工企業(yè)在投標(biāo)時(shí)與其他單位組成聯(lián)合體，然后通過(guò)聯(lián)合體協(xié)議或者在實(shí)際施工過(guò)程中，工程的所有施工及組織管理等均由聯(lián)合體其他單位來(lái)完成和履行，聯(lián)合體一方既不進(jìn)展施工也不對(duì)施工活動(dòng)進(jìn)展組織管理，并且還收取聯(lián)合體其他單位的管理費(fèi)或其他類似費(fèi)用。這種情形實(shí)質(zhì)上是以聯(lián)合體為名的承包單位之間實(shí)施的變相轉(zhuǎn)包行為，擾亂了建筑市場(chǎng)招投標(biāo)和工程管理秩序，損害了招標(biāo)人和其他投標(biāo)人利益，對(duì)這種情形"方法"規(guī)定視為轉(zhuǎn)包予以查處。重點(diǎn)七：不再保存"方法〔試行〕"中“施工合同中沒(méi)有約定，又未經(jīng)建立單位認(rèn)可，施工單位將其承包的局部工程交由其他單位施工的〞分包情形。"方法〔試行〕"該項(xiàng)規(guī)定在修訂過(guò)程中社會(huì)各界對(duì)此要求修訂的呼聲較高，考慮到充分保障和發(fā)揮承包單位依約對(duì)工程的自主實(shí)施和管理權(quán)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)有限干預(yù)?？偝邪虒?duì)局部工程進(jìn)展分包，除了涉及主體構(gòu)造和資質(zhì)管理等法律特別限制外，應(yīng)由承包商自主決定或通過(guò)發(fā)承包雙方在合同中進(jìn)展約定，即便承包商未按合同約定進(jìn)展分包或未經(jīng)建立單位同意分包，應(yīng)由發(fā)承包雙方通過(guò)合同關(guān)系進(jìn)展處理或追究違約責(zé)任，不宜作為情形進(jìn)展認(rèn)定處分。由此，修訂后"方法"未再保存該項(xiàng)分包情形。重點(diǎn)八：以“專業(yè)作業(yè)承包人〞的稱謂替代“勞務(wù)分包單位〞。"國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)安康開展的意見"[國(guó)辦發(fā)〔2021〕19號(hào)]指出：“推動(dòng)建筑業(yè)勞務(wù)企業(yè)轉(zhuǎn)型，大力開展木工、電工、砌筑、鋼筋制作等以作業(yè)為主的專業(yè)企業(yè)。〞住建部"關(guān)于培育新時(shí)期建筑產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍的指導(dǎo)意見〔征求意見稿〕"提出，將逐步取消“勞務(wù)分包〞的概念與勞務(wù)分包資質(zhì)審批，鼓勵(lì)設(shè)立專業(yè)作業(yè)企業(yè)，促進(jìn)建筑業(yè)農(nóng)民工向技術(shù)工人轉(zhuǎn)型。為了與建筑業(yè)改革新政相適應(yīng)，推進(jìn)建筑業(yè)勞務(wù)企業(yè)轉(zhuǎn)型，"方法"將“勞務(wù)分包單位〞改成“專業(yè)作業(yè)承包人〞，意味著建筑業(yè)專業(yè)作業(yè)將不再?gòu)?qiáng)制要求勞務(wù)分包資質(zhì)。重點(diǎn)九：新增住建部門對(duì)司法、審計(jì)等部門移送的行為或線索進(jìn)展查處的規(guī)定，建立了行為認(rèn)定處理聯(lián)動(dòng)機(jī)制。"方法"第十四條增加規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府住房和城鄉(xiāng)建立主管部門，如接到人民法院、檢察機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門轉(zhuǎn)交或移送的涉及本行政區(qū)域建筑工程發(fā)包與承包行為的建議或相關(guān)案件的線索或證據(jù)，應(yīng)當(dāng)依法受理、調(diào)查、認(rèn)定和處理，并把處理結(jié)果及時(shí)反應(yīng)給轉(zhuǎn)交或移送的機(jī)構(gòu)。〞施工過(guò)程中有關(guān)當(dāng)事人往往為了掩飾行為，采取簽訂陰陽(yáng)合同、制作虛假材料等應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的檢查，而行政主管機(jī)關(guān)基于行政調(diào)查的措施和權(quán)限限制，往往無(wú)法發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定施工單位的行為。而施工當(dāng)事人在不同階段基于不同利益需求，又會(huì)在合同糾紛或民事爭(zhēng)議過(guò)程中，主動(dòng)提出工程實(shí)施過(guò)程中存在發(fā)包、轉(zhuǎn)包、掛靠、分包等行為及證據(jù)，法院、審計(jì)等機(jī)關(guān)在審理和調(diào)查處理相關(guān)案件時(shí)，對(duì)發(fā)現(xiàn)存在發(fā)包與承包行為時(shí)，如將相關(guān)證據(jù)、線索或生效法律文書移送建立行政主管部門的，此時(shí)建立行政主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理和查處。建立該聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有利于進(jìn)一步扼制建筑市場(chǎng)建法行為的發(fā)生。重點(diǎn)十：新增行政處分追溯期限的規(guī)定。"方法"第十六條增加規(guī)定：“對(duì)于發(fā)包、轉(zhuǎn)包、分包、掛靠等行為的行政處分追溯期限，應(yīng)當(dāng)按照全國(guó)人大法工委"對(duì)建筑施工企業(yè)母公司承接工程后交由子公司實(shí)施是否屬于轉(zhuǎn)包以及行政處分兩年追溯期認(rèn)定法律適用問(wèn)題的意見"〔法工辦發(fā)〔2021〕223號(hào)〕的意見，從存在發(fā)包、轉(zhuǎn)包、分包、掛靠的建筑工程竣工驗(yàn)收之日起計(jì)算。合同工程量未全部完成而解除或終止履行合同的，為合同解除或終止之日。〞"行政處分法"第二十九條規(guī)定：“行為在二年未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處分。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從行為發(fā)生之日起計(jì)算；行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。〞建立工程由于其特殊性，建立周期長(zhǎng)，假設(shè)存在發(fā)包、轉(zhuǎn)包、分包、掛靠等行為的，該行為處于連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的特征比擬明顯?？⒐を?yàn)收是工程完成建立目標(biāo)的標(biāo)志，是全面考核根本建立成果，檢驗(yàn)設(shè)計(jì)和工程質(zhì)量的重要步驟，竣工驗(yàn)收合格的工程經(jīng)備案后即從根本建立轉(zhuǎn)入生產(chǎn)或使用。因此，建立工程假設(shè)存在發(fā)包、轉(zhuǎn)包、分包、掛靠等行為，其行為終了之日應(yīng)界定為建立工程竣工驗(yàn)收合格之日。有些工程因特殊情況出現(xiàn)工程完工前雙方解除或終止合同的情形，此時(shí)的“終了之日〞為合同解除或終止之日。結(jié)合以上修訂重點(diǎn)，該"方法"相比"方法〔試行〕"在強(qiáng)化監(jiān)管與處分、厘清“轉(zhuǎn)包〞與“掛靠〞以及區(qū)分“違約〞與“〞方面有著較多的修訂和創(chuàng)新，"方法"的公布實(shí)施對(duì)建筑業(yè)市場(chǎng)秩序的規(guī)及對(duì)建筑工程質(zhì)量平安的保障必將起到更加積極