第八章 財(cái)政與稅收(微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)-浙江大學(xué),李建琴)

第八章財(cái)政與稅收李建琴副教授浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院10/24/20231第八章財(cái)政與稅收第一節(jié)中國(guó)財(cái)政支出分析第二節(jié)中國(guó)財(cái)政收入分析第三節(jié)中國(guó)財(cái)政體制第四節(jié)中國(guó)稅制

本章主要內(nèi)容10/24/20232第八章財(cái)政與稅收概要在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，中國(guó)同其他大多數(shù)國(guó)家一樣，是一種混合經(jīng)濟(jì)，政府作為一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)部門，運(yùn)用財(cái)政與稅收等宏觀調(diào)控工具參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。因此，了解中國(guó)財(cái)政和稅收的基本情況，有助于全面理解中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。10/24/20233第八章財(cái)政與稅收第一節(jié)中國(guó)財(cái)政支出分析任何一項(xiàng)影響資源配置的公共政策，公共部門所從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及規(guī)制社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的管理方法都具有一定的成本。財(cái)政支出就是政府活動(dòng)的成本。衡量政府活動(dòng)規(guī)模大小的指標(biāo)有兩個(gè)：財(cái)政收入比率（財(cái)政收入/GDP）和財(cái)政支出比率（財(cái)政支出/GDP）。一般國(guó)家都選擇后者，主要因?yàn)椋贺?cái)政支出比率表示財(cái)政對(duì)GDP的實(shí)際使用和支配的規(guī)模。財(cái)政支出直接影響社會(huì)再生產(chǎn)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。政府的各項(xiàng)職能是通過財(cái)政支出來執(zhí)行的。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的差別，各國(guó)財(cái)政支出比率（財(cái)政支出/GDP）及增長(zhǎng)水平差異很大，發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支出比率大約在45%左右，發(fā)展中國(guó)家的這一比率大約為20-30%。10/24/20234第八章財(cái)政與稅收一財(cái)政支出的增長(zhǎng)趨勢(shì)從全球范圍來看，財(cái)政支出無論是絕對(duì)量還是相對(duì)量都有不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。世界各國(guó)財(cái)政支出比率（財(cái)政支出/GDP）呈上升趨勢(shì)。1980年代以前財(cái)政支出比率上升較快。之后增長(zhǎng)率放慢，可能是各國(guó)政策有所變化，也許更可能是財(cái)政支出規(guī)模趨于上限。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支出比率比發(fā)展中國(guó)家高。對(duì)于這一趨勢(shì)的探討形成了四個(gè)實(shí)證理論政府?dāng)U張活動(dòng)論。即工業(yè)化-人均收入增加-政府活動(dòng)擴(kuò)張-財(cái)政支出比率提高。內(nèi)外因素論。內(nèi)因是人均收入提高可增加稅收，所以財(cái)政收入提高，為財(cái)政支出擴(kuò)張?zhí)峁┝嘶A(chǔ)；外因是社會(huì)動(dòng)蕩要求財(cái)政支出增長(zhǎng)的壓力。發(fā)展階段論。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，經(jīng)濟(jì)性支出和公共支出的增長(zhǎng)情況各異。官僚行為增長(zhǎng)論。官僚追求機(jī)構(gòu)最大化，導(dǎo)致財(cái)政支出擴(kuò)張總之，出現(xiàn)這一趨勢(shì)的原因可歸納為3點(diǎn)：經(jīng)濟(jì)因素；政治因素；社會(huì)因素。10/24/20235第八章財(cái)政與稅收（一）中國(guó)財(cái)政支出的增長(zhǎng)趨勢(shì)自1978年以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革充分調(diào)動(dòng)了生產(chǎn)要素的積極性，生產(chǎn)率不斷提高，人均GDP大幅增加，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。財(cái)政支出規(guī)模也不斷擴(kuò)張。自1978-2003財(cái)政支出總額增加了近22倍。除個(gè)別年份外，財(cái)政支出的增長(zhǎng)率都在兩位數(shù)。從這一角度看，與其他國(guó)家的變化較接近。但財(cái)政支出比率（財(cái)政支出/GDP）增長(zhǎng)趨勢(shì)較復(fù)雜。中國(guó)財(cái)政支出比率的變化與其他國(guó)家的現(xiàn)實(shí)有很大出入，甚至相反，前面提到的四個(gè)實(shí)證理論在很大程度上不能解釋這種現(xiàn)象。1978年以來，中國(guó)財(cái)政支出比率一直下降，1980-1990年財(cái)政支出比率幾乎每年下降1%。而這一時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，人均GDP不斷提高，與實(shí)證分析不符（人均收入的增長(zhǎng)，伴隨財(cái)政支出增加）。到1996年財(cái)政支出比率下降的趨勢(shì)才有所緩解。參見表1-110/24/20236第八章財(cái)政與稅收表1-1財(cái)政支出的增長(zhǎng)率及財(cái)政支出比率資料來源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2003》年份財(cái)政支出總額（億元）財(cái)政支出增長(zhǎng)率財(cái)政支出占GDP比重（%）稅收收入占GDP比重（%）19801228.8-4.239.512.6519821229.98.037.313.3519841701.020.739.323.0319862204.910.037.120.4919882491.210.131.116.0119903083.69.231.215.2119923742.210.527.812.3819945792.624.816.010.9619967937.616.317.311.27199810798.216.917.511.30200015886.520.516.513.60200222053.016.621.2816.40200324607.011.621.7618.1010/24/20237第八章財(cái)政與稅收（二）財(cái)政支出比率下降的原因外生原因：經(jīng)濟(jì)管理體制的變化。

中國(guó)過去實(shí)行高度集中的計(jì)劃管理體制，一方面是“低工資，高就業(yè)”政策，初次分配中個(gè)人所占比重小，很多個(gè)人生活必需品由國(guó)家低價(jià)甚至無償配給。另一方面，國(guó)有企業(yè)及折舊基金全部上繳，其固定資產(chǎn)投資、流動(dòng)資金乃至更新改造資金都由國(guó)家拔付。政府調(diào)動(dòng)幾乎所有的資源用于生產(chǎn)及再生產(chǎn)。這種統(tǒng)收統(tǒng)支體制下，財(cái)政支出比率必然高，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，政府從很多競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，財(cái)政支出比率下降有一定合理性。財(cái)政支出比率的下降持續(xù)到1996年。此時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已確立，需要大量投資基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)以發(fā)展經(jīng)濟(jì)，要求支出增加而不是減少。根本原因：稅收限制。稅收是財(cái)政支出的基本來源，稅收收入增長(zhǎng)的能力從根本上決定了財(cái)政支出增長(zhǎng)的空間。財(cái)政支出比率下降的同時(shí)，稅收收入占GDP的比重也在降低（表1-1）。而當(dāng)1996年稅收收入的比重提高時(shí)，財(cái)政支出比率也上升。因此，增加稅收收入是提高財(cái)政支出比率的根本途徑。10/24/20238第八章財(cái)政與稅收（三）中國(guó)財(cái)政支出增長(zhǎng)的潛在壓力就目前看，中國(guó)財(cái)政支出比率仍低于很多發(fā)展中國(guó)家。更低于發(fā)達(dá)國(guó)家平均45%左右的財(cái)政支出比率。（表1-2、表1-3）盡管如此，并不表示中國(guó)沒必要控制財(cái)政支出的增長(zhǎng)。從以下因素分析，中國(guó)財(cái)政支出增長(zhǎng)的潛在壓力很大。中國(guó)正處于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段，而且地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，政府必須加大基礎(chǔ)設(shè)施的投資，縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距。同時(shí)，人均收入的提高，又要求增加對(duì)教育、文化、體育、醫(yī)療等的支出。公債利息支付也在不斷增加。中國(guó)尚未全面建立社會(huì)保障制度，在財(cái)政支出中這類支出很少（僅有社會(huì)保障補(bǔ)助支出，用于對(duì)國(guó)企下崗工人的補(bǔ)貼）。目前，社會(huì)保障支出已經(jīng)成為很多國(guó)家政府的沉重負(fù)擔(dān)（表1-6）。中國(guó)人口眾多，又面臨社會(huì)老齡化。可以預(yù)見，將來社會(huì)保障支出會(huì)對(duì)中國(guó)財(cái)政支出增長(zhǎng)產(chǎn)生很大的壓力。10/24/20239第八章財(cái)政與稅收國(guó)家年份印度馬來西亞巴基斯坦菲律賓巴西韓國(guó)197913.922.218.611.717.426.7198013.328.517.512.319.027.3198113.128.419.212.719.526.9198213.828.617.112.020.828.6198313.931.219.411.720.926.7198415.227.619.711.821.326.4188516.429.619.810.524.926.5198617.730.623.313.127.526.0198718.030.022.315.124.125.6198818.127.123.215.629.526.2資料來源：世界銀行《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)年報(bào)》。表1-2部分發(fā)展中國(guó)家財(cái)政支出比率10/24/202310第八章財(cái)政與稅收表1-3部分發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支出占GDP的比率(%)年份1880191319291938195019601974198719901996澳大利亞————192132373837加拿大————242938474947法國(guó)1591923283539515055德國(guó)10183142303245474650日本11141930201825333237瑞典6—8—163148596165英國(guó)10132429343245434243美國(guó)881020222732363635郭慶旺、趙志耘著《財(cái)政學(xué)》2002版。10/24/202311第八章財(cái)政與稅收二財(cái)政支出結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單來說，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是指各類財(cái)政支出占總支出的比重。與財(cái)政支出規(guī)模相比，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響更大。財(cái)政支出的不同分類形成了不同的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。從兩個(gè)角度對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行分類，用現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)簡(jiǎn)要分析財(cái)政支出的構(gòu)成，了解中國(guó)財(cái)政支出的現(xiàn)狀及變化。中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與其他國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的比較。10/24/202312第八章財(cái)政與稅收（一）政府職能與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與政府職能存在著緊密的對(duì)應(yīng)關(guān)系。如果把政府職能劃分為兩大類，即經(jīng)濟(jì)管理職能和社會(huì)管理職能，那么國(guó)家財(cái)政支出就形成了經(jīng)濟(jì)管理支出和社會(huì)管理支出，兩類分別包括：(1)經(jīng)濟(jì)管理支出：經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)；(2)社會(huì)管理支出：社會(huì)文教費(fèi)、國(guó)防費(fèi)、行政管理費(fèi)及其它。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，政府的經(jīng)濟(jì)管理職能逐步弱化，社會(huì)管理職能日益加強(qiáng)。伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化：經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財(cái)政支出的比重從改革開放前的近60%，下降為現(xiàn)在的30%多，下降了20多個(gè)百分點(diǎn)；相反，社會(huì)管理支出則大幅增加。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化表明，中國(guó)政府職能變化大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：解放初側(cè)重安全職能，1953年到改革開放前以經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能為主，之后社會(huì)管理職能日益重要。10/24/202313第八章財(cái)政與稅收1.經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的變化經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重下降（表1-4）流動(dòng)資金支出下降。除少數(shù)國(guó)有企業(yè)，絕大多數(shù)國(guó)有企業(yè)的流動(dòng)資金供應(yīng)從財(cái)政拔款改為由銀行貸款?；窘ㄔO(shè)支出下降。投資主體及資金來源呈多元化。經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重下降不盡合理目前，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是中國(guó)政府的主要目標(biāo)，從財(cái)政支出的角度看，主要的政策工具是財(cái)政投資。根據(jù)世界銀行對(duì)發(fā)展中國(guó)家的一項(xiàng)抽樣調(diào)查，用于基礎(chǔ)設(shè)施方面的政府投資占全社會(huì)總投資的比重一般為20%，占GDP的比重為4%。由于經(jīng)濟(jì)性支出比重的下降，中國(guó)2001年預(yù)算內(nèi)安排的投資比重低于這一水平。更多是領(lǐng)先公債，導(dǎo)致債務(wù)余額不斷膨脹。中國(guó)的中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，尤其基礎(chǔ)設(shè)施投資嚴(yán)重不足，而這些地區(qū)民間財(cái)力及地方政府收入有限，國(guó)家財(cái)政應(yīng)加大投資力度，緩解地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，保證經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。但經(jīng)濟(jì)支出的下降使中央政府對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)捉襟見肘。10/24/202314第八章財(cái)政與稅收2.社會(huì)管理支出的變化社會(huì)管理支出比重上升（表1-4）社會(huì)文教費(fèi)的比重穩(wěn)定上升行政管理費(fèi)比重提高國(guó)防費(fèi)比重在解放初較高，之后持續(xù)下降，近10年幾乎沒什么變化社會(huì)管理支出變化的不合理方面行政管理支出增長(zhǎng)過快。與改革開放前相比，提高了12%多，行政管理支出是一種經(jīng)常性支出，應(yīng)由經(jīng)常性收入（稅收收入）來負(fù)擔(dān)，從表1-1可看出，中國(guó)稅收收入占GDP的比重在下降，經(jīng)常性支出理應(yīng)受到限制，但實(shí)際情況相反。因此，許多經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的財(cái)政變成了“吃飯”財(cái)政，根本無力發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)職能。雖然中國(guó)在走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但國(guó)企改革還有很長(zhǎng)的路；盡管中國(guó)政府職能在轉(zhuǎn)變，但基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)仍然需要政府的大量投資。社會(huì)管理支出的增加，侵蝕了一部分經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出。政府要加大財(cái)政投資，只能依靠大量的公債發(fā)行，增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。10/24/202315第八章財(cái)政與稅收表1-4按國(guó)家職能分類的支出比重(%)年份經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)社會(huì)文教費(fèi)國(guó)防費(fèi)行政管理費(fèi)其它1950-195234.711.638.312.72.71953-195750.814.523.88.52.41958-196266.613.512.26.01.71963-196553.815.219.16.45.51966-197056.111.121.85.45.61971-197557.710.919.25.07.21976-198059.914.416.45.34.01981-198556.119.711.97.94.41986-199048.423.29.111.87.51991-199541.525.79.513.89.51996-199839.626.88.814.710.11999-200335.027.47.817.512.3資料來源：樓繼偉主編《新中國(guó)50年財(cái)政統(tǒng)計(jì)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社；《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2003》。

10/24/202316第八章財(cái)政與稅收（二）財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)財(cái)政支出可分為購(gòu)買性支出和轉(zhuǎn)移性支出購(gòu)買性支出直接表現(xiàn)為政府購(gòu)買商品和服務(wù)的活動(dòng)，如政府各部門的事業(yè)費(fèi)和投資拔款。轉(zhuǎn)移性支出直接表現(xiàn)為政府資金無償?shù)摹畏矫娴闹Ц?。這類支出主要有社會(huì)保障支出、補(bǔ)貼支出、捐贈(zèng)支出和債務(wù)利息支出。在各種名目下安排的財(cái)政支出，雖然無一例外都表現(xiàn)資金從政府手中流出，但不同財(cái)政支出對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響卻存在差異，通過這種分類可以了解財(cái)政支出對(duì)不同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的影響。10/24/202317第八章財(cái)政與稅收1.購(gòu)買性支出購(gòu)買性支出的經(jīng)濟(jì)分析意義對(duì)于這類支出，政府的角色是商品和服務(wù)的購(gòu)買者，支出的項(xiàng)目和規(guī)模直接影響生產(chǎn)和就業(yè)。在安排這類支出時(shí)，政府要按市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行交易，資金的使用必須考慮成本與效益，這對(duì)政府行為形成了強(qiáng)有力的效益約束。美國(guó)《1936年防洪法案》中出現(xiàn)了成本—收益分析法，來評(píng)估政府項(xiàng)目的效率。現(xiàn)在這一方法在許多國(guó)家的中央政府、各級(jí)地方政府以及世界銀行等國(guó)際組織中得到廣泛運(yùn)用。中國(guó)政府一些財(cái)政支出項(xiàng)目的決策也在運(yùn)用成本—收益分析法。購(gòu)買性支出體現(xiàn)了政府的市場(chǎng)性再分配活動(dòng)。在政府財(cái)政支出總額中，購(gòu)買性支出所占的比重大，則財(cái)政活動(dòng)對(duì)生產(chǎn)和就業(yè)的直接影響就大。10/24/202318第八章財(cái)政與稅收2.轉(zhuǎn)移性支出轉(zhuǎn)移性支出的經(jīng)濟(jì)分析意義轉(zhuǎn)移性支出的對(duì)象是特定而明確的，尤其是社會(huì)福利、補(bǔ)貼支出和社會(huì)保障支出，是領(lǐng)受者收入來源的一部分，他們可以自由地作出消費(fèi)何種物品的決策，能一定程度上緩解社會(huì)收入分配的不公平。對(duì)于轉(zhuǎn)移性支出的安排，沒有一以貫之的原則，政府可能根據(jù)經(jīng)濟(jì)的變化而改變支出標(biāo)準(zhǔn)，這其中也會(huì)有政府同各種勢(shì)力的討價(jià)還價(jià)。因此，轉(zhuǎn)移性支出對(duì)政府支出的預(yù)算約束是軟的。轉(zhuǎn)移性支出有利于調(diào)節(jié)社會(huì)成員的收入分配，尤其是社會(huì)保障支出被稱為社會(huì)穩(wěn)定的“安全閥”。轉(zhuǎn)移性支出體現(xiàn)了政府的非市場(chǎng)性再分配活動(dòng)。在政府財(cái)政支出總額中，轉(zhuǎn)移性支出所占的比重大，則財(cái)政活動(dòng)對(duì)收入分配的直接影響就大。10/24/202319第八章財(cái)政與稅收3.支出結(jié)構(gòu)的變化購(gòu)買性支出的比重在下降1980年以前，購(gòu)買性支出平均為96.6%，政府對(duì)就業(yè)和生產(chǎn)影響極大之后購(gòu)買性支出比重迅速下降，但仍保持較高比例轉(zhuǎn)移性支出的比重提高1980年以前轉(zhuǎn)移性支出微乎其微1981年起比重大幅提高1991年轉(zhuǎn)移性支出比重又下降，因?yàn)閮r(jià)格補(bǔ)貼和企業(yè)虧損補(bǔ)貼減少轉(zhuǎn)移性支出中，社會(huì)保障支出比重過?。ū?-6），債務(wù)支出比重高，支出結(jié)構(gòu)不合理一般說，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家由于政府較少直接參與生產(chǎn)活動(dòng)，財(cái)政職能側(cè)重于收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，因而轉(zhuǎn)移性支出的比重大。發(fā)展中國(guó)家財(cái)政較多地參與經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)，購(gòu)買性支出的比重較大。與大部分發(fā)展中國(guó)家相比，目前中國(guó)財(cái)政支出中購(gòu)買性支出和轉(zhuǎn)移性支出的比重較適當(dāng)。參見：（表1-5）10/24/202320第八章財(cái)政與稅收表1-5按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類的支出比重年份財(cái)政支出總額(億元)購(gòu)買性支出總額(億元)轉(zhuǎn)移性支出總額(億元)購(gòu)買性支出比重（%）轉(zhuǎn)移性支出比重（%）1950-1952366.6359.27.497.982.021953-19571345.71294.950.896.223.781958-19622288.72204.484.396.323.681963-19651205.01147.757.395.244.781966-19702518.52474.444.198.251.751971-19753919.43878.540.998.761.241976-19805311.04970.1340.993.586.421981-19857712.55843.61868.975.7724.231986-199013334.98697.64637.365.2234.781991-199526791.420233.36558.175.5224.481996-199835357.026531.98825.175.0424.961999-200270009.951037.218972.772.8427.16資料來源：樓繼偉主編《新中國(guó)50年財(cái)政統(tǒng)計(jì)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社；《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2003》。

10/24/202321第八章財(cái)政與稅收（三）財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的國(guó)際比較按國(guó)際慣例，政府提供的服務(wù)分為三類：維持性服務(wù)：保證了國(guó)家機(jī)器存在和政府基本職能的實(shí)現(xiàn)，為社會(huì)成員的正常生產(chǎn)和生活提供基本條件。經(jīng)濟(jì)性服務(wù)：在現(xiàn)代社會(huì)，提供經(jīng)濟(jì)性服務(wù)是政府的一個(gè)重要職能。社會(huì)性服務(wù)：提高全民素質(zhì)和健康水平、消除貧困、增進(jìn)福利。財(cái)政支出可相應(yīng)分為：維持性支出：行政管理費(fèi)和國(guó)防費(fèi)，是政府提供純公共物品的必要支出。經(jīng)濟(jì)性支出：財(cái)政投資和公共投資等，在政府各類支出中，經(jīng)濟(jì)性支出與民間部門經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的聯(lián)系最為密切，對(duì)社會(huì)資源的配置力度也是最大、最直接的。社會(huì)性支出：教育、保健、社會(huì)保障和福利支出等。10/24/202322第八章財(cái)政與稅收1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定財(cái)政支出結(jié)構(gòu)從世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史來看，各國(guó)政府的活動(dòng)擴(kuò)張和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)演變大致如下：從維持性服務(wù)開始，先擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)性服務(wù)領(lǐng)域，再進(jìn)一步擴(kuò)展到社會(huì)性服務(wù)領(lǐng)域。與政府提供的服務(wù)變遷相適應(yīng)，維持性支出比重逐漸下降，經(jīng)濟(jì)性支出比重提高，然后兩者都逐漸下降，而社會(huì)性支出比重明顯提高。在現(xiàn)實(shí)中，不同發(fā)達(dá)程度國(guó)家的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化也是如此（表1-6）維持性支出占財(cái)政支出比重隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的上升呈明顯的遞減趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)性支出占財(cái)政支出比重隨人均收入的提高而降低。社會(huì)性支出占財(cái)政支出的比重隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的上升而迅速提高。10/24/202323第八章財(cái)政與稅收2.中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)更多類似于低收入國(guó)家經(jīng)濟(jì)性支出比重較高社會(huì)性支出比重較低維持性支出比重遠(yuǎn)沒有低收入國(guó)家那么高。（資料來源不同，有些數(shù)據(jù)不可比）中國(guó)確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，近年來支出結(jié)構(gòu)的變化情況：經(jīng)濟(jì)性支出比重仍有下降趨勢(shì)，但下降速度很慢維持性支出比重提高社會(huì)性支出比重持續(xù)上升。隨著社會(huì)保障制度的完善，社會(huì)性支出比重上升的趨勢(shì)將加快中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化不完全符合前面所描述的變化軌跡。由于各國(guó)國(guó)情不同，不能簡(jiǎn)單類比。中國(guó)還處于經(jīng)濟(jì)體制改革與政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)態(tài)過程中，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化也將持續(xù)。10/24/202324第八章財(cái)政與稅收表1-6三類國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)(各類支出占總支出比重%)項(xiàng)目高收入國(guó)家1983-1993中等收入國(guó)家1983-1993低收入國(guó)家1983-1993中國(guó)1981-1995中國(guó)1996-2003維持性支出26.228.337.721.324.4行政管理費(fèi)14.015.126.811.216.1國(guó)防支出12.213.210.910.18.3經(jīng)濟(jì)性支出14.020.422.248.637.3社會(huì)性支出49.542.127.522.827.1教育11.014.914.710.412.8社會(huì)保障福利27.515.74.21.04.9其他11.011.58.611.49.4資料來源：InternationalMonetaryFund,”GovernmentFinanceStatisticsYearBook”,1995,IMF.和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2003》。人均收入以1992年GNP劃分：675美元為低收入；676-8335美元為中等收入；8336美元以上為高收入。10/24/202325第八章財(cái)政與稅收第二節(jié)中國(guó)財(cái)政收入分析財(cái)政收入是政府活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)中國(guó)一直執(zhí)行以收定支的原則財(cái)政收入的規(guī)模對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)有較強(qiáng)的影響中國(guó)財(cái)政收入的規(guī)模1978年以來，中國(guó)財(cái)政收入總量不斷增加財(cái)政收入占GDP比重變化呈波動(dòng)中國(guó)財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)預(yù)算內(nèi)收入難以滿足政府支出需要亂收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，財(cái)政資金被肢解債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大10/24/202326第八章財(cái)政與稅收一財(cái)政收入的增長(zhǎng)趨勢(shì)概況（表2-1）財(cái)政收入總額不斷增長(zhǎng)，1878年到2003年，財(cái)政收入增加了18倍，慢于財(cái)政支出的增長(zhǎng)（22倍）。除各別年份外，增長(zhǎng)率保持兩位數(shù)，增長(zhǎng)速度較快。1978-1994年財(cái)政收入比率（財(cái)政收入/GDP）不斷下降，1996年后緩慢回升。與財(cái)政支出比率（財(cái)政支出/GDP）的變化大致相符。除各別年度財(cái)政收支有盈余，絕大部分年度財(cái)政收入難以滿足支出需要。收支缺口擴(kuò)大。2002年的收支缺口是1980年的46倍。原因統(tǒng)收統(tǒng)支體制的變化使政府集中的收入減少預(yù)算外各種收費(fèi)使財(cái)政資金分散，大量財(cái)政資金以預(yù)算外收入形式存在，未納入國(guó)庫(kù)統(tǒng)一管理稅收收入不足。稅制不健全，稅收征管漏洞大，偷稅漏稅嚴(yán)重10/24/202327第八章財(cái)政與稅收表2-1中國(guó)財(cái)政收入比重變化

資料來源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2003》年份財(cái)政收入（億元）比上年增長(zhǎng)%占GDP比重%財(cái)政收支差額（億元）19781132.329.531.210.219801159.91.225.7-68.919852004.822.022.40.619902937.110.215.8-146.519956242.219.610.7-581.519967408.018.710.8-529.619978651.116.811.6-582.419989876.014.212.6-922.2199911444.115.913.9-1743.6200013395.217.015.0-2491.3200116386.022.317.1-2516.6200218904.015.418.2-3149.5200321691.014.719.1-2916.010/24/202328第八章財(cái)政與稅收二財(cái)政收入結(jié)構(gòu)財(cái)政收入不同的分類形式構(gòu)成了不同的財(cái)政結(jié)構(gòu)。中國(guó)是發(fā)展中的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有其自身的特點(diǎn)。中國(guó)財(cái)政收入分類一般采用兩個(gè)不同的標(biāo)準(zhǔn)：以財(cái)政收入的形式為標(biāo)準(zhǔn)劃分。主要反映取得財(cái)政收入的不同方式及各類收入在總收入中所占的比重。中國(guó)預(yù)算就是按這一標(biāo)準(zhǔn)來列舉財(cái)政收入的。以財(cái)政收入的來源為標(biāo)準(zhǔn)劃分。如財(cái)政收入的所有制構(gòu)成和財(cái)政收入的部門構(gòu)成。財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)變化是財(cái)政收入制度變化的指針。中國(guó)財(cái)政收入從建國(guó)到1984年依靠企業(yè)利潤(rùn)上繳，到以稅收收入為主，反映了財(cái)政收入制度走向科學(xué)化、法制化、規(guī)范化。10/24/202329第八章財(cái)政與稅收（一）財(cái)政收入的不同項(xiàng)目預(yù)算內(nèi)收入稅收收入：各項(xiàng)稅收企業(yè)收入：國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)上繳專項(xiàng)收入：排污費(fèi)、教育費(fèi)附加、機(jī)場(chǎng)費(fèi)收入等其他收入：利息收入、基本建設(shè)貸款歸還收入、基本建設(shè)收入、捐贈(zèng)收入、規(guī)費(fèi)收入等預(yù)算外收入地方財(cái)政部門管理的預(yù)算外資金。有各項(xiàng)附加收入、地方政府集中的企業(yè)資金、統(tǒng)管的事業(yè)收入和其他雜項(xiàng)收入等行政事業(yè)單位管理的預(yù)算外資金。主要有工、交、商事業(yè)收入；農(nóng)、林、水、氣象事業(yè)收入；文、都、科、衛(wèi)事業(yè)收入；城市公用事業(yè)收入；社會(huì)福利事業(yè)收入；工商管理收入和行政機(jī)關(guān)收入等10/24/202330第八章財(cái)政與稅收（二）預(yù)算內(nèi)收入結(jié)構(gòu)變化的分析預(yù)算內(nèi)收入中稅收收入比重提高，目前占預(yù)算內(nèi)收入的90%以上1978年之前稅收收入的比重不到50%自1980年稅收收入比重超過企業(yè)收入比重1984年兩次“利改稅”后，稅收收入比重大幅提高1994年稅制改革之后，稅收收入比重達(dá)到90%以上。仍有上升空間企業(yè)收入的比重與稅收收入的比重此消彼長(zhǎng)1978年之前，預(yù)算收入以企業(yè)收入為主1979-1993年逐漸減少1994年后，這類收入不復(fù)存在由于稅收的強(qiáng)制性、固定性和無償性，能保證財(cái)政收入連續(xù)、穩(wěn)定地取得，因而成為國(guó)家經(jīng)常性收入的最主要來源。參見：表2-210/24/202331第八章財(cái)政與稅收（二）預(yù)算外收入的變化分析中國(guó)建國(guó)之初實(shí)行高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支體制。進(jìn)入第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期后，為調(diào)動(dòng)地方積極性，開始把原來預(yù)算內(nèi)的一部分收入，放到預(yù)算外管理，允許地方政府自收自支，國(guó)家預(yù)算資金開始分為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩部分，這才形成預(yù)算外收入這個(gè)特殊的范疇。1980-1993年預(yù)算外收入大幅增加（表2-2）1994年之后預(yù)算外收入逐漸下降（表2-2）綜觀世界各國(guó)財(cái)政收入都是由稅收和收費(fèi)二者構(gòu)成，以稅為主，以費(fèi)為輔，一般稅收收入占財(cái)政收入的90%以上。而中國(guó)稅收收入占財(cái)政收入的比重只有70%多。（表2-2）預(yù)算外收入隨意性大，規(guī)模不易控制。因此，應(yīng)減少它在財(cái)政收入中的比重。稅費(fèi)改革。開征新的稅種或擴(kuò)大征收范圍代替收費(fèi)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外收入的管理調(diào)整收入范圍，分步納入國(guó)家預(yù)算10/24/202332第八章財(cái)政與稅收表2-2中國(guó)財(cái)政收入構(gòu)成（%）資料來源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2003》年份稅收收入比重企業(yè)收入比重其它收入比重預(yù)算外收入占財(cái)政收入比重占預(yù)算內(nèi)收入占財(cái)政收入占預(yù)算內(nèi)收入占財(cái)政收入占預(yù)算內(nèi)收入占財(cái)政收入197845.935.150.538.73.62.823.5198049.333.347.525.313.28.932.5198257.734.724.514.717.810.739.9198457.733.516.99.825.514.842.0198685.550.01.71.012.87.541.5198885.346.31.81.012.97.045.7199080.345.32.21.317.59.943.5199283.942.31.50.814.67.349.5199491.868.90.00.08.26.125.0199689.259.40.00.010.87.233.5199890.769.70.00.09.37.123.2199991.070.60.00.09.07.022.4200092.071.50.00.08.06.222.310/24/202333第八章財(cái)政與稅收三赤字財(cái)政赤字是指某一財(cái)政年度計(jì)劃的財(cái)政收支是平衡的，而在預(yù)算執(zhí)行過程中由于主、客觀不可預(yù)測(cè)因素的影響，致使決算出現(xiàn)收支差額。古往今來，財(cái)政赤字時(shí)斷時(shí)續(xù)地伴隨著政府的財(cái)政活動(dòng)。赤字的出現(xiàn)主要是基于3個(gè)目的：為戰(zhàn)爭(zhēng)融資；拯救經(jīng)濟(jì)衰退；促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。財(cái)政赤字的歷史淵源就是為戰(zhàn)爭(zhēng)融資。在1930年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，赤字主要用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，利用赤字?jǐn)U大財(cái)政支出有可能把未加利用或利用不足的資源動(dòng)用起來。因?yàn)檫@些國(guó)家和地區(qū)的稅制大都不完善，稅收收入規(guī)模有限。發(fā)達(dá)國(guó)家主要運(yùn)用赤字來維持充分就業(yè)水平，因?yàn)榕c增加稅收相比，利用赤字?jǐn)U大支出見效較快，公眾的反對(duì)情緒較小。財(cái)政赤字規(guī)模過大易引發(fā)通貨膨脹，因而倍受關(guān)注。國(guó)際上評(píng)價(jià)財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)通常有兩個(gè)指標(biāo)：赤字依存度和赤字比率。10/24/202334第八章財(cái)政與稅收（一）赤字風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)：赤字依存度赤字依依存度：財(cái)政赤字占財(cái)政支出的比例。國(guó)際警戒線為60%。大于這一比例可能產(chǎn)生財(cái)政危機(jī)。赤字依存度越高，說明在財(cái)政支出需要很大的前提下，稅收收入和非稅收入相對(duì)短缺。兩種情況會(huì)產(chǎn)生這一現(xiàn)象：財(cái)政支出需要過大現(xiàn)行收入制度（主要是稅收制度）籌措收入的能力不足如果赤字依存度太高，超過國(guó)際警戒線時(shí)，政府應(yīng)采取以下措施：政府應(yīng)重新衡量財(cái)政支出的規(guī)模，削減財(cái)政支出如果財(cái)政支出規(guī)模與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，政府就應(yīng)考慮現(xiàn)行收入制度（主要是稅收制度）是否完善，提高財(cái)政收入赤字依存度說明的是財(cái)政本身的問題，特別是說明了財(cái)政支出的需要與財(cái)政收入供給的能力之間的缺口。10/24/202335第八章財(cái)政與稅收（二）赤字風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)：赤字比率赤字比率：財(cái)政赤字占GDP的比重。國(guó)際警戒線為3%。赤字比率過高的影響：赤字比率過高會(huì)擾亂正常的國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，特別是可能形成通貨膨脹壓力高的赤字比率必然成為沉重的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，會(huì)影響未來財(cái)政年度的財(cái)政狀況，使其難以好轉(zhuǎn)甚至財(cái)政狀況惡化如果赤字比率過高，政府應(yīng)采取下列措施：在在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率不變的情況下，政府應(yīng)從財(cái)政管理本身入手，分析各類財(cái)政支出項(xiàng)目，壓縮不合理的支出從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行著手，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加GDP赤字比率說明的是財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，表明了國(guó)民經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀對(duì)財(cái)政赤字的承受能力。10/24/202336第八章財(cái)政與稅收（三）中國(guó)赤字的現(xiàn)狀中國(guó)赤字比率適中。赤字比率(-2.05%)低于最發(fā)達(dá)國(guó)家（-3.77%）、赤字規(guī)模較大的發(fā)展中國(guó)家（-6.01%）及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家（-5.03%）。中國(guó)赤字依存度較高（-22.92%）。與赤字規(guī)模較大的發(fā)展中國(guó)家（-23.23%）接近，高于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家（-14.50%）、發(fā)達(dá)國(guó)家（-11.09%），比新興工業(yè)化亞洲國(guó)家高29.73%，說明財(cái)政狀況欠佳，但尚在安全線內(nèi)。中國(guó)２００２年的赤字水平（3098億元）相當(dāng)于１９９７年的４３２％，亦即６年時(shí)間翻了兩番，年均增長(zhǎng)高達(dá)２７％。而在此期間中國(guó)ＧＤＰ的增長(zhǎng)一直是個(gè)位數(shù)，在今后相當(dāng)一段時(shí)間也不可能再以兩位數(shù)的速度增長(zhǎng)。以此推算在新一屆政府主政期間，以近２０％的財(cái)政支出增長(zhǎng)率和超過２０％的赤字增長(zhǎng)率來支持７％左右的總需求增長(zhǎng)率，不是一種可持續(xù)的增長(zhǎng)方式。中國(guó)應(yīng)壓縮赤字規(guī)模，以改善財(cái)政狀況，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。參見：表2-3和表2-410/24/202337第八章財(cái)政與稅收表2-3中國(guó)財(cái)政赤字比率與赤字依存度資料來源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2003》年份財(cái)政赤字額均值（億元）赤字依存度(%)赤字比率(%)1979-1985129.69.12.61986-1990301.411.72.11991-1995735.422.92.11996-20001253.822.51.62001-20032860.721.12.210/24/202338第八章財(cái)政與稅收表2-4不同國(guó)家中央政府赤字比率與赤字依存度%資料來源：IMF《政府統(tǒng)計(jì)年鑒1997》、《國(guó)際金融統(tǒng)計(jì)年鑒1998》國(guó)家赤字依存度赤字比率國(guó)家赤字依存度赤字比率最發(fā)達(dá)國(guó)家1990-19951991-1995經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家1992-19961992-1996美國(guó)-15.953.64俄羅斯-28.95-5.55法國(guó)-9.054.58波蘭-4.99-2.20英國(guó)-8.95-4.57匈牙利-11.30-5.92平均-11.09-3.77平均-14.50-5.03赤字規(guī)模較大的發(fā)展中國(guó)家1990-19951991-1995新興工業(yè)化亞洲國(guó)家1990-19951990-1995印度-32.04-6.13韓國(guó)-1.4-0.26巴西-13.26—印度尼西亞4.300.82土爾其-20.92-4.72泰國(guó)20.873.16平均-23.23-6.01平均6.811.17中國(guó)-22.92-2.0510/24/202339第八章財(cái)政與稅收四公債公債是政府向個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)事業(yè)單位及它國(guó)政府的借債。公債種類很多：按地域劃分：國(guó)內(nèi)公債和國(guó)外公債按償還期限來劃分：短期公債、中期公債、長(zhǎng)期公債和永久公債中國(guó)公債的發(fā)行情況：中國(guó)歷史上第一次發(fā)行的公債是1894年的“息借商款”有新中國(guó)成立后，中央政府于1951、1952年發(fā)行了“人民勝利折實(shí)公債”1954-1958年發(fā)行“國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”，1974年全部還本付息1959-1980年間未發(fā)行公債1981年起恢復(fù)公債發(fā)行10/24/202340第八章財(cái)政與稅收（一）公債的基本特點(diǎn)從政府角度講，公債有3個(gè)特點(diǎn)：自愿性。公債認(rèn)購(gòu)原則上應(yīng)以購(gòu)買者自愿承受為前提有償性。政府按期還本付息靈活性。政府可根據(jù)需要選擇發(fā)行不同償還期限的公債從購(gòu)買者角度講，公債有3個(gè)特點(diǎn)：安全性。公債以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，投資風(fēng)險(xiǎn)較小，常被稱為“金邊債券”收益性。購(gòu)買者在公債到期時(shí)可收回本息，且收益可預(yù)測(cè)流動(dòng)性。購(gòu)買者可隨時(shí)把公債在證券市場(chǎng)變現(xiàn)公債償還本息的資金來源：設(shè)立償債基金（日本）；通過預(yù)算列支，以稅收收入償還（實(shí)踐中很難做到）；發(fā)新債（中國(guó)）10/24/202341第八章財(cái)政與稅收（二）中國(guó)公債的現(xiàn)狀中國(guó)公債負(fù)擔(dān)率（公債余額占GDP的比重）低于其它國(guó)家，不會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不良影響。中國(guó)政府大規(guī)模發(fā)債時(shí)間短，而表中所列國(guó)家的高負(fù)擔(dān)率是債務(wù)余額滾動(dòng)幾十年甚至上百年的結(jié)果。如果中國(guó)公債發(fā)行規(guī)模就此發(fā)展下去，再過幾十年，公債負(fù)擔(dān)率也會(huì)非常高。中國(guó)公債依存度（當(dāng)年公債發(fā)行額占當(dāng)年中央財(cái)政支出的比率）相當(dāng)高，財(cái)政支出過多依賴債務(wù)，財(cái)政狀況欠佳。一個(gè)重要原因是中國(guó)中央政府財(cái)政支出比重過低，從而在計(jì)算公債依存度時(shí)，會(huì)使該比率提高。公債畢竟是一種有償性的收入，只能作為補(bǔ)償性收入，財(cái)政支出應(yīng)主要依靠無償性的稅收收入。公債余額增長(zhǎng)速度快，中國(guó)處于非經(jīng)濟(jì)衰退的正常經(jīng)濟(jì)運(yùn)行時(shí)期，應(yīng)適度控制公債發(fā)行規(guī)模，積極調(diào)整財(cái)政政策，同時(shí)提高中央政府財(cái)政支出的比重。參見：表2-5和表2-610/24/202342第八章財(cái)政與稅收表2-5不同國(guó)家中央政府公債規(guī)模指標(biāo)資料來源：IMF《政府統(tǒng)計(jì)年鑒1997》、《國(guó)際金融統(tǒng)計(jì)年鑒1998》國(guó)家公債負(fù)擔(dān)率公債依存度最發(fā)達(dá)國(guó)家1990-19951991-1995美國(guó)40.710.1英國(guó)28.113.0平均30.110.0赤字規(guī)模較大的發(fā)展中國(guó)家1990-19951991-1995印度48.228土爾其8.122.7平均33.524.5新興工業(yè)化亞洲國(guó)家1990-19951990-1995韓國(guó)8.51.9印度尼西亞1.2-1.8平均15.3-1.6中國(guó)5.9934.1910/24/202343第八章財(cái)政與稅收表2-6中國(guó)公債規(guī)模資料來源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2003》年份公債發(fā)行額（億元）公債余額（億元）公債負(fù)擔(dān)率%公債依存度%1991281.271337.716.1921.031992460.771545.445.8028.641993381.321844.705.3323.1319941028.572832.856.0645.6419951510.863829.466.5552.4919961847.774945.727.2952.7019972476.826074.518.1654.1919983310.937862.3310.0458.9419993715.0310410.6012.6961.2820004180.0013010.8814.5475.7220014604.0015607.1516.2783.4120025979.0019022.8718.3688.2910/24/202344第八章財(cái)政與稅收第三節(jié)中國(guó)財(cái)政體制

財(cái)政管理體制是處理中央和地方及地方各級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系的基本制度，其核心是各級(jí)預(yù)算主體的獨(dú)立自主程度以及集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系問題。財(cái)政管理體制包括四項(xiàng)內(nèi)容:確定預(yù)算管理主體和級(jí)次，一般是一級(jí)政權(quán)即構(gòu)成一級(jí)預(yù)算管理主體預(yù)算收支的劃分原則和方法預(yù)算管理權(quán)限的劃分預(yù)算調(diào)節(jié)制度和方法10/24/202345第八章財(cái)政與稅收