生態(tài)移民工程的現(xiàn)實(shí)意義與實(shí)施策略

生態(tài)移民工程的現(xiàn)實(shí)意義與實(shí)施策略

20世紀(jì)90年代末，內(nèi)蒙古生態(tài)移民工程開(kāi)始于20世紀(jì)90年代末。1998年實(shí)施第一期生態(tài)移民工程,其主要目的是為減輕陰山北麓生態(tài)脆弱區(qū)人口對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力。2001年根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)《實(shí)施生態(tài)移民和異地扶貧移民試點(diǎn)工程的意見(jiàn)》,以政策引導(dǎo)、群眾自愿的原則,對(duì)全區(qū)荒漠化、草原退化和水土流失嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)實(shí)施大規(guī)模生態(tài)移民工程,2002年開(kāi)始在全區(qū)范圍內(nèi)推行。生態(tài)移民工程實(shí)施以來(lái),對(duì)其研究逐漸拓展并不斷深入。無(wú)論是從生態(tài)移民概念界定,還是存在問(wèn)題的分析,以及對(duì)策措施的探討,都可檢索到不少相關(guān)文獻(xiàn)資料。生態(tài)移民是由生態(tài)環(huán)境惡化,導(dǎo)致人們的短期或長(zhǎng)期生存利益受到損失,從而迫使人們更換生活地點(diǎn),調(diào)整生活方式的一種經(jīng)濟(jì)行為。生態(tài)移民盡管作為一種經(jīng)濟(jì)行為出現(xiàn),但是其內(nèi)涵與外延不僅局限于經(jīng)濟(jì)行為。生態(tài)移民的實(shí)質(zhì)是人與環(huán)境的關(guān)系調(diào)整問(wèn)題。而人與環(huán)境關(guān)系的重新調(diào)整,必然牽扯到民眾的當(dāng)前經(jīng)濟(jì)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展未來(lái)。生態(tài)移民工程中存在的問(wèn)題也很多,可大致分為認(rèn)識(shí)上的不足、政策措施上的不足和管理中的不足三個(gè)方面。筆者從生態(tài)移民工程實(shí)施區(qū)域的代表性和典型性考慮選擇鑲黃旗為研究對(duì)象,于2008年5月進(jìn)行了實(shí)地考察和生態(tài)移民入戶調(diào)查,旨在發(fā)現(xiàn)實(shí)施生態(tài)移民工程存在的新問(wèn)題以及進(jìn)一步證實(shí)共性問(wèn)題,并探討有效對(duì)策。一、生態(tài)移民安置。在進(jìn)行投資鑲黃旗地處典型草原向荒漠草原過(guò)渡帶,位于錫林郭勒盟西南部,北部為渾善達(dá)克沙地西南邊緣,中南部為低山丘陵水土流失區(qū),西部是荒漠、半荒漠化草原,屬典型的干旱、半干旱草原區(qū)。氣候是中溫帶半干旱大陸性氣候,年降水量267.9㎜,主要集中在夏季(6-8月份),在牧草生長(zhǎng)的關(guān)鍵季節(jié)(5-8月份)的有效降雨量不足150㎜。年均蒸發(fā)量2252.2㎜,是年均降水量的8倍多。全旗植被覆蓋度僅20%-35%,草地退化面積達(dá)4093㎞2,約占全旗可利用草場(chǎng)面積的89%,水土流失面積為4610.9㎞2,占總面積的89.63%。北部渾善達(dá)克沙地中的面積達(dá)1200㎞2,占全旗土地面積的24%。生態(tài)環(huán)境惡化不僅直接影響牧民的生產(chǎn)生活及生存與發(fā)展,而且嚴(yán)重制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的又好又快地發(fā)展。鑲黃旗2002年開(kāi)始啟動(dòng)生態(tài)移民工程,到2007年為止,共實(shí)施生態(tài)移民639戶、3150人,計(jì)劃完成率為100%。其中集中安置涉及526戶,2592人,具體分布為旗內(nèi)建成的9個(gè)移民園區(qū)434戶,搬遷到呼和浩特市郊區(qū)和正鑲白旗火車(chē)站安置的移民為62戶和30戶。集中安置移民中已入住安置住宅的484戶、2391人,分別為集中安置移民總戶數(shù)及總?cè)丝诘?2%,其余8%的生態(tài)移民尚未入住移民園區(qū)。遷出移民草場(chǎng)總面積達(dá)88.1萬(wàn)畝。上述9個(gè)移民區(qū)均構(gòu)建了不同規(guī)模的磚木結(jié)構(gòu)住宅、棚圈及青貯窖等,通電、通水、通路、通話、通廣播電視等“五通”齊備,給移民的生產(chǎn)、生活創(chuàng)造了便利條件。其中新寶力格鎮(zhèn)新浩特移民區(qū)、文貢烏拉蘇木移民區(qū)、布日都淖爾移民區(qū)和那蓋淖爾移民區(qū)4個(gè)園區(qū)開(kāi)發(fā)以水為中心的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)飼草料基地,保證了戶均擁有20畝左右的飼草料基地。從生態(tài)移民的從業(yè)狀況看,呼和浩特市郊區(qū)的62戶和集中搬遷安置到新寶力格鎮(zhèn)百戶移民區(qū)、新寶力格鎮(zhèn)新浩特移民區(qū)、巴音塔拉蘇木移民區(qū)、寶格丁高勒蘇木移民區(qū)、那蓋淖爾移民區(qū)、林場(chǎng)移民區(qū)等6個(gè)移民園區(qū)的384戶均從事奶牛養(yǎng)殖業(yè),占總安置戶數(shù)的85%。而文貢烏拉蘇木移民區(qū)、阿日素圖移民區(qū)和布日都淖爾移民區(qū)3個(gè)移民園區(qū)的50戶移民,從事肉牛肉羊養(yǎng)殖業(yè)。另外安置到正鑲白旗火車(chē)站的30戶,從事鐵路工作,成為鐵路工人(見(jiàn)表1)。另外113戶中78戶轉(zhuǎn)產(chǎn)到旗所在地新寶力格鎮(zhèn)或外地從事二、三產(chǎn)業(yè),27戶進(jìn)入企業(yè)廠礦就業(yè),8戶進(jìn)城養(yǎng)老。到目前為止,實(shí)施生態(tài)移民搬遷的639戶中返遷的移民共34戶。這些返遷移民戶都是2002年搬遷到呼和浩特市移民區(qū)的牧民,具體涉及亞力蓋嘎查(項(xiàng)目區(qū))17戶,塔力寶爾嘎查(項(xiàng)目區(qū))17戶。這些返遷移民2005年回到原居住地之后繼續(xù)從事了奶牛養(yǎng)殖業(yè),由于可在自己的草場(chǎng)上全年放牧,無(wú)需圈養(yǎng),并且載畜量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于搬遷之前水平,一方面減輕牲畜對(duì)草地的壓力,另一方面降低了奶牛養(yǎng)殖成本。二、生態(tài)移民工程中存在的問(wèn)題鑲黃旗生態(tài)移民工程自實(shí)施以來(lái),對(duì)內(nèi)蒙古草原生態(tài)環(huán)境恢復(fù),有效扼制草原生態(tài)的惡化,促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)可持續(xù)發(fā)展等方面取得了明顯的成效,工程應(yīng)長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。但是,在生態(tài)移民工程的政策制定和執(zhí)行過(guò)程中,仍有諸多需要調(diào)整和改進(jìn)的問(wèn)題。本文結(jié)合對(duì)錫林郭勒盟鑲黃旗調(diào)查分析,發(fā)現(xiàn)移民生產(chǎn)生活中存在以下問(wèn)題。(一)頭數(shù)及資金約束鑲黃旗實(shí)施生態(tài)移民工程起初大部分移民戶只有1-2頭繁殖奶牛,起點(diǎn)之低,規(guī)模之小,效益之差,難以積累資金。奶牛養(yǎng)殖業(yè)作為生態(tài)移民最主要的后續(xù)產(chǎn)業(yè),經(jīng)過(guò)幾年的運(yùn)行生態(tài)移民飼養(yǎng)奶牛頭數(shù)雖然有所增長(zhǎng),但主要由于資金約束其增長(zhǎng)仍較緩慢,直接影響著生態(tài)移民收入和生活質(zhì)量。也制約著生態(tài)移民工程的順利實(shí)施及其效果目標(biāo)。(二)移民購(gòu)買(mǎi)飼草料的情況生態(tài)建設(shè)工程實(shí)施以來(lái),鑲黃旗為了解決生態(tài)移民的飼草料問(wèn)題,提出了“南治溝坡,北治沙,沿著流域以水為中心搞開(kāi)發(fā)”的總體建設(shè)思路,把發(fā)展以水利為中心的飼草料基地、人工草地放在重要位置。新寶力格鎮(zhèn)新浩特移民區(qū)、文貢烏拉蘇木移民區(qū)、布日都淖爾移民區(qū)和那蓋淖爾移民區(qū)4個(gè)園區(qū)開(kāi)發(fā)以水為中心的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)飼草料基地,戶均擁有飼草料基地達(dá)20畝,而其他移民區(qū)如新寶力格鎮(zhèn)百戶移民區(qū)雖無(wú)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)飼草料基地,也保證了戶均擁有五畝以上的旱地。種植作物主要是青貯玉米。但由于自然、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、市場(chǎng)等因素影響,存在飼草料成本偏高,單產(chǎn)偏低,導(dǎo)致飼草料自給能力低下,只能通過(guò)購(gòu)買(mǎi)大量青貯玉米、干草滿足奶牛飼草料需求的現(xiàn)象。新寶力格鎮(zhèn)百戶移民區(qū)主要以圈養(yǎng)為主,并且飼料地全部為旱地,飼草料自給率低。亞力蓋嘎查則全年放牧,奶牛天然采食,較少購(gòu)買(mǎi)干草、青貯玉米等飼草,配合飼料的購(gòu)買(mǎi)量也相對(duì)減少。因此,新寶力格鎮(zhèn)百戶移民區(qū)移民購(gòu)買(mǎi)飼草料費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出亞力蓋嘎查,平均每頭奶牛上的飼草料支出為亞力蓋嘎查的2.3倍,其中干草約8倍,青貯玉米約25倍,配合飼料費(fèi)用則比亞力蓋嘎查高出923元(見(jiàn)表2)?？梢?jiàn),飼草料自給率低或基本無(wú)飼草料自給的情況下,舍飼圈養(yǎng)成本明顯高于放牧飼養(yǎng)。(三)均實(shí)際收入占比較大,后期產(chǎn)業(yè)有待進(jìn)一步發(fā)展實(shí)施生態(tài)移民工程的目的是恢復(fù)與發(fā)展草地生態(tài)環(huán)境的同時(shí),能夠使生態(tài)移民脫貧致富。能否實(shí)現(xiàn)這種雙重目標(biāo),關(guān)鍵在于遷出移民能否得到妥善安置,既要看正常生活所需的基本基礎(chǔ)設(shè)施及條件外,更要注重是否具備可持續(xù)生產(chǎn)條件,其中是否具有穩(wěn)定的后續(xù)產(chǎn)業(yè)尤為重要。從調(diào)查對(duì)象的新寶力格鎮(zhèn)百戶移民區(qū)、亞力蓋嘎查和林場(chǎng)移民區(qū)人均純收入情況看,由搬遷前的4281元、2639元和1680元搬遷后分別增加到5667元、7943元和4542元,尤其后兩者增幅較大,分別增長(zhǎng)了2倍和1.7倍。從收入構(gòu)成看,主要由奶牛養(yǎng)殖收入、政府補(bǔ)貼和務(wù)工收入構(gòu)成。在人均純收入中政府補(bǔ)貼占30%以上,而作為后續(xù)產(chǎn)業(yè)的奶牛養(yǎng)殖收入占65%以下,其中新寶力格鎮(zhèn)百戶移民區(qū)只占30%,因此為了維持生計(jì)不得不外出打工(絕大多數(shù)為季節(jié)性務(wù)工即一般為4-6個(gè)月),其務(wù)工收入占21%。這一定程度上影響奶牛養(yǎng)殖業(yè)的勞動(dòng)投入、經(jīng)營(yíng)管理等方面,從而后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到限制。即使完全從事奶牛養(yǎng)殖業(yè),戶均奶牛養(yǎng)殖業(yè)純收入也不高,影響著生態(tài)移民繼續(xù)經(jīng)營(yíng)奶牛養(yǎng)殖業(yè)的積極性(見(jiàn)表3)。(四)生產(chǎn)生活方式方面,應(yīng)注意的問(wèn)題廣大牧民祖祖輩輩散居在廣闊的草原,從事傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中形成的草原文化根深蒂固。部分牧民成為生態(tài)移民而遷出后,打破了這些傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活方式,從心理上一時(shí)難以扭轉(zhuǎn)。調(diào)查中得知,大部分生態(tài)移民搬遷時(shí)留有一定數(shù)量的牲畜,這除為自己食用考慮外,更重要的是對(duì)新的生產(chǎn)生活方式?jīng)]有十足信心所致。搬遷后,舍飼圈養(yǎng)帶來(lái)生產(chǎn)費(fèi)用增加,生產(chǎn)規(guī)模小影響效益的提高,導(dǎo)致過(guò)渡期貧困增加,加重了生態(tài)移民思想顧慮。在35個(gè)調(diào)查戶中,除了已返遷的亞力蓋嘎查5戶生態(tài)移民外,其余30戶中有14戶(約占47%)均持返回原住地繼續(xù)從事傳統(tǒng)畜牧業(yè)的想法。三、生態(tài)移民的本質(zhì)—鑲黃旗實(shí)施生態(tài)移民工程存在問(wèn)題的原因分析生態(tài)移民是由生態(tài)環(huán)境惡化,導(dǎo)致人們的短期或長(zhǎng)期生存利益受到損失,從而迫使人們更換生活地點(diǎn),調(diào)整生活方式的一種經(jīng)濟(jì)行為。生態(tài)移民盡管作為一種經(jīng)濟(jì)行為出現(xiàn),但是其內(nèi)涵與外延不僅局限于經(jīng)濟(jì)行為,生態(tài)移民的實(shí)質(zhì)是人與環(huán)境的關(guān)系調(diào)整問(wèn)題。而人與環(huán)境關(guān)系的重新調(diào)整,必然牽扯到民眾的當(dāng)前經(jīng)濟(jì)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展。因此,分析出現(xiàn)問(wèn)題的原因所在才能更好的實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民工程長(zhǎng)久的發(fā)展。(一)采取擔(dān)保貸款方式購(gòu)買(mǎi)繁殖牛奶為了使生態(tài)移民工程順利進(jìn)行,鑲黃旗以先解決生態(tài)移民生產(chǎn)生活所必需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為切入點(diǎn),整合各項(xiàng)資金尤其通過(guò)利用京津風(fēng)沙源治理工程項(xiàng)目資金,投資建成6個(gè)奶牛養(yǎng)殖園區(qū),為入住奶牛養(yǎng)殖園區(qū)生態(tài)移民提供約50㎡住宅,375㎡的畜棚畜圈,配備飼草料基地,儲(chǔ)草場(chǎng)所、青貯窖等基礎(chǔ)設(shè)施,確保水、電、路、電話、廣電等齊全,并利用國(guó)家生態(tài)移民專(zhuān)項(xiàng)資金購(gòu)買(mǎi)繁殖奶牛。但由于國(guó)家生態(tài)移民專(zhuān)項(xiàng)資金較少,加之當(dāng)年繁殖奶牛單價(jià)高,政府給每戶只購(gòu)買(mǎi)了一頭奶牛。為實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民戶均達(dá)到兩頭繁殖奶牛的最低目標(biāo),在地方財(cái)力不能有力支撐的情況下,通過(guò)采取擔(dān)保貸款和牧民自籌的方式又給每戶購(gòu)買(mǎi)了一頭繁殖奶牛。在抽樣調(diào)查的35個(gè)樣本戶中,除了只有4戶沒(méi)借用貸款外,其余31戶均有數(shù)額不等的貸款,貸款總額共計(jì)528700元,并且絕大多數(shù)借款戶仍不具備償還能力。目前已償還貸款30600元,只占貸款總額的0.06%,尚未償還貸款戶均16068元,給生態(tài)移民帶來(lái)不小的經(jīng)濟(jì)壓力。(二)減少牧戶經(jīng)濟(jì)收入,減輕致富弊端生態(tài)移民工作開(kāi)始前后,牧業(yè)稅是地方政府的主要財(cái)政收入來(lái)源,現(xiàn)在牧業(yè)稅已經(jīng)取消,旗縣和鎮(zhèn)鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)政收入將受到很大影響。地方政府還要負(fù)擔(dān)一部分地方項(xiàng)目戶的補(bǔ)助,這樣地方政府的財(cái)力會(huì)嚴(yán)重不足。生態(tài)移民后,移民戶可以得到糧食和現(xiàn)金補(bǔ)貼,這在很大程度上可以調(diào)動(dòng)牧戶的移民積極性。相對(duì)而言,基層干部的經(jīng)濟(jì)收入和社會(huì)地位并沒(méi)有發(fā)生多大變化,而工作任務(wù)卻大大增加,長(zhǎng)期下去會(huì)嚴(yán)重挫傷基層干部的工作積極性。另外,牧業(yè)收入是草原牧區(qū)群眾的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源,實(shí)施生態(tài)移民工程后牧戶的經(jīng)濟(jì)收入減少,脫貧致富成為限制生態(tài)移民工程順利實(shí)施的瓶頸問(wèn)題。解決致富問(wèn)題的關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,地方政府面臨的最大困難是難以給牧民提供其它致富門(mén)路。因此,當(dāng)務(wù)之急是盡快實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,應(yīng)該積極有效地引導(dǎo)該區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,落實(shí)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中所需的啟動(dòng)和發(fā)展資金。(三)更多的后續(xù)政策支持生態(tài)效益的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程,如何更好地保護(hù)實(shí)施生態(tài)移民工程成果,使其能較為長(zhǎng)久的發(fā)揮應(yīng)有的生態(tài)效益,有賴于更多的后續(xù)政策的制定和實(shí)施。并且舍飼養(yǎng)畜缺乏資金、技術(shù)等,這些都需要國(guó)家政策的支持。目前生態(tài)移民工程還沒(méi)有明確說(shuō)明這些問(wèn)題的具體解決辦法和操作程序,生態(tài)移民戶對(duì)此存有較大疑慮,后續(xù)政策和責(zé)、權(quán)、利的歸屬是移民戶普遍關(guān)心的問(wèn)題。四、對(duì)策和建議(一)加大資金投入,促進(jìn)生態(tài)移民規(guī)模擴(kuò)作為生態(tài)移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)的奶牛養(yǎng)殖業(yè)還是肉牛肉羊養(yǎng)殖業(yè)仍處于起步階段,因此具有生產(chǎn)規(guī)模小,發(fā)展緩慢,效益不明顯等特征。為了加快發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè),應(yīng)加大資金投入,擴(kuò)大養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)規(guī)模。卻由于生態(tài)移民經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱,資金積累能力差,單靠生態(tài)移民自身難以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大。于是,國(guó)家在前期已投入資金的基礎(chǔ)上應(yīng)進(jìn)一步有計(jì)劃地加大資金投入,促進(jìn)生態(tài)移民養(yǎng)殖規(guī)模擴(kuò)大,實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。另外,為增加生態(tài)移民收入,促使富余勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。當(dāng)然作為政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到生態(tài)移民到二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的難度,如語(yǔ)言、觀念、技能等。因此政府要責(zé)成有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)移民轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的文化素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)技能的綜合培訓(xùn),使他們能學(xué)到理論知識(shí),掌握一技之長(zhǎng),提高從事二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)本領(lǐng)。(二)改造草場(chǎng)擔(dān)保抵押地方政府應(yīng)盡快建立牧民貸款信用擔(dān)保機(jī)制,可以考慮讓嘎查集體提供擔(dān)保,以移民戶承包的草場(chǎng)作為擔(dān)保抵押,從而降低金融機(jī)構(gòu)方面的信用顧慮。以便為牧民發(fā)展生產(chǎn),調(diào)整種奶牛養(yǎng)殖結(jié)構(gòu),科學(xué)飼養(yǎng)提供啟動(dòng)資金。(三)增加飼草料來(lái)源飼草料是養(yǎng)殖業(yè)的基礎(chǔ)。面對(duì)生態(tài)移民飼草料自給嚴(yán)重不足,購(gòu)買(mǎi)大量飼草料狀況,首先,在自然條件較好,水資源較充足的地區(qū)適當(dāng)開(kāi)發(fā)建設(shè)以水為中心的飼草料基地,種植高產(chǎn)青貯玉米或牧草,增加飼草自給量;其次,生態(tài)環(huán)境較脆弱,難以開(kāi)發(fā)飼草料基地的地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況可與周邊自然生產(chǎn)力較高的農(nóng)區(qū)合作,簽訂飼草料訂單合同,保證生態(tài)移民以相對(duì)穩(wěn)定低廉的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)到飼草料;再次,借鑒全年放養(yǎng)奶牛大幅度減