績(jī)效預(yù)算與政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的要點(diǎn)

績(jī)效預(yù)算與政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的要點(diǎn)績(jī)效預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下預(yù)算改革的方向，推行績(jī)效預(yù)算在我國(guó)正處于理論準(zhǔn)備和調(diào)研可行性階段。正確理解績(jī)效預(yù)算的含義才能在績(jī)效預(yù)算改革中少走彎路。本報(bào)告根據(jù)績(jī)效預(yù)算的起因以及西方國(guó)家對(duì)績(jī)效預(yù)算所作的相關(guān)定義，對(duì)績(jī)效預(yù)算的確切含義做了探討，并著重分析了政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系與績(jī)效預(yù)算的關(guān)系。本報(bào)告根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀和執(zhí)政為民的執(zhí)政觀對(duì)政府績(jī)效作出了解釋，并認(rèn)為政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系作為績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)部分，其基本要點(diǎn)包括確定政府目標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)。同時(shí)，在考察四川省廣元市政績(jī)考核情況的基礎(chǔ)上，本報(bào)告認(rèn)為，地方政府政績(jī)考核作為政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的雛型，其內(nèi)容的設(shè)計(jì)及其合理化對(duì)推行績(jī)效預(yù)算具有奠基作用。從90年代后期開(kāi)始，我國(guó)分步設(shè)計(jì)、推行了一系列預(yù)算制度改革措施，內(nèi)容包括部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、預(yù)算外資金收支“兩條線”等。這些改革雖然未在各級(jí)政府同步推行，但對(duì)各級(jí)政府的資金管理理念和制度變革選擇產(chǎn)生了指導(dǎo)作用。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，預(yù)算制度改革是一個(gè)不斷深化的過(guò)程，在中國(guó)尤其如此，現(xiàn)實(shí)已經(jīng)表明如果我們就此止步，改革已取得的成果最后也就成為形式上的勝利。黨的十六屆三中全會(huì)提出要對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，應(yīng)該說(shuō)具有劃時(shí)代意義，實(shí)際上指明了預(yù)算制度改革的方向。然而必須認(rèn)識(shí)到，推行績(jī)效預(yù)算是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到財(cái)政基本理論、行政管理體制、經(jīng)濟(jì)管理體制等多方面因素。從財(cái)政在政府體系中的地位來(lái)看，要分步建立績(jī)效預(yù)算就應(yīng)首先認(rèn)清這一全新的預(yù)算模式與政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系之間的關(guān)系，本報(bào)告試就此問(wèn)題進(jìn)行較為系統(tǒng)、深入的研究。一、績(jī)效預(yù)算的起因和概念績(jī)效預(yù)算自二十世紀(jì)四十年代提出以來(lái)，目前已經(jīng)有50多個(gè)國(guó)家不同程度地實(shí)施了績(jī)效預(yù)算。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)角度看，績(jī)效預(yù)算的產(chǎn)生有特定背景條件，伴隨著績(jī)效預(yù)算的完善過(guò)程中，這種預(yù)算模式也形成了穩(wěn)定的基本內(nèi)容。（一）西方國(guó)家績(jī)效預(yù)算的起因財(cái)政預(yù)算是政府施政綱領(lǐng)得以具體實(shí)現(xiàn)的首要途徑，也是影響政府部門組織行為最有力的工具。隨著市場(chǎng)化程度的不斷加深，各國(guó)政府的職能也發(fā)生了重大的變化。從古典的“守夜人”政府，到凱恩斯時(shí)期實(shí)施宏觀調(diào)控的政府，再到今天公共產(chǎn)品提供方式不斷增加的政府，一百多年來(lái)，無(wú)論是政府目標(biāo)、政府職能、實(shí)施職能的方式，還是政府組織結(jié)構(gòu)、政府考核體系等，都發(fā)生了重大的變化。而這種變化，最終都要體現(xiàn)在財(cái)政預(yù)算中，并通過(guò)財(cái)政預(yù)算，對(duì)其進(jìn)行反向調(diào)節(jié)。績(jī)效預(yù)算，以及財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，就是順應(yīng)政府職能的調(diào)整，順應(yīng)公共理念更新而引發(fā)的完善公共產(chǎn)品供給的呼聲，為促進(jìn)政府的改革而產(chǎn)生的。這一點(diǎn)，可以從美國(guó)的實(shí)踐中得到充分的反映。作為績(jī)效預(yù)算的發(fā)源地，從1947年起，胡佛委員會(huì)就提出了要在預(yù)算編制中強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出而不是投入，將成本融入了公共財(cái)政的領(lǐng)域。在尼克松、卡特時(shí)期，圍繞著如何提高政府的效率與效益，在預(yù)算管理上進(jìn)行了一系列改革。到了里根和克林頓時(shí)期，以績(jī)效預(yù)算為核心進(jìn)行的“政府革命”，使美國(guó)政府在實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)上取得了良好的效果，使美國(guó)走上了歷史上最長(zhǎng)的發(fā)展時(shí)期。因此，實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算以及財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的根本出發(fā)點(diǎn)，就是提高政府工作的效率與效益。按中國(guó)的表達(dá)方式，就是為了提高政府的“執(zhí)政能力”。自二十世紀(jì)70年代末至80年代初開(kāi)始，西方各國(guó)掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大且曠日持久的政府改革運(yùn)動(dòng)，它起源于英國(guó)、美國(guó)、新西蘭和澳大利亞，并迅速擴(kuò)展到其他西方國(guó)家，這就是“新公共管理（NewPublicManagement）”運(yùn)動(dòng)。“新公共管理”的理論代表了政府公共管理研究領(lǐng)域發(fā)展的新階段，它是在對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論的批判的基礎(chǔ)上逐步形成的。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)誕生于19世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著西方諸國(guó)工業(yè)化的完成而建立起來(lái)的，其主要理論基礎(chǔ)是政治學(xué)特別是韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治與行政二分法的理論。其主要特點(diǎn)是：政府管理體制以科層理論為基礎(chǔ)，權(quán)力集中，層級(jí)分明；法規(guī)繁多，職能廣泛；規(guī)模龐大，程序復(fù)雜；官員照章辦事、循規(guī)而行；官員行為標(biāo)準(zhǔn)化、非人格化；運(yùn)用相對(duì)固定的行政程序來(lái)實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)。20世紀(jì)70年代之后，特別是80年代以來(lái)，西方社會(huì)乃至整個(gè)世界發(fā)生了根本性的變化。公眾的價(jià)值觀念多元化、需求多樣化，民眾民主意識(shí)、參政意識(shí)增強(qiáng)，時(shí)代的變化對(duì)政府提出了新的要求。政府必須更加靈活，更加高效，具有較強(qiáng)的應(yīng)變能力和創(chuàng)造力，對(duì)公眾的要求更具有影響力，更多地使公眾參與管理。傳統(tǒng)公共管理體制僵化、遲鈍，具有使行政機(jī)構(gòu)規(guī)模和公共預(yù)算總額產(chǎn)生最大化的傾向，易于導(dǎo)致高成本、低效率的問(wèn)題愈來(lái)愈突出。西方各國(guó)在七、八十年代普遍面臨的政府開(kāi)支過(guò)大，經(jīng)濟(jì)停滯、財(cái)政危機(jī)嚴(yán)重、福利制度走入困境、政府部門工作效率低下、公眾對(duì)政府的不滿越來(lái)越強(qiáng)烈等問(wèn)題，也促使人們開(kāi)始變革傳統(tǒng)的公共行政體制。在這種背景下，一種突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限，把當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、工商管理學(xué)、政策科學(xué)（政策分析）、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的理論、原則、方法及技術(shù)融合進(jìn)公共部門管理的研究之中，以尋求高效、高質(zhì)量、低成本、應(yīng)變力強(qiáng)、響應(yīng)力強(qiáng)、有更健全的責(zé)任機(jī)制的“新公共管理”模式應(yīng)運(yùn)而生。“新公共管理”自七、八十年代起源于英國(guó)、美國(guó)、新西蘭和澳大利亞之后，迅速擴(kuò)展到加拿大、荷蘭、瑞典、法國(guó)等歐洲國(guó)家，進(jìn)入90年代之后，一些新興工業(yè)化國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，如韓國(guó)、菲律賓等國(guó)也加入了改革的大潮。各國(guó)改革的內(nèi)容、方式和措施并不完全相同，理論界也給這些改革冠以不同的名字，比如“重塑政府（ReinventingGovernment）”、“再造公共部門（ReengineeringthePublicSector）”等。這場(chǎng)“新公共管理”運(yùn)動(dòng)對(duì)于西方公共部門管理尤其是政府管理的理論與實(shí)踐產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。績(jī)效預(yù)算，既是新公共管理的重要組成部分，更是推動(dòng)新公共管理理論轉(zhuǎn)化為實(shí)際制度安排的重要工具。因此，我們完全可以這樣理解：績(jī)效預(yù)算產(chǎn)生的背景，就是政府改革，或者說(shuō)是新公共管理的興起，績(jī)效預(yù)算的產(chǎn)生是公眾壓力和化解財(cái)政資源需求的無(wú)限性與供給的有限性之間尖銳矛盾的結(jié)果。很顯然，研究績(jī)效預(yù)算必須把預(yù)算制度和政府體制結(jié)合起來(lái)進(jìn)行。（二）如何理解績(jī)效預(yù)算的確切含義對(duì)績(jī)效預(yù)算確切含義的理解直接決定著如何編制績(jī)效預(yù)算、如何認(rèn)識(shí)推行績(jī)效預(yù)算的可行性、如何分階段完善績(jī)效預(yù)算與行政管理體制運(yùn)行之間的關(guān)系。西方國(guó)家雖然推行績(jī)效預(yù)算已有較長(zhǎng)時(shí)間，但對(duì)究竟什么是績(jī)效預(yù)算仍然爭(zhēng)論不休。人們普遍認(rèn)可的是績(jī)效預(yù)算是一種結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于如何給出一個(gè)完整的定義。世界銀行專家沙利文認(rèn)為：績(jī)效預(yù)算是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的一種預(yù)算體制，具體來(lái)說(shuō)就是把資源分配的增加與績(jī)效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。瑞典的決策部門認(rèn)為：績(jī)效管理并不是單純的一些措施或方法，而是一個(gè)非常廣義的概念?？?jī)效管理的目的就是要實(shí)現(xiàn)成效和效率，成效是指應(yīng)該做的事，效率是指要合理、高效地做事。澳大利亞把績(jī)效預(yù)算分成五個(gè)部分：一是政府要辦的事；二是配置預(yù)算資源；三是以結(jié)果為中心制定績(jī)效目標(biāo)；四是評(píng)價(jià)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)狀況的標(biāo)準(zhǔn)；五是評(píng)價(jià)績(jī)效的指標(biāo)體系。由此可看出澳大利亞是把績(jī)效預(yù)算歸結(jié)為政府行政活動(dòng)的資金支持體系的評(píng)價(jià)模式。推行績(jī)效預(yù)算在我國(guó)還處于理論準(zhǔn)備和調(diào)研可行性階段。此間，人們首先想到的就是搞清楚什么叫績(jī)效預(yù)算。一些人認(rèn)為可直接引用西方國(guó)家的定義，一些人則認(rèn)為應(yīng)該從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)給出適合改革方向要求的定義?，F(xiàn)在突出的問(wèn)題就是作為績(jī)效預(yù)算發(fā)源地的西方國(guó)家也沒(méi)有在績(jī)效預(yù)算定義上達(dá)成共識(shí)，做為仍處于構(gòu)建適應(yīng)公共財(cái)政要求的預(yù)算體制的中國(guó)當(dāng)然更是在定義上爭(zhēng)議不休。但有必要指出：中國(guó)在討論什么是績(jī)效預(yù)算概念時(shí)，似乎沒(méi)有區(qū)別開(kāi)一些基本概念之間的差別，進(jìn)一步說(shuō)就是有時(shí)把績(jī)效預(yù)算、支出評(píng)價(jià)、預(yù)算績(jī)效三個(gè)概念混為一談。必須看到，這三個(gè)概念是完全不同的，具體而言，績(jī)效預(yù)算是一個(gè)大系統(tǒng)，支出評(píng)價(jià)和預(yù)算績(jī)效是這個(gè)大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)。如果把三者混為一談，無(wú)疑就是扭曲了績(jī)效預(yù)算的本質(zhì)特征。應(yīng)該承認(rèn)，把握績(jī)效預(yù)算的確切含義確非易事。從已有的國(guó)內(nèi)外爭(zhēng)論來(lái)看，人們認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一，原因之一在于對(duì)績(jī)效預(yù)算的理解角度的差別。當(dāng)人們從預(yù)算編制方法角度去給績(jī)效預(yù)算下定義時(shí)，似乎非常難以說(shuō)清績(jī)效預(yù)算與基數(shù)法和零基法之間的確切差別，因而提不出令人信服的定義；而當(dāng)人們從預(yù)算執(zhí)行結(jié)果角度去定義績(jī)效預(yù)算時(shí)，又往往難以搞清楚投入與產(chǎn)出之間的聯(lián)系。那么，究竟什么是績(jī)效預(yù)算？怎樣定義才相對(duì)合理呢？我們認(rèn)為：解決這個(gè)問(wèn)題必須把握好定義的角度。確定角度，應(yīng)從理想模式與可能模式之間的關(guān)系去進(jìn)行。進(jìn)一步說(shuō)，我們?cè)诮o績(jī)效預(yù)算下定義時(shí)，既要從預(yù)期目標(biāo)出發(fā)，又要充分考慮已有的實(shí)踐給予人們的啟示，既要把握公共財(cái)政條件下預(yù)算制度的基本特征，又要認(rèn)清績(jī)效預(yù)算的特殊要求。由此，可以說(shuō)，績(jī)效預(yù)算首先是一種新式預(yù)算理念，它要求人們?cè)诰幹祁A(yù)算時(shí)要以機(jī)構(gòu)績(jī)效為依據(jù)，進(jìn)一步說(shuō)，就是要把撥款和要做的事的結(jié)果聯(lián)系起來(lái)。應(yīng)該承認(rèn)，這種理念并沒(méi)有量的顯示，就如同說(shuō)“愛(ài)有多深”無(wú)法用數(shù)字表示一樣，然而必須看到，這種理念相對(duì)于以往單純分配資金的預(yù)算確實(shí)是一種突破，本質(zhì)上是把行政目標(biāo)與預(yù)算資源配置溝通起來(lái)了。其次，可以說(shuō)，績(jī)效預(yù)算又是績(jī)效的核算，進(jìn)一步說(shuō)，就是從資金使用的角度去分別規(guī)劃政府各個(gè)機(jī)構(gòu)在單一預(yù)算年度內(nèi)可能取得的績(jī)效。再其次，績(jī)效預(yù)算是一種示意圖，它體現(xiàn)的是以民為本的執(zhí)政觀念，進(jìn)一步說(shuō)，就是預(yù)算資源的使用必須產(chǎn)生某種社會(huì)效益，而這種效益應(yīng)是社會(huì)公眾所需要的，并非簡(jiǎn)單地由政府認(rèn)為應(yīng)該取得的效益。概言之：績(jī)效預(yù)算是一種預(yù)算模式，容含著預(yù)算理念和預(yù)算過(guò)程的重要變化，而預(yù)算編制方法的變化只是績(jī)效預(yù)算實(shí)現(xiàn)方式所采用的手段。二、政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系在績(jī)效預(yù)算中的地位績(jī)效預(yù)算是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，主要包括政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系、財(cái)政支出評(píng)價(jià)體系和組織管理體系三部分內(nèi)容。這三部分內(nèi)容有著內(nèi)在聯(lián)系，各有不同功能和地位。財(cái)政是政權(quán)的財(cái)政，預(yù)算是各政府部門權(quán)力配置的體現(xiàn)，而權(quán)力的配置與責(zé)任的配置又是相對(duì)等的。作為一種結(jié)果導(dǎo)向型的預(yù)算模式，績(jī)效預(yù)算必須首先體現(xiàn)政府各部門的權(quán)力與責(zé)任，換言之，就是要體現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的預(yù)算是否通過(guò)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果而相互吻合。因此，政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系是績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)部分。政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系在績(jī)效預(yù)算中的具體作用包括如下幾方面：首先，政府績(jī)效分為政府行政總目標(biāo)、部門總目標(biāo)、部門目標(biāo)結(jié)構(gòu)、部門行政合規(guī)性、部門項(xiàng)目執(zhí)行情況五個(gè)部分。當(dāng)某一部門這五部分內(nèi)容規(guī)定清晰以后部門預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)和支出總額界定也就有了基本依據(jù)。其次，政府績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)明的是政府各部門應(yīng)該和可能做到什么、做到何種程度、什么時(shí)候做完。因此，一旦政府績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)明確下來(lái)，支出預(yù)算的合理性也就相應(yīng)可以規(guī)定下來(lái)，支出結(jié)構(gòu)的確定也就有了階段依據(jù)。再其次，政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)本質(zhì)上指明的是從哪幾個(gè)方面和哪些點(diǎn)上去衡量政府績(jī)效，同時(shí)也說(shuō)明了政府績(jī)效的可量化方面和不可量化方面。因此，一旦政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)確定下來(lái)了，當(dāng)人們確定財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，也就可以把財(cái)政支出合理性指標(biāo)測(cè)定與政府行政效果對(duì)應(yīng)起來(lái)。從操作層面上講，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，不僅僅是對(duì)財(cái)政支出情況進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，它的根本意義是要以財(cái)政支出效果為最終目標(biāo)，考核政府的職能實(shí)現(xiàn)程度，也就是考核政府提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量及成本。正因?yàn)樨?cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系有著這樣的功能，因此，如果僅僅從財(cái)政的角度來(lái)進(jìn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，就很難全方位地反映財(cái)政支出的實(shí)際效益與效率。從這個(gè)意義上講，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，是一項(xiàng)以財(cái)政部門為主體，政府其他職能部門共同配合而形成的管理公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供的制度。由于財(cái)政支出范圍廣泛，再加上支出績(jī)效呈多樣性的表現(xiàn)特點(diǎn)，既有可以用貨幣衡量的經(jīng)濟(jì)效益，還有更多的無(wú)法用貨幣衡量的社會(huì)效益，而且不同的項(xiàng)目有不同的長(zhǎng)短期效益，直接效益和間接效益，長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政部門一直無(wú)法采取一種比較準(zhǔn)確的辦法，來(lái)對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行衡量。而這一“盲點(diǎn)”，恰恰是減少資源損失浪費(fèi)、提高效率的關(guān)鍵點(diǎn)。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，就是要把“不可衡量的事”變?yōu)榭珊饬康?，確定政府的職能、財(cái)政支出的目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所需的步驟，在給定目標(biāo)的前提下尋求最有效率的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式，以最低的成本最大限度地滿足公共需要、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要?？梢?jiàn)，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系在績(jī)效預(yù)算中的關(guān)鍵作用是從質(zhì)和量?jī)蓚€(gè)角度說(shuō)明政府資金的使用狀況，從而使績(jī)效預(yù)算的功能突出反映在資金使用效率評(píng)價(jià)對(duì)預(yù)算撥款的約束上。因此，可以說(shuō)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效預(yù)算的核心內(nèi)容，但政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系解決的是預(yù)算編制依據(jù)問(wèn)題，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系解決的則是編制好了的預(yù)算究竟是否被執(zhí)行好、事后來(lái)看優(yōu)劣之處是什么。這兩者可說(shuō)是績(jī)效預(yù)算中前后相承的兩大側(cè)面。相比其它預(yù)算模式，績(jī)效預(yù)算更需要嚴(yán)密、系統(tǒng)、規(guī)范的組織體系。這一體系的基本功能不僅在于確?？?jī)效預(yù)算的順利實(shí)施，更為重要的是為績(jī)效預(yù)算的編制、評(píng)價(jià)和實(shí)施的科學(xué)、合理提供人力資源、管理規(guī)范以及思想方法、技術(shù)工具保障。因此，如果說(shuō)績(jī)效預(yù)算是一列行駛的火車的話，組織管理體系就是這列火車的司機(jī)班。三、如何構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系政府績(jī)效本質(zhì)上是政府的發(fā)展觀和政績(jī)觀的具體表現(xiàn)。在一個(gè)國(guó)家或地區(qū)內(nèi)，發(fā)展觀、政績(jī)觀、理財(cái)觀三者之間有著內(nèi)在因果關(guān)系，其中發(fā)展觀是基礎(chǔ)，當(dāng)政府選擇了發(fā)展模式之后，遵從這一模式的要求推進(jìn)既定的發(fā)展戰(zhàn)略也就成為政績(jī)的具體表現(xiàn)，政府的財(cái)政必須服務(wù)于發(fā)展觀和政績(jī)觀落實(shí)的需要，理財(cái)觀自然要依發(fā)展模式的特征而相機(jī)決定。因此，政府績(jī)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系就是發(fā)展觀與政績(jī)觀的量化表現(xiàn)，財(cái)政收支結(jié)構(gòu)則是這種量化表現(xiàn)的政府資金使用體現(xiàn)。構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系首先必須對(duì)政府績(jī)效做出合理的解釋。這是一個(gè)涉及到政府績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和確立評(píng)價(jià)指標(biāo)的價(jià)值判斷問(wèn)題。要做出合理的解釋，就必須有合理的前提條件選擇。從理論上看，確定合理的前提條件要從發(fā)展觀和執(zhí)政觀兩個(gè)角度進(jìn)行。因?yàn)椋喊l(fā)展觀是政府提倡什么的理念、執(zhí)政觀是政府怎樣促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的理念。根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀和執(zhí)政為民的執(zhí)政觀，政府績(jī)效應(yīng)該更多的講求的是政府行政結(jié)果的社會(huì)效益，其經(jīng)濟(jì)效益是依從于社會(huì)效益的擴(kuò)展。因此，政府績(jī)效應(yīng)是政府各部門在依法執(zhí)政、民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政的前提下從全社會(huì)利益擴(kuò)展出發(fā)為人民辦事的效率和結(jié)果。具體而言，政府績(jī)效又可劃分為三大類：一是行政行為的合規(guī)性。這是指政府行為是否遵循了既定的法律、法規(guī)、行政規(guī)定和組織原則。之所以把合規(guī)性列為政府績(jī)效的一類，主要原因在于按照已有的制度安排來(lái)行政是為公眾提供符合一定質(zhì)量要求的公共產(chǎn)品的必要條件，我國(guó)公共管理中出現(xiàn)的很多問(wèn)題，公眾對(duì)政府的很多意見(jiàn)，本身不是在于公共產(chǎn)品供給數(shù)量和供給質(zhì)量與公共產(chǎn)品需求之間的矛盾，而恰恰是在各級(jí)政府部門內(nèi)大量存在的不按現(xiàn)行制度安排辦事而引發(fā)的諸多矛盾。顯然，照章辦事就是成績(jī)，就是通過(guò)維護(hù)法治規(guī)范促進(jìn)廣大人民的根本利益。二是公共產(chǎn)品供給數(shù)量。公共產(chǎn)品分為有外在物質(zhì)表現(xiàn)形式和無(wú)外在物質(zhì)表現(xiàn)形式兩類，前者如道路，后者如治安。這兩類公共產(chǎn)品都可以量化表現(xiàn)。公共產(chǎn)品供給數(shù)量體現(xiàn)的是政府部門的工作量和努力程度，因而可說(shuō)是政府績(jī)效的突出表現(xiàn)。三是公共產(chǎn)品供給的外部正效應(yīng)。每一種公共產(chǎn)品都有其特定的外部正效應(yīng)。這種外部正效應(yīng)是指公共產(chǎn)品自身帶來(lái)的社會(huì)效益。社會(huì)治安為公眾提供了安全的生活環(huán)境、社會(huì)救助促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)保護(hù)了人們的身體健康，等等。有必要指出：這種外部正效應(yīng)的評(píng)估是一大難點(diǎn)。因?yàn)榫烤鼓男┖蠊c公共產(chǎn)品供給有著直接的數(shù)量關(guān)系目前尚無(wú)很好的方法來(lái)測(cè)定。決定政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的基本因素主要有三方面：一是政府目標(biāo)。政府目標(biāo)給出的是政府總體工作方向和部門工作方向。政府目標(biāo)是政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和年度發(fā)展計(jì)劃中的重要內(nèi)容。政府目標(biāo)決定著政府要提供哪些方面的公共產(chǎn)品，這是政府績(jī)效評(píng)價(jià)的基本依據(jù)。二是政府工作任務(wù)。工作任務(wù)是政府目標(biāo)的具體化，說(shuō)明的是政府要提供多少公共產(chǎn)品、多長(zhǎng)時(shí)間完成。工作任務(wù)一般表現(xiàn)為政務(wù)事項(xiàng)結(jié)構(gòu)。三是政府部門職能分工。界限清晰的政府部門職能分工是政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的基本決定因素。因?yàn)椋褐挥胁块T責(zé)權(quán)分明，才能知道哪些事情該誰(shuí)辦，才能知道評(píng)價(jià)范圍，才能知道評(píng)價(jià)的切入點(diǎn)。構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系首先必須確定合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的核心功能是評(píng)價(jià)政府績(jī)效好壞程度，因此，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)選擇自然成為評(píng)價(jià)起點(diǎn)。選擇評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循可測(cè)度和可操作兩項(xiàng)原則。由于政府績(jī)效分為若干類，有必要分類確定政府績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)提供公共服務(wù)的一般性政務(wù)活動(dòng)績(jī)效的評(píng)價(jià)，應(yīng)以是否照章及時(shí)、準(zhǔn)確辦事為標(biāo)準(zhǔn)，比如對(duì)民政部門的低保補(bǔ)助工作的評(píng)價(jià)就是以能否及時(shí)、足額、按標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)。對(duì)行政活動(dòng)結(jié)果與工作人員努力程度密切相關(guān)的政務(wù)活動(dòng)的評(píng)價(jià)應(yīng)以有彈性的量值為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行。比如公安部門的破案率，年破案率有高有低，其高度可反映公安隊(duì)伍的工作努力程度和水平高低。對(duì)綜合社會(huì)效益較強(qiáng)的政務(wù)活動(dòng)的評(píng)價(jià)應(yīng)以預(yù)期效果和實(shí)際效果的對(duì)比為標(biāo)準(zhǔn)。比如對(duì)公共項(xiàng)目的評(píng)價(jià)就可以項(xiàng)目完成后效果與定項(xiàng)預(yù)期效果進(jìn)行對(duì)比來(lái)衡量項(xiàng)目績(jī)效。構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系涉及到的核心技術(shù)問(wèn)題是政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)可分為合規(guī)性和效益性兩個(gè)層次。之所以把合規(guī)性放在第一個(gè)層次，原因是政府行為的合規(guī)是法治社會(huì)中取得效益的前提條件。合規(guī)性評(píng)價(jià)層次上的指標(biāo)可分為三類：一是合法性指標(biāo)；二是合乎工作流程類指標(biāo)；三是合乎政策類指標(biāo)。效益性評(píng)價(jià)層次上的指標(biāo)可分為三類：一是合乎政府目標(biāo)的指標(biāo)，包括總體目標(biāo)和部門目標(biāo)；二是綜合社會(huì)效益類指標(biāo)；三是工作績(jī)效類指標(biāo)。從上述方法論出發(fā)，對(duì)政府各部門績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，又可把政府部門分為三大類進(jìn)行：一是綜合部門，比如國(guó)家發(fā)改委、外交部、財(cái)政部、人民銀行總行等；二是社會(huì)單項(xiàng)事務(wù)管理部門，比如民政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、公安部、教育部、計(jì)生委等；三是經(jīng)濟(jì)管理部門，比如鐵道部、國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家稅務(wù)局、國(guó)土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部等，針對(duì)這三大類政府部門分類制定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)要結(jié)合各部門職能拆分政府目標(biāo)指標(biāo)，也就是要確定反映政府目標(biāo)的具體指標(biāo)，這是首先必須解決好的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。確定反映政府績(jī)效的綜合社會(huì)效益指標(biāo)應(yīng)主要考慮三方面因素：一是政府活動(dòng)的階段性社會(huì)矛盾調(diào)解功效；二是政府活動(dòng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)效應(yīng)；三是政府部門行政活動(dòng)的互補(bǔ)性效應(yīng)。比如對(duì)政府教育部門的績(jī)效評(píng)價(jià)，確定綜合社會(huì)效益指標(biāo)體系時(shí)，就要通過(guò)設(shè)置一些指標(biāo)，來(lái)反映政府教育方面的行政行為對(duì)富人和窮人子弟公共產(chǎn)品享用上的平等程度和所帶來(lái)的即期不同收入階層之間矛盾的調(diào)解作用。確定工作績(jī)效類指標(biāo)時(shí)應(yīng)主要考慮四類因素：一是部門職能特征；二是部門職能范圍；三是部門一般行政活動(dòng)和所實(shí)施項(xiàng)目的技術(shù)決定因素；四是部門工作流程的設(shè)定。四、我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的雛形--地方政府政績(jī)考核從理論上講，政府具有實(shí)施政府績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)在必要性。因?yàn)椋赫挥姓f(shuō)清了績(jī)效狀況，才能向人民交待清楚自己的行政活動(dòng)的社會(huì)價(jià)值，同時(shí)也只有實(shí)施了績(jī)效評(píng)價(jià)，政府才能真正落實(shí)好內(nèi)部控制。事實(shí)上，我國(guó)很多地方政府早已開(kāi)展了政績(jī)考核。這種政績(jī)考核一方面表明了政府本身主觀上認(rèn)為有必要通過(guò)績(jī)效考評(píng)來(lái)推動(dòng)工作，另一方面也說(shuō)明了政府績(jī)效考評(píng)與財(cái)政的內(nèi)在聯(lián)系。下邊我們簡(jiǎn)要介紹四川省廣元市的政績(jī)考核情況及其給予我們的啟示。四川省廣元市位于四川盆地北部邊緣，總?cè)丝?04萬(wàn)，面積1.63萬(wàn)平方公里。2003年全市GDP36.7億，人均3424元，不足全國(guó)平均水平的一半，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入5146元，農(nóng)村居民人均可支配收入1639元，全市財(cái)政收入7329萬(wàn)元，財(cái)政支出174134萬(wàn)元，財(cái)政供養(yǎng)人口80705人，人均財(cái)力12305元，截止2003年末，全市政府債務(wù)余額317815萬(wàn)元（含糧食企業(yè)虧損掛賬70705萬(wàn)元），其中市本級(jí)負(fù)債額占負(fù)債總額的比重為22.24%、縣（區(qū)）級(jí)占51.62%、鄉(xiāng)鎮(zhèn)占26.14%。從總體上看，該市經(jīng)濟(jì)狀況在全省屬中下等水平。四川省目前已建立了相對(duì)完整的地方政府政績(jī)考核體系和制度。中共四川省委和省政府均沒(méi)有專職從事目標(biāo)設(shè)計(jì)和目標(biāo)落實(shí)管理工作的目標(biāo)管理辦公室，市級(jí)政府相應(yīng)設(shè)立了督辦室。四川省的地方政府政績(jī)考核分兩個(gè)層次：一是本級(jí)政府對(duì)自己的考核；二是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的考核，比如省對(duì)市、市對(duì)縣、縣對(duì)鄉(xiāng)。對(duì)地方政府的政績(jī)考核具體來(lái)說(shuō)就是對(duì)地方黨、政一把手的考核、就是一把手責(zé)任制。在具體操作過(guò)程中，政府首腦又將考核指標(biāo)包含的任務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)分解到下級(jí)政府首腦和所轄各部門首腦身上去落實(shí)，進(jìn)一步說(shuō)，政績(jī)考核的規(guī)定任務(wù)是由條、塊分別落實(shí)、協(xié)同完成的。四川省地方政府政績(jī)考核主要包括如下內(nèi)容：一是目標(biāo)設(shè)置。政績(jī)目標(biāo)是指某一年度政府應(yīng)完成的任務(wù)。四川省的政績(jī)目標(biāo)分為綜合目標(biāo)、實(shí)事目標(biāo)、單項(xiàng)目標(biāo)和重點(diǎn)督辦事項(xiàng)四種。2004年省政府下達(dá)給廣元市的綜合目標(biāo)有五個(gè)，包括國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、地方財(cái)政收入、農(nóng)民人均純收入增加額、人口自然增長(zhǎng)率等。事實(shí)目標(biāo)10項(xiàng)，包括兩個(gè)確保和再就業(yè)工作、低保、教育工作等。單項(xiàng)目標(biāo)9項(xiàng)，包括安全生產(chǎn)工作、全社會(huì)固定資產(chǎn)投資、加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)等。重點(diǎn)督辦事項(xiàng)8項(xiàng)，包括償付農(nóng)民工工資、住房公積金清理回收工作等。根據(jù)省定目標(biāo)，市政府又分別給各部門和各縣（區(qū)）政府下達(dá)目標(biāo)，其中縣（區(qū)）目標(biāo)又具體劃分為綜合目標(biāo)、保證目標(biāo)和實(shí)事目標(biāo)三類。二是指標(biāo)設(shè)置。政績(jī)指標(biāo)是政績(jī)目標(biāo)的各角度具體化，一般可量化，一個(gè)政績(jī)目標(biāo)可能對(duì)應(yīng)多個(gè)政績(jī)指標(biāo)，比如對(duì)外開(kāi)放目標(biāo)就對(duì)應(yīng)著外商投資、省外招商引資、外源勞務(wù)三個(gè)政績(jī)指標(biāo)。2004年省政府下達(dá)給廣元市政府的考核指標(biāo)總計(jì)68個(gè)。這些指標(biāo)基本上可歸納為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和制度創(chuàng)新三大類，分解后由各部門執(zhí)行，成為部門考核指標(biāo)。下達(dá)給縣級(jí)政府的考核指標(biāo)則是這些提標(biāo)的指標(biāo)值分解值。三是考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)是指政績(jī)衡量尺度，包括質(zhì)和量?jī)煞矫?，前者體現(xiàn)在目標(biāo)內(nèi)容完成程度上，后者體現(xiàn)在分值上，分值多少體現(xiàn)的是某一目標(biāo)在目標(biāo)體系中的權(quán)重，比如在下達(dá)給市財(cái)政局的目標(biāo)體系中，全市財(cái)政總收入額分值為130分，推進(jìn)城鎮(zhèn)住房分配貨幣化分值為10分，前者是分值最高指標(biāo)，后者是分值最低指標(biāo)。四是考核管理。四川省的政績(jī)考核過(guò)程可概括為逐層下管、動(dòng)態(tài)監(jiān)理、分級(jí)落實(shí)。政府層級(jí)越低，任務(wù)越重，受管理越嚴(yán)。從廣元的情況看，政績(jī)考核實(shí)質(zhì)上既是落實(shí)地方政府經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段，也是推動(dòng)體制創(chuàng)新的重要工具，政績(jī)考核目標(biāo)已成為左右地方政府首腦和部門首腦執(zhí)行決策的基本依據(jù)。財(cái)政是政府的財(cái)政，有財(cái)有政，是為政府向全社會(huì)提供公共產(chǎn)品而籌措資金、支付成本、根據(jù)政府行動(dòng)綱領(lǐng)分配資金的政府部門。因此，地方政府不可能不受政績(jī)考核的約束。換言之，政績(jī)考核對(duì)地方財(cái)政運(yùn)行和財(cái)政改革有著多方面影響，廣元的情況表明這種影響具體來(lái)說(shuō)有如下幾方面：1．政績(jī)考核的目標(biāo)在很大程度上決定著地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。政績(jī)考核目標(biāo)規(guī)定了政府各部門應(yīng)力爭(zhēng)完成的任務(wù)，這些任務(wù)既體現(xiàn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的階段性重點(diǎn)，同時(shí)也被量化在相關(guān)投入上。如果我們把這些投入要求聯(lián)接起來(lái)，大致就可以看出當(dāng)?shù)刎?cái)政支出的基本框架。究其原因，根本在于，政府職能履行和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是要由各部門來(lái)具體落實(shí)，每一個(gè)部門都承擔(dān)著相應(yīng)的職能，也就是要提供某種公共產(chǎn)品，而要實(shí)現(xiàn)這些職能必須有相應(yīng)的財(cái)力保障。在廣元市2004年的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，道路建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、環(huán)保、國(guó)有企業(yè)技術(shù)改造等支出項(xiàng)目比重明顯抬升，原因就在于省政府重點(diǎn)督辦的十件實(shí)事大部分都涉及這些支出。很顯然，判斷一個(gè)地區(qū)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)和合理性，邏輯起點(diǎn)應(yīng)是政績(jī)考核的階段性重點(diǎn)。2．政績(jī)考核給地方政府帶來(lái)了難以承受的財(cái)政支出壓力，人為加劇了財(cái)政收支矛盾。任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的政府都有其特定的發(fā)展觀、政績(jī)觀和理財(cái)觀。這其中發(fā)展觀是基礎(chǔ)，有什么樣的發(fā)展觀就有什么樣的政績(jī)觀。當(dāng)發(fā)展觀和政績(jī)觀確定之后，理財(cái)觀也就相應(yīng)確定下來(lái)了。政績(jī)考核本質(zhì)上是服務(wù)于發(fā)展觀和政績(jī)觀的，考核標(biāo)準(zhǔn)要以發(fā)展觀和政績(jī)觀為依據(jù)。顯然，實(shí)施政績(jī)考核本身并沒(méi)有錯(cuò)，問(wèn)題在于當(dāng)發(fā)展觀連帶政績(jī)觀出了偏差時(shí)，政績(jī)考核也就成了問(wèn)題的凸顯點(diǎn)，接踵而來(lái)的自然是理財(cái)觀的被動(dòng)性走偏。從對(duì)廣元市的調(diào)查情況來(lái)看，地方政府的發(fā)展觀基本上就是“大干快上、齊頭并進(jìn)”的發(fā)展觀，政績(jī)觀相應(yīng)也就是“高指標(biāo)落實(shí)觀”，而理財(cái)觀被動(dòng)的就成為“赤字合理、負(fù)債有理觀”。省政府下達(dá)給廣元市的2004年的考核目標(biāo)要求該市GDP增長(zhǎng)在到12%、全社會(huì)固定資產(chǎn)投資達(dá)到46億、外資出口額達(dá)7000萬(wàn)美元、招商引資8.75億、水土流失治理面積180平方公里、完成癌病預(yù)防控制中心建設(shè)項(xiàng)目8個(gè)、建成通鄉(xiāng)油路水泥路360公里、建成通鄉(xiāng)通村公路180公里、確保全市低保群體人平日均補(bǔ)差不少于50元、結(jié)合民用建筑修建防空地下室將人民防空費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。這些指標(biāo)值反映出的是一幅經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面大發(fā)展的藍(lán)圖。這個(gè)藍(lán)圖顯然要求財(cái)政也要“大發(fā)展”。根據(jù)市財(cái)政局的推算，單是落實(shí)中央一號(hào)文件、建立農(nóng)村社會(huì)保障體系、正常職務(wù)晉級(jí)、償還各種債務(wù)、落實(shí)公安經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、糧食直補(bǔ)這幾項(xiàng)增支因素，全市就要新增支出1.03億，其中公安經(jīng)費(fèi)保障方面，為了落實(shí)省財(cái)政廳《關(guān)于建立縣級(jí)公安機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的意見(jiàn)》全市2004年就要新增支出3317萬(wàn)元。如果考慮基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目方面的資金缺口，形勢(shì)則更加嚴(yán)峻，如污水處理廠、垃圾處理廠、廣修公路、城市管網(wǎng)改造等都處在等資金保建設(shè)的狀態(tài)之中，另一些項(xiàng)目如廣四高速路則處