論商事登記改革的實(shí)踐路徑

論商事登記改革的實(shí)踐路徑

2013年，中國(guó)的交易登記改革被列入國(guó)務(wù)委員會(huì)的機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變計(jì)劃（以下簡(jiǎn)稱“計(jì)劃”）。這是繼2005年新《公司法》中商事登記制度調(diào)整后,又一次對(duì)工商登記制度的重大改革。本次改革主要涉及三個(gè)方面,即注冊(cè)資本由實(shí)繳資本制向認(rèn)繳資本制轉(zhuǎn)化,工商登記程序由“先證后照”向“先照后證”轉(zhuǎn)化,進(jìn)一步放寬其他工商登記條件。商事登記作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要管理環(huán)節(jié),如何適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì),從制度上提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率,給登記制度改革提出了重要課題。本文以商事登記制度的基本理論為基礎(chǔ),結(jié)合天津市工商登記管理的經(jīng)驗(yàn)與實(shí)際,就商事登記改革的實(shí)踐路徑展開(kāi)相關(guān)思考。一、公司終止訂單的基本理論和功能(一)商事主體是否順利“出生”,是因商事登記兼具公法、私法兩方面屬性。首先,商事登記的公法性體現(xiàn)在商事主體設(shè)立過(guò)程中,以行政許可為前置程序,行政權(quán)在其中發(fā)揮最為重要的作用,直接決定商事主體能否順利“出生”;其次,商事登記的私法性體現(xiàn)在雖然商事主體的設(shè)立程序受到公法的嚴(yán)格限制,但是這些公法的前置限定,仍然是以商主體法或商事組織法為基礎(chǔ),特別是2005年新《公司法》頒布之后,作為商主體法代表的《公司法》私法化明顯,所以,即便商事登記是作為行政許可這一公法程序存在,但其私法本質(zhì)仍然不可忽視,而只有圍繞其私法性質(zhì)進(jìn)行新商事登記制度建構(gòu),才能更加符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。(二)混淆了兩種制度定位,導(dǎo)致其公法價(jià)值未充分發(fā)揮公法意義下的商事登記,其制度定位在于國(guó)家公權(quán)力對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控,由此引申出商事登記制度在宏觀社會(huì)資源配置、社會(huì)收入分配以及稅收政策的制定與征繳方面的價(jià)值。與此相對(duì),私法意義下的商事登記,其制度定位則是作為商主體基本信息的公示手段。而由此引申出的制度價(jià)值則是著重在于通過(guò)公示商事主體的基本信息達(dá)到保護(hù)交易安全以及樹(shù)立商主體自身商譽(yù)的效果,而這一點(diǎn)也正是整個(gè)商事登記制度的核心價(jià)值所在,相較其公法價(jià)值具有極強(qiáng)的不可替代性。我國(guó)現(xiàn)行商事登記制度的問(wèn)題主要根源于混淆了兩種制度定位,導(dǎo)致商事登記制度在私法價(jià)值未充分發(fā)揮,公權(quán)力過(guò)多介入私法領(lǐng)域。而《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》所設(shè)計(jì)的改革內(nèi)容,其目標(biāo)正是使公權(quán)力逐漸回歸其合理疆域,以充分發(fā)揮商事登記制度的私法價(jià)值。二、當(dāng)前中國(guó)商事監(jiān)督制度的現(xiàn)狀(一)商事登記制度商事登記立法主要存在三種模式,即由商法典規(guī)定商事登記制度,如德國(guó);由商事登記專門(mén)法規(guī)定商事登記制度,如日本;有相關(guān)企業(yè)法規(guī)定,如美國(guó)。(1)相較于國(guó)外較為統(tǒng)一(法律位階相對(duì)統(tǒng)一)的商事登記立法,我國(guó)有關(guān)商事登記的規(guī)定則顯得比較凌亂。法律位階相同甚至彼此矛盾的規(guī)范性文件長(zhǎng)期并存的局面,使得整個(gè)商事程序喪失了統(tǒng)一性。(二)級(jí)登記管理機(jī)構(gòu)我國(guó)商事登記的管理機(jī)構(gòu)基本由國(guó)家工商總局、省級(jí)被授權(quán)工商局以及設(shè)區(qū)的市(地區(qū))工商局、縣工商局、直轄市的工商分局、設(shè)區(qū)的市工商局的區(qū)工商分局組成,(2)從而構(gòu)成了三級(jí)登記管理機(jī)構(gòu)。我國(guó)現(xiàn)行商事登記管理機(jī)構(gòu)及其權(quán)限劃分,從整體上看是比較清楚明晰的,但由于缺乏統(tǒng)一的商事登記立法,因此在商事登記管轄的具體實(shí)行中,龐雜的商事登記立法導(dǎo)致具體的商事登記管轄呈現(xiàn)同樣復(fù)雜的局面。(三)前置審批制度設(shè)計(jì)的瓶頸問(wèn)題當(dāng)前理論界與工商登記管理機(jī)關(guān)對(duì)登記中的前置審批問(wèn)題,已經(jīng)基本形成共識(shí)。普遍認(rèn)為,對(duì)涉及國(guó)家政治安全、國(guó)防安全、經(jīng)濟(jì)安全等行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入,設(shè)置前置性審批,能很好地起到監(jiān)控市場(chǎng)、保障安全的作用。但目前我國(guó)的前置審批制度設(shè)計(jì)在一定程度上己經(jīng)成為市場(chǎng)主體發(fā)展的“瓶頸”,主要表現(xiàn)在:前置審批與商事登記之間法律關(guān)系混亂,功能錯(cuò)位;耗費(fèi)了大量行政資源,加重了企業(yè)負(fù)擔(dān);前置審批事項(xiàng)花費(fèi)時(shí)間長(zhǎng),嚴(yán)重影響了市場(chǎng)準(zhǔn)入效率;審批部門(mén)、事項(xiàng)過(guò)多過(guò)濫。前置行政審批程序難以逾越已成為導(dǎo)致市場(chǎng)主體難以登記取照的重要原因。據(jù)世界銀行和國(guó)際金融公司聯(lián)合發(fā)布的《2012世界營(yíng)商報(bào)告———在一個(gè)更加透明化的世界里經(jīng)營(yíng)》,我國(guó)的營(yíng)商整體便利程度排在世界第91名,這與我國(guó)前置審批制度有直接的關(guān)系。(四)商事登記制度下的公示商事登記制度的核心價(jià)值在于公示制度。充分恰當(dāng)?shù)墓?更有利于發(fā)揮商事登記的私法價(jià)值。我國(guó)現(xiàn)行商事登記制度下的公示,其具體公示內(nèi)容和操作程序主要規(guī)定于《企業(yè)法人登記公告管理辦法》和《企業(yè)登記檔案資料查詢辦法》之中,其原則性規(guī)定則散見(jiàn)于《行政許可法》、《公司法》、《公司登記管理?xiàng)l例》等法律、行政法規(guī)之中。在實(shí)務(wù)中,登記的公示問(wèn)題既困擾著工商登記管理部門(mén),也困擾著查詢?nèi)恕?.信息查詢的公示方式相對(duì)于全面具體的登記內(nèi)容,我國(guó)商事登記的可查詢內(nèi)容可謂寥寥。首先,商主體信息公示包括靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩種。所謂靜態(tài)公示即通過(guò)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、工商網(wǎng)絡(luò)信息,再不用提交其他材料的情況下,即可使公眾知曉企業(yè)信息的公示方式。從實(shí)踐來(lái)看,靜態(tài)公示條件下可查詢信息十分有限,通過(guò)企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照只能查明企業(yè)名稱、住所、法定代表人姓名、注冊(cè)資本、實(shí)收資本、公司類(lèi)型、經(jīng)營(yíng)范圍、成立日期、營(yíng)業(yè)期限和注冊(cè)號(hào)。通過(guò)工商局網(wǎng)絡(luò)查詢,可以知曉除上述信息外的郵政編碼、業(yè)務(wù)標(biāo)志、登記機(jī)關(guān)等信息。而與商主體權(quán)利能力和信用呈正相關(guān)的信息如具體公司章程、及股東具體出資狀況則無(wú)法通過(guò)靜態(tài)公示的方式知曉。與靜態(tài)公示相對(duì),動(dòng)態(tài)公示則是在符合查詢條件的情形下,依查詢?nèi)松暾?qǐng)查詢企業(yè)登記信息的公示方式。動(dòng)態(tài)公示模式下,查詢申請(qǐng)人可以申請(qǐng)查詢、復(fù)制商主體的全部書(shū)式檔案,但要受到極為嚴(yán)格的限制。根據(jù)《企業(yè)登記檔案資料查詢辦法》的規(guī)定,各級(jí)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān),持有關(guān)公函,并出示查詢?nèi)藛T有效證件,可以向各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行書(shū)式檔案資料查詢。律師事務(wù)所代理訴訟活動(dòng),查詢?nèi)藛T出示法院立案證明和律師證件,可以進(jìn)行書(shū)式檔案資料查詢。書(shū)式檔案資料中涉及的機(jī)密事項(xiàng),須經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)方可查閱。工商行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)部審批文書(shū),在辦理涉及工商行政管理機(jī)關(guān)的案件時(shí)方可查閱。而對(duì)于企業(yè)書(shū)式檔案中例如公司章程、股東出資狀況等信息最為關(guān)心的交易人,卻無(wú)法對(duì)這些書(shū)式檔案進(jìn)行查詢。對(duì)于工商登記查詢管理部門(mén)而言,既要保障查詢?nèi)撕戏ㄐ惺怪闄?quán),同時(shí)也要保障企業(yè)的商業(yè)秘密。這給公示內(nèi)容的設(shè)計(jì)提出了一大難題。2.公示制度的內(nèi)容企業(yè)信用是市場(chǎng)行為中交易人最為關(guān)注的問(wèn)題,由企業(yè)信譽(yù)引出的商譽(yù)本身即是企業(yè)非流動(dòng)資產(chǎn)的重要組成部分。商譽(yù)的變化對(duì)企業(yè)特別是公司法人的資產(chǎn)負(fù)債表直接產(chǎn)生影響,其重要性可見(jiàn)一斑。登記制度的核心價(jià)值在于其私法價(jià)值,私法價(jià)值又是通過(guò)公示制度得以充分發(fā)揮的,而公示制度中公示內(nèi)容的核心便是公示對(duì)交易有重要意義的法律事實(shí)。(3)而這里所謂“對(duì)交易有重要意義的法律事實(shí)”應(yīng)當(dāng)包含兩方面內(nèi)容:其一在于企業(yè)信用內(nèi)容的公示,包括資本狀況、企業(yè)的運(yùn)行規(guī)則(一般體現(xiàn)為公司中的章程以及合伙企業(yè)中的合伙協(xié)議等);其二在于企業(yè)基本信息的公示,其主要滿足稅收征管或程序法要求,一般包括經(jīng)營(yíng)范圍、企業(yè)地址等。然而,在當(dāng)前公示制度中,能夠體現(xiàn)企業(yè)信用的內(nèi)容較少,查詢?nèi)酥荒芡ㄟ^(guò)“是否經(jīng)過(guò)年檢”、“是否注銷(xiāo)”等項(xiàng)目了解相對(duì)方信用情況。因此如何將企業(yè)信用信息有效公示也是當(dāng)前登記公示制度改革的重要內(nèi)容。三、公司登記改革的主要問(wèn)題(一)商事登記制度設(shè)計(jì)難以實(shí)現(xiàn)對(duì)注冊(cè)資本的目的注冊(cè)資本是有限責(zé)任公司和股份責(zé)任公司的專有概念。從傳統(tǒng)民法學(xué)理論上講,注冊(cè)資本的多少直接決定法人之民事責(zé)任能力的高低。因此,無(wú)論是《公司法》還是相關(guān)的與公司登記有關(guān)的其他法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等規(guī)范性文件,不僅對(duì)于公司注冊(cè)資本的限額、設(shè)立時(shí)繳納比例、繳納方式以及貨幣投資比例做出了嚴(yán)格規(guī)定,而且還專門(mén)設(shè)計(jì)了驗(yàn)資程序以保證注冊(cè)資本能夠按期足額繳納。從商事登記制度設(shè)計(jì)角度來(lái)看,注冊(cè)資本登記的價(jià)值和作用在于反映公司信譽(yù),并且進(jìn)而為交易人提供參考,以決定是否與某一法人進(jìn)行交易,從而保護(hù)交易安全。從制度設(shè)計(jì)角度看,其出發(fā)點(diǎn)是好的,但是從實(shí)際運(yùn)行看卻很難實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)。首先,注冊(cè)資本登記的目標(biāo)之一在于反映公司信譽(yù),但是從實(shí)際運(yùn)行來(lái)看,注冊(cè)資本高的公司其償債能力卻不一定強(qiáng),而相對(duì)的像香港和記黃埔有限公司,雖然注冊(cè)資金為0,但由于其常年經(jīng)營(yíng)所贏得的商譽(yù),任何人也不會(huì)懷疑其償債能力。其次,《公司法》雖然對(duì)公司法人的資本充實(shí)要求嚴(yán)格,并且期望通過(guò)驗(yàn)資、年檢等制度以保障資本充實(shí),但從實(shí)際來(lái)看,企業(yè)可以通過(guò)墊資或者多列支出等方式手段規(guī)避這些制度,所以注冊(cè)資本登記以及相關(guān)的驗(yàn)資、年檢制度不僅其制度價(jià)值從實(shí)際運(yùn)行上已經(jīng)很難實(shí)現(xiàn),而且由于其門(mén)檻作用反而限制了商事主體進(jìn)入市場(chǎng)的積極性。(二)具體前置審批事項(xiàng)應(yīng)先照后證《方案》規(guī)定,“對(duì)按照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定需要取得前置許可的事項(xiàng),除涉及國(guó)家安全、公民生命財(cái)產(chǎn)安全等外,不再實(shí)行先主管部門(mén)審批、再工商登記的制度。”盡管對(duì)認(rèn)定“涉及國(guó)家安全、公民生命財(cái)產(chǎn)安全”的標(biāo)準(zhǔn)難以把握,但對(duì)這類(lèi)前置審批事項(xiàng)設(shè)置不宜過(guò)多。通過(guò)對(duì)146項(xiàng)前置審批事項(xiàng)梳理,我們認(rèn)為除民用槍支制造、配售許可,國(guó)旗、國(guó)徽制作許可,地圖印刷許可,藥品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)許可,民用爆炸物品生產(chǎn)、銷(xiāo)售、爆破作業(yè)許可,煙花爆竹生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)許可,易制毒化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可,危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、經(jīng)營(yíng)許可,股權(quán)投資類(lèi)企業(yè)設(shè)立許可這9種事項(xiàng)外,其他前置審批項(xiàng)目均可改為先照后證。商事登記的“先照后證”改革一方面為市場(chǎng)主體的登記取照帶來(lái)便利,另一方面也對(duì)行政審批改革形成“倒逼”機(jī)制。然而,提高工商登記效率,并不能解決行政審批制度的弊端。換言之,在行政審批制度不做重大改革的情況下,單純寄希望于工商登記改革,這無(wú)益于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與深化。(三)商事登記改革對(duì)注冊(cè)資本登記的影響注冊(cè)資本一直是我國(guó)工商登記的重要內(nèi)容,我國(guó)公司法對(duì)于注冊(cè)資本的登記經(jīng)歷了從嚴(yán)格的實(shí)繳制,到當(dāng)前分期認(rèn)繳的轉(zhuǎn)變。換言之,認(rèn)繳制并非當(dāng)前商事登記制度改革的創(chuàng)舉,以有限公司登記為例,2005年公司法中其實(shí)已經(jīng)明確規(guī)定,有限責(zé)任公司的注冊(cè)資本為在公司登記機(jī)關(guān)登記的全體股東認(rèn)繳的出資額。公司全體股東的首次出資額不得低于注冊(cè)資本的百分之二十,也不得低于法定注冊(cè)資本最低限額,其余部分由股東自公司成立之日起兩年內(nèi)繳足。其中,投資公司可以在五年內(nèi)繳足。因此,當(dāng)前注冊(cè)資本的登記改革更需要關(guān)注的是,注冊(cè)資本在登記時(shí)是否需要提交驗(yàn)資報(bào)告,另外,在認(rèn)繳制度下,如何制約那些不按照章程約定認(rèn)繳出資的企業(yè)。從改革的基本趨勢(shì)看,取消驗(yàn)資審查制度已經(jīng)成為共識(shí)。驗(yàn)資程序?qū)τ诒Ｕ掀髽I(yè)信用沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的意義,卻增加了企業(yè)負(fù)擔(dān),增加了審查環(huán)節(jié),弊大于利。在認(rèn)繳制度下,如果沒(méi)有任何制約,企業(yè)都希望以最低的成本拿到注冊(cè)資本較大的營(yíng)業(yè)執(zhí)照。有些發(fā)起人本身并無(wú)資金,但是也會(huì)申報(bào)非常高的注冊(cè)資本,因?yàn)闊o(wú)需驗(yàn)資,注冊(cè)資本又可以分期繳納,所以這些發(fā)起人在拿到營(yíng)業(yè)執(zhí)照之后并不積極繳納出資。相反,有些投機(jī)者,取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照之后大肆宣揚(yáng)自己的注冊(cè)資本,甚至伺機(jī)從事非法集資等活動(dòng),得逞后一走了之。這種情況下受害人往往會(huì)怪罪頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的工商部門(mén)。根據(jù)商事登記的基本原理,以及改革的趨勢(shì)分析,筆者認(rèn)為,在注冊(cè)資本登記問(wèn)題上,首先應(yīng)當(dāng)走出“注冊(cè)資本是代表企業(yè)信用唯一指標(biāo)”的誤區(qū),注冊(cè)資本無(wú)法真實(shí)反映企業(yè)信用與實(shí)力。因此,注冊(cè)資本登記上應(yīng)當(dāng)采取認(rèn)繳制,即鼓勵(lì)發(fā)起人根據(jù)自身實(shí)力和發(fā)展需要認(rèn)繳注冊(cè)資本。其次,在認(rèn)繳制下,營(yíng)業(yè)執(zhí)照上應(yīng)當(dāng)注明注冊(cè)資本與實(shí)繳資本兩個(gè)項(xiàng)目,這樣可以避免某些人非法利用營(yíng)業(yè)執(zhí)照上認(rèn)繳的注冊(cè)資本。交易相對(duì)人也可以直觀判斷企業(yè)的償債能力,避免交易風(fēng)險(xiǎn)。再次,如何解決注冊(cè)資本與實(shí)收資本不一致的問(wèn)題。筆者認(rèn)為,只有在企業(yè)資不抵債時(shí),注冊(cè)資本與實(shí)收資本不一致的問(wèn)題才真正成為問(wèn)題。如果一個(gè)企業(yè)注冊(cè)資本與實(shí)收資本長(zhǎng)期不一致,但是企業(yè)一直能夠很好償還到期債務(wù),保持良好的市場(chǎng)信譽(yù)度,登記管理部門(mén)則沒(méi)有必要強(qiáng)迫企業(yè)必須實(shí)現(xiàn)注冊(cè)資本與實(shí)收資本的一致。然而,當(dāng)企業(yè)難以清償?shù)狡趥鶆?wù)時(shí),以公司為例,根據(jù)《公司法》的相關(guān)規(guī)定,公司的發(fā)起人與股東都要以其認(rèn)繳的注冊(cè)資本為限對(duì)外承擔(dān)有限責(zé)任,因此,債權(quán)人可以要求股東在補(bǔ)足注冊(cè)資本范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任。通過(guò)上述制度的設(shè)計(jì)與配合,我們看到注冊(cè)資本制度在登記環(huán)節(jié)可以比較靈活、柔性;而在公司無(wú)力償債時(shí),應(yīng)該體現(xiàn)出注冊(cè)資本的剛性。這也迫使公司發(fā)起人在考慮注冊(cè)資本數(shù)額時(shí),考慮到未來(lái)個(gè)人償債的風(fēng)險(xiǎn)。(四)關(guān)于“登記備案”的意見(jiàn)公司章程是公司法人內(nèi)部運(yùn)行的“憲法”,直接決定公司內(nèi)部的運(yùn)行方式,以及各組成部門(mén)的權(quán)利劃分,進(jìn)而對(duì)公司的交易活動(dòng)產(chǎn)生影響。因此,公司章程一直以來(lái)都是嚴(yán)格作為公司注冊(cè)時(shí)必須登記備案的項(xiàng)目,國(guó)內(nèi)國(guó)外皆是如此。對(duì)于能否公示公司章程的反對(duì)意見(jiàn)主要在于是否會(huì)造成商業(yè)機(jī)密的泄露。從理論層面看,公司章程本身即具有公開(kāi)性(4):從技術(shù)角度看,如果公司章程中確實(shí)含有不宜公示的商業(yè)秘密,也可以在注冊(cè)登記時(shí),對(duì)于章程中的商業(yè)機(jī)密