陳振明 公共管理學筆記

陳振明公共管理學筆記公共管理學筆記

導論

公共管理學的視野

一公共管理及其相關(guān)概念

1.

公共管理與公共行政

公共行政：政府特別是執(zhí)行機關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行由別人所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H的行動，并重點關(guān)注內(nèi)部定向，機構(gòu)和人員以及辦公室的管理。

公共管理：盡管公共管理也包含了公共行政的許多內(nèi)涵，但有以最低的成本取得目標以及管理者為取得結(jié)果負責的內(nèi)涵。所以公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動，它主要關(guān)注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對結(jié)果的獲得負個人責任

2.

公共部門與公共物品

公共部門：是公共事物的管理者和公共服務(wù)的提供者，廣義的公共部門包括政府機構(gòu)、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機構(gòu)等部門已經(jīng)各種不同組織的公共層面；狹義的公共部門是僅包括政府決策的產(chǎn)生機構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。

公共物品：是具有消費的非競爭性和排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的物品；與公共物品相對應(yīng)的是私人物品即具有消費上的競爭性和排他性等特征的物品。

3.

公共管理與私人管理

公共管理與私人管理有許多相似之處，他們的管理都包含了合作團體的活動，而且所有的大組織都必須履行一般的管理職能，如計劃、組織、人事預(yù)算等。但是公共管理在許多重要方面是與私人管理存在差別的，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

一、

公共管理與私人管理的使命不同。

二、

與私人管理相比，公共管理的效率意識不強。

三、

與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強調(diào)責任。

四、

就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)更加復(fù)雜和嚴格。

4.

治理與善治

治理概念定義繁多，可泛指任何一種活動的協(xié)調(diào)方式。

善治是90年代后，世界銀行提出的口號，它主要包括合法、法治、負責、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)利的主要標準。

二公共管理學范式的興起

該領(lǐng)域發(fā)生了三次重大的范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學到公共政策分析再到公共管理學

1.對傳統(tǒng)公共行政學范式的批評

無論是政策分析途徑還是公共管理途徑，都可以看作是對傳統(tǒng)的公共行政學途徑的過時或者失效所做出的一種反應(yīng)，是作為它的競爭或替代途徑而出現(xiàn)的。在20世紀二三十年代所形成的，并在60年代中期以前一直居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政學范式是建立在科層制理論和政治---行政二分法的基礎(chǔ)上的，它將自己的研究對象主要集中于行政組織或官僚體制上，以組織的內(nèi)部取向，注重機構(gòu)，過程和程序以及行政原則的研究，并以行政效率作為追求的最高目標。

2.公共管理范式的出現(xiàn)、

20世紀七八十年代，公共管理途徑在美國大學的公共政策學院和商學院逐漸成長起來，幾乎同時出現(xiàn)了出現(xiàn)了二種不同的公共管理途徑：一種是公共政策學院的—政策途徑，簡稱“p途徑”另一種是商學院的---商業(yè)途徑簡稱“b途徑”。

B途徑強調(diào)將工具管理和經(jīng)濟學的概念、理論和方法應(yīng)用于公共部門的管理研究中，并仍然關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程。

P途徑來自公共政策學院，它強調(diào)政治因素在管理中的作用，重視規(guī)范研究，并關(guān)心改善管理績效，主張從經(jīng)驗中學習，重視吸取經(jīng)驗教訓并加以傳播，促進政治執(zhí)行官與資深管理者的對話。

經(jīng)過20世紀七八十年的孕育和發(fā)展，公共管理的B途徑與P途徑逐漸融合，形成公共管理的新范式。1991年第一次美國的公共管理學術(shù)研討會在雪城大學召開，可以說是公共管理新范式誕生的象征性標記。

3.公共管理范式新在何處

凱特爾認為，公共管理運動所發(fā)展起來的公共管理途徑是一種全新的途徑，它既不同于它既不同于傳統(tǒng)的公共行政學途徑，也不同于政策分析中的執(zhí)行研究途徑，它認為公共管理途徑具有以下的幾個特征：

1）拒斥公共行政學和執(zhí)行研究

2）一種樂觀的規(guī)范研究領(lǐng)域

3）以頂層管理者的戰(zhàn)略決策為焦點

4）通過案例研究來發(fā)展知識

5）為管理研究取得與決策研究相同的立足點而奮斗

波茲曼認為公共管理途徑應(yīng)具有以下的特征：

1）

既關(guān)心戰(zhàn)略，又關(guān)心過程

2）

在強調(diào)硬的知識的同時，關(guān)注軟的知識

3）

問題焦點甚于過程焦點

4）

強雷主張脈絡(luò)背景和經(jīng)驗知識

5）

關(guān)注戰(zhàn)略和多元組織的問題

佩里力圖闡明公共管理的理論性質(zhì)，他認為公共管理提供關(guān)于公共管理者在不同場合應(yīng)如何作為的有用的和實際的概括或知識。

雷尼認為公共管理學應(yīng)著重研究如下三個重要的問題：

第一，

公共組織和管理者類型之間的存在什么樣的區(qū)別？

第二，

公共管理所要研究的政治環(huán)境指的是什么？

第三，

說公共部門的管理目標是模糊不清是什么意思？

林恩主要討論公共管理所使用的新的概念框架或理論，包括代理關(guān)系，市場、等級和小集團，有限理性和認知風格，集體行動的邏輯和博弈論，組織重構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)模式，垃圾桶模式，管理工具等等。

三公共管理學的學科范圍

1.對公共管理學的三種不同理解

a.將公共管理學等同于公共行政學，這種用法常見于日常公共部門管理活動中，也來自于堅持傳統(tǒng)的公共行政范式或途徑的學者

b.把公共管理學當作公共行政學的一個分支學科，是關(guān)于公共行政的項目設(shè)計、組織結(jié)構(gòu)化、政策和管理計劃，經(jīng)由預(yù)算系統(tǒng)的資源培植、財政管理、人力資源管理、項目評估和審計的應(yīng)用方法論方面的總的看法。

c.將公共管理學看作一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學和政策分析的一種新途徑、新范式或新的學科框架。

2.公共管理學的研究對象

公共管理學是一個研究公共管理活動或公共管理實踐的學科，可以將它界定為一門綜合地運用各種科學知識和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學科。它的目標是促使公共組織尤其是政府組織更有效的提供公共物品?；蛘哒f，公共管理學是一門研究公共組織如何有效的提供公共物品的學問。

3.公共管理學的學科特征

第一，就研究對象與范圍來說，公共管理不僅僅研究政府機關(guān)特別是行政官僚，而且把研究的范圍擴大到其他政府機關(guān)和非盈利組織或第三部門甚至私人部門的公共方面。

第二，公共管理學更具跨學科綜合性的特點

第三，公共管理學將研究焦點由傳統(tǒng)的公共行政學的內(nèi)部取向轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠咳∠?/p>

第四，公共管理學也涉及大量的公共行政學所沒有設(shè)計的其他主題，如公共物品，公共選擇等

第五，公共管理學既是實證的，又是規(guī)范的

第六，公共管理學將自身建立在當代公共部門管理的實踐尤其是政府改革的實踐基礎(chǔ)上是從政府改革的實踐中產(chǎn)生新的理論范式，反過來指導這種實踐模式。

四公共管理學的研究途徑和方法

1.研究途徑

公共管理學在其發(fā)展的不同階段，采取了不同的研究途徑或研究方法。

早期的公共行政學者主要采用制度或法理的研究途徑，側(cè)重對政府制度、機構(gòu)、法規(guī)方面的研究

20世紀20年代公共行政學都采用了原則的研究途徑，注重對一般行政管理原則的探索和概括

三四十年代，公共行政學推崇經(jīng)驗科學的研究方法

五六十年代以后廣泛的運用運籌學、系統(tǒng)分析、損益分析、計算機的功能方法及手段。

20世紀70年代發(fā)展了“新政治經(jīng)濟學”

80年代后被廣泛應(yīng)用于公共管理和公共政策領(lǐng)域。

2.研究方法

a.系統(tǒng)分析

b.比較分析

c.實驗分析

d.案例分析

五實踐中的公共管理

1.政府管理的起源與演變

a.原始社會就存在某種公共管理活動，但是作為一種專業(yè)職業(yè)的行政管理活動則是伴隨階級和國家的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。

b.國家或政府的公共管理活動是隨社會經(jīng)濟的發(fā)展而變化的

c.19世紀末20世紀初隨著資本主義的發(fā)展，西方各主要的資本主義國家相繼進入發(fā)達工業(yè)社會。這一時期政府的組織機構(gòu)迅速膨脹，公共管理活動加強，政府增長，公共管理活動的范圍擴大，同時，在立法、行政、司法三種權(quán)利中，出現(xiàn)行政權(quán)力擴張的趨勢，形成了行政國家。

2.市場經(jīng)濟國家的政府管理實踐

a.在市場經(jīng)濟不同時期，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、力度和方式是不同的。

b.由于經(jīng)濟發(fā)展水平、政治文化和歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場經(jīng)濟國家的政府公共管理模式也是不同的。

3.轉(zhuǎn)型期我國公共管理的實踐

（1）傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端

a.政企不分，政資不分

b.機構(gòu)臃腫，效率低下

c.權(quán)力過于集中

d.政治民主化、科學化、制度化薄弱

（2）轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)

首先，轉(zhuǎn)軌國家的市場體制不是自發(fā)形成與演化的，而是要靠政府自身的力量建立起來的

其次，政府必須進行公共管理或行政管理體制的創(chuàng)新，建立與市場體制相適應(yīng)的新政府管理體制

最后，市場經(jīng)濟條件下政府公共管理的好壞、質(zhì)量的高低，在相當大程度上依賴于能否建立起一支高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊伍。

（3）入世對我國政府管理提出的挑戰(zhàn)

一是入世對政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙了市場化的進程

二入時對政府管理的法制化提出了相當高的要求

三是入世對公務(wù)員素質(zhì)與能力提出了更高的要求

（4）轉(zhuǎn)型期我國政府管理創(chuàng)新

溫家寶對今后