農(nóng)村社會福利的適度普惠制改革

農(nóng)村社會福利的適度普惠制改革

隨著中國改革開放和現(xiàn)代化進程的深入發(fā)展，越來越多的科學(xué)家開始關(guān)注社會福祉。“社會福利是現(xiàn)代社會中一項重要的社會政策,是社會發(fā)展中的必要與重要內(nèi)容,社會福利之供給與發(fā)展水平如何,在很大程度上反映了一個國家或地區(qū)經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展程度?！?P205)因此,構(gòu)建中國特色的、適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展階段的社會福利體系,是進一步提高中國社會經(jīng)濟發(fā)展的公平性、落實科學(xué)發(fā)展觀的最重要的任務(wù)之一。本文嘗試就我國農(nóng)村社會福利體系的構(gòu)建問題作一粗淺的探討。一、社會管理模式的劃分與辯論(一)剩余型福利和制度型福利早在1958年,有幾位學(xué)者幾乎在同一時間進行了關(guān)于福利模式和體制的相關(guān)研究,并提出了幾個非常重要且沿用至今的概念。其中比較重要的兩個概念是“制度型福利”與“剩余型福利”。概而言之,所謂剩余型福利,是指對市場和家庭正常功能失靈進行修復(fù)和補救的福利制度,而制度型福利則是指在現(xiàn)代工業(yè)社會中起到預(yù)防作用的福利制度。(P38)此后幾十年里,對上述福利制度模式的研究越來越多,最著名的成果當(dāng)數(shù)艾斯平-安德森提出的福利模式三分法,即以瑞典為代表的北歐社會民主主義模式、以德國為代表的歐洲大陸保守主義模式和以美國為代表的自由主義模式。這三種制度類型都有成功之處,但也都面臨著各自難以擺脫的難題。因此,隨著各國經(jīng)濟發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的變化,當(dāng)前各種類型的福利體系都在進行著相應(yīng)的改革調(diào)整,“福利多元主義”和“發(fā)展型社會政策”等理論也相繼提出。(二)社會福利的反對社會政策“一個極為顯著的特點是,從不諱言自己的‘價值立場’”,這個特點“在國際上得到廣泛的認同,并得到聯(lián)合國的認可與推廣”。(P32)事實上,價值傾向本身就是社會政策的題中之義。無論是理論界還是世界各國政府,對社會福利制度及其改革的爭論始終沒有停止過。例如世界銀行主張推行市場化、私營化的社會福利管理體制,而國際社會保障協(xié)會等則持相反意見。關(guān)于社會福利特別是社會保障制度的是非、得失、存廢之爭,實際上涉及公平與效率、國家與私人、統(tǒng)一與差別三對矛盾關(guān)系的處理。贊成制度型福利的學(xué)者和政治家通常偏好公平至上、國家至上;而反對福利國家的則打著維護效率和私人自由的旗號,反對整齊劃一。從政治學(xué)立場看,前者激進,后者保守;從經(jīng)濟學(xué)立場看,前者傾向于國家干預(yù),后者則信奉市場自由。(P147)二、堅持政府主導(dǎo),實現(xiàn)“普惠制”福利體系的構(gòu)建筆者認為,中國農(nóng)村社會福利體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)選擇制度型福利而不是剩余型福利,即努力構(gòu)建政府主導(dǎo)的適度“普惠制”福利體系,使廣大的農(nóng)村居民真正共享社會福利的公平性。理由如下:(一)政府福利的性質(zhì)和作用“國家或政府是社會福利供給中最為重要的主體,在當(dāng)今世界,任何一個國家和政府都不能輕視或忽視在社會福利實施中的主導(dǎo)和主體作用。這一方面是因為政府是社會福利制度中的責(zé)任主體,另一方面也是因為政府掌管著社會財政,可以用行政的手段調(diào)動和運用社會財力進行福利供給。盡管‘后福利國家’時期社會福利制度強調(diào)福利供給的多元化,但是政府的責(zé)任和作用仍然是主要的。從一定意義上看,‘福利國家’是一種‘國家形態(tài)’和價值取向,而‘國家福利’或‘政府福利’則是實現(xiàn)和體現(xiàn)這種國家形態(tài)和價值取向的具體操作和實施過程。為此,政府福利在現(xiàn)代福利體系中的必要性和重要性是十分明顯的?！?P205)事實表明,無論一個國家的福利制度是什么性質(zhì)和類型,無論其社會福利水平是高還是低,政府的主體和主導(dǎo)作用都是毋庸置疑的。這是因為:政府是責(zé)任主體,為弱者提供就業(yè)、住房、培訓(xùn)、醫(yī)療、養(yǎng)老等福利資源,責(zé)無旁貸;政府是福利的“強力推行主體”,必須代表廣大民眾的利益,為他們的福祉著想,強力推行這一事業(yè);政府具備資源調(diào)動能力,在工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的社會,廣泛的稅源使得政府有足夠的財力為民眾提供社會福利。(二)城鄉(xiāng)一體化是“三農(nóng)”的重要抓手改革開放之前,在二元社會結(jié)構(gòu)下,我國的城鄉(xiāng)社會福利體系是完全不同的,政府在城市和鄉(xiāng)村所承擔(dān)的福利供給責(zé)任也完全不同。在農(nóng)村,人民公社時代實行的是以家庭保障為主、集體保障為輔的保障模式,政府幾乎不直接承擔(dān)責(zé)任,充其量只是和集體一起承擔(dān)少量“五保戶”之“生老病死”的福利和保障。政府在城鄉(xiāng)福利上的不同責(zé)任主體角色導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民之間的社會福利幾乎存在著天壤之別。慣性使然,目前農(nóng)村的社會福利和社會保障仍然相當(dāng)落后。(P98)“所謂城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是指維持城市現(xiàn)代部門和農(nóng)村傳統(tǒng)部門二元經(jīng)濟形態(tài),以及城市社會和農(nóng)村社會相互分割的二元社會形態(tài)的一系列制度安排所形成的制度結(jié)構(gòu)?！?P82)這種二元結(jié)構(gòu)既是在長期歷史背景下形成的,更是國家為保證工業(yè)化的順利進行而人為作出的一種制度安排。在這種城鄉(xiāng)分治指導(dǎo)思想下形成的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格制度、戶籍管理制度、農(nóng)村土地管理制度、社會保障制度等諸多規(guī)定,人為地在城鄉(xiāng)之間樹起了一道樊籬,導(dǎo)致了農(nóng)村的長期貧困、阻礙了農(nóng)民的社會流動、限制了農(nóng)民的身份變遷、禁錮了農(nóng)民現(xiàn)代性意識的自覺形成。中蘇學(xué)者之共識認為:“‘三農(nóng)’問題之實質(zhì),乃是將‘三農(nóng)’作為社會主義工業(yè)化的原始積累對象、原始積累來源”,(P103)具體做法就是通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品(交換)價格的“剪刀差”強制形成農(nóng)業(yè)剩余,使農(nóng)業(yè)資金大量流入工業(yè)領(lǐng)域,實現(xiàn)“價值轉(zhuǎn)移”以支持工業(yè)建設(shè)。在中國,“從1953年開始到1985年改行糧棉合同訂購制度為止,在特定條件下開始實行的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購制度,持續(xù)時間長達32年之久?！?P255)據(jù)中共中央黨校周天勇按現(xiàn)價折算,“簡單相加一下,不計革命時期農(nóng)民的無價貢獻,不計農(nóng)村儲蓄向城市和工業(yè)提供的有償信貸資金,也不計算過去農(nóng)民為國家交的稅費,按現(xiàn)價折算,僅僅以上工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”、土地、工資差和未上社保等幾項,農(nóng)民建國后為工業(yè)化和城市化提供的積累,最保守估計也高達30萬億元!”因此,“中國的歷史應(yīng)當(dāng)記住:農(nóng)民對于新中國的創(chuàng)立和建設(shè),對于推動中國的現(xiàn)代化,做出了巨大的貢獻。我們今天制定和實施的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略、體制和政策,要對得起為建國和發(fā)展付出了巨大犧牲的農(nóng)民?！比绱司薮蟮呢暙I,是以同樣巨大的犧牲為代價的。時至今日,“我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中的既有生產(chǎn)要素,是無力承擔(dān)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求的”,(P2)“靠農(nóng)村的GDP水平以及與之相關(guān)的財政稅收收入和居民收入,無論如何不可能使農(nóng)村生活條件達到城市水平”。(P10)因此,洪銀興教授等人認為,在新的歷史起點上,推進“三農(nóng)”現(xiàn)代化,要直接以農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村為發(fā)展對象,即引入現(xiàn)代要素發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),以城鄉(xiāng)一體化推進農(nóng)村現(xiàn)代化,以農(nóng)民市民化推進農(nóng)民現(xiàn)代化。(P1-10)不言而喻,現(xiàn)代要素投入農(nóng)業(yè)是由投資推動的,所以“三農(nóng)”現(xiàn)代化必須是由政府提供的公共服務(wù)導(dǎo)向,必須通過公共財政的支持,特別是加大轉(zhuǎn)移支付的力度,使廣大農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民大體相等的生活水平和公共服務(wù)。而在這個過程中,工業(yè)和城市對“三農(nóng)”的反哺無疑是特別重要的助推外力。(三)無保障狀態(tài)的改善最容易形成有保障的第一福利多元主義或混合福利經(jīng)濟是在“政府失靈”和福利國家危機的背景下提出的,并成為20世紀80年代以來社會政策研究的一個新范式。這一理論其實是介于制度型福利與剩余型福利供給形態(tài)之間的一條中間路線,主張政府權(quán)力分散化、福利服務(wù)民營化,“將福利服務(wù)的生產(chǎn)與輸送從政府部門撤出,福利責(zé)任由非政府部門即市場、非營利部門、家庭和個人共同承擔(dān),而且來源是越多越好?！?P36-37)福利多元主義強調(diào)了福利供給的多主體的可能性,但對無保障的群體明顯關(guān)注不夠。從風(fēng)險應(yīng)對角度出發(fā),我們可以把個體的狀態(tài)歸結(jié)為無保障、有制度保障及有非正式保障幾種可能。(P93)在國家、市場和家庭“福利三角”中,家庭保障機制在中國的改革過程中體現(xiàn)出脆弱性,當(dāng)貧困危險發(fā)生時,家庭保障機制幾乎等同于無保障。(P96)而無保障狀態(tài)的改善與制度性福利的提供相關(guān),特別是與國家福利責(zé)任的承擔(dān)直接相關(guān)。市場保障力量也因為我國處于社會主義初級階段、市場發(fā)育時間較短而顯得較為落后。“市場化保障的經(jīng)營根據(jù)保險精算的可持續(xù)性原則發(fā)展,其受眾群體大多數(shù)是具有較穩(wěn)定收入的中產(chǎn)階級,但就中國當(dāng)前及較長時間內(nèi)農(nóng)村人口占總?cè)丝诖蠖鄶?shù)的條件下,市場化保障模式并不具有效性?！?P104)這意味著即便市場化保障模式在以后獲得較快發(fā)展,也很難取代法定保障模式而成為大多數(shù)社會成員的首要保障來源。因此,2006年以來我國實行了一系列社會政策計劃(特別是在醫(yī)療保障領(lǐng)域),旨在針對家庭保障機制的有限性及市場機制的失效,改變中國人無保障的危險狀態(tài)。三、中國農(nóng)村社會福利網(wǎng)的結(jié)構(gòu)和亮點(一)《報告》的解釋2009年2月26日,中國發(fā)展研究基金會在北京發(fā)布的《中國發(fā)展報告2008/09:構(gòu)建全民共享的發(fā)展型社會福利體系》(以下簡稱《報告》),為2020年的中國繪制了一幅老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、學(xué)有所教、勞有所得、居有其屋、貧有所助的全覆蓋式的社會福利體系藍圖。(P4-5)這一新的社會福利體系構(gòu)想既強調(diào)社會福利體系的全民共享性,又注重其發(fā)展型特征,公平性與可行性兼顧,因而是一個鼓舞人心的政策建議,對于中國農(nóng)村社會福利體系的構(gòu)建具有重要的指導(dǎo)意義。根據(jù)《報告》的建議,中國農(nóng)村未來社會福利體系的框架可以大致描繪如下(見圖1)。如圖1所示,中國農(nóng)村未來的社會福利體系主要包括養(yǎng)老保障、健康保障、基本生活保障、住房保障、就業(yè)援助和保障、教育保障以及其他保障等7個組成部分,具有十分廣泛的項目覆蓋。從受益群體來看,這一社會福利體系涵蓋了農(nóng)村普通居民、農(nóng)民工、農(nóng)村無收入老人和農(nóng)村貧困家庭等不同政策分別照顧的4類對象,也是很全面的。(二)中國農(nóng)村社會福利網(wǎng)的幾個亮點新的農(nóng)村社會福利體系設(shè)計至少有如下幾個不容忽視的亮點:1、待遇其他方面的福利待遇根據(jù)有關(guān)專家學(xué)者的估計,當(dāng)今中國的農(nóng)民工至少在2.5億人以上。因此,對這一特殊群體的關(guān)注是構(gòu)建農(nóng)村社會福利體系時不可忽視的重大問題。除了享受與普通農(nóng)民同等的福利待遇外,對于進城務(wù)工人員還應(yīng)給予城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)、廉租房、工傷保險、子女就近入學(xué)等方面的福利待遇。從國際范圍來看,社會政策正在由“克服貧困”走向“消除社會排斥”,(P41)因此農(nóng)民工的社會福利待遇設(shè)計明顯體現(xiàn)了社會公正、一視同仁等和諧社會理念。政府與相關(guān)部門、事業(yè)單位在提供各項公共物品時,必須與戶籍性質(zhì)脫鉤,對所有社會成員一視同仁。2、社會保障最大的社會保障無論對個人還是家庭,就業(yè)是避免貧困和消除個人對政府依賴的可靠途徑,因而可視為最大的社會保障。新的福利體系特別強調(diào)對新生代農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)(甚至設(shè)想實行“1+9+1”義務(wù)教育模式)、就業(yè)服務(wù)與援助,目的就在于提升他們的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力,以便順利尋找崗位,積極融入城市社會。四、中國農(nóng)村社會體系建立的金融支持和保障不言而喻,構(gòu)建一個全民共享的、適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展階段的新社會福利體系需要強有力的財政資金的支持。(一)政府今后各年的財政支出主要表現(xiàn)為《報告》對建設(shè)一個全覆蓋的社會福利體系對財政支出的總需求以及未來12年我國財力的總供給進行了系統(tǒng)的測算,并得出令人振奮的結(jié)論:如果GDP年均增長率保持在8%,財政收入占GDP的比重在2007-2011年的金融危機調(diào)整期內(nèi)保持在21%左右,爾后逐年增長到26%左右并保持穩(wěn)定;同時,福利支出占財政收入的比重在2009-2012年能夠從當(dāng)前的27%以年均1.2個百分點的速度增加到33%,隨后增長到35%并保持穩(wěn)定,政府今后各年的財政支出就能夠支持報告所建議的全民共享的發(fā)展型福利體系。(P6)《報告》的測算在一定程度上揭示了中國經(jīng)濟保持每年8%增長的必要性,“GDP保八”似乎成為了這一體系能否建成的關(guān)鍵。事實上,從2006-2009年,“十一五”前4年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均實際增長11.4%,比“十五”平均增速9.8%快了1.6個百分點,比世界同期水平快8.2個百分點;2010年上半年,中國GDP又實現(xiàn)了11.1%的增長。尤其值得注意的是,中國西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施10周年以來,西部加速崛起,近10年GDP年均增長率超過11%。例如,根據(jù)中國經(jīng)濟網(wǎng)記者參考和梳理國家統(tǒng)計局網(wǎng)站、各地統(tǒng)計局網(wǎng)站及各省區(qū)市2010年政府工作報告而綜合整理出的各地GDP總量和增速數(shù)據(jù),2009年我國經(jīng)濟超額完成“保八”目標(biāo),除山西省外,其余各省、市、區(qū)全都實現(xiàn)“保八”,其中有26個GDP增速超過10%。中國改革開放30余年以來的實踐以及近兩年應(yīng)對世界金融危機的成就,都使我們有理由對2020年前的“GDP保八”充滿信心。(二)其他金融和社會基金融資渠道要加快建立全覆蓋式的福利體系,還需不斷拓寬籌資渠道。1、稅率增加2、一些政府資產(chǎn)將豐富社會資本的來源3、.堅持“扶老、助推、救孤、濟困、災(zāi)后重建”的發(fā)行宗旨自1987年6月中國福利有獎募捐委員會在京成立,截止2010年5月底,23年來,中國福利