西方國家行政道德規(guī)范探析

西方國家行政道德規(guī)范探析

一、行政道德規(guī)范是對公共事務(wù)行為規(guī)則的具體設(shè)計美國科學(xué)家勞倫特發(fā)現(xiàn)，根據(jù)韋伯斯特的《第三個新國際詞典》（1966年版），標(biāo)準(zhǔn)化一詞來自拉丁語代碼x，即樹干。這有三層意思,一是指成文法的集合體;二是指雖然不是法律但有道德約束力的規(guī)章制度或集合體;三是指重要的溝通符號系統(tǒng)。布朗特認(rèn)為行政道德規(guī)范也都體現(xiàn)了規(guī)范的上述這三個層面的涵義,它包括理念的聲明和符合理念的行為準(zhǔn)則以及強迫行為在規(guī)范建立的界限之內(nèi)的約束手段。從布朗特的分析中,我們可以看出,所謂行政道德規(guī)范就是指西方國家行政官員在對公共事務(wù)進行管理過程中必須遵守的行為規(guī)則。它包括兩類:強制性道德行為規(guī)范和非強制性道德行為規(guī)范。前者是指從“不應(yīng)該”的角度出發(fā),禁止國家行政官員從事不道德或違法行為的道德規(guī)范,它們作為正式的制度確定下來,具有強制性,它們構(gòu)成強制性道德行為規(guī)范。如《美國行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》、《英國地方政府雇員行為準(zhǔn)則》和《澳大利亞政府公職人員行為準(zhǔn)則》等都是以法律制度的方式規(guī)定下來,一旦行政官員違反這些規(guī)定,根據(jù)他們違規(guī)情節(jié)給予行政或法律處分。而后者則指從“應(yīng)該”的角度出發(fā),倡導(dǎo)行政官員從事道德行為的道德規(guī)范。它們雖然在各國公務(wù)員制度或行政法律制度中進行了論述,但它們一般不是附有制裁手段的強制性規(guī)定,執(zhí)行起來靈活性較大。從行政倫理的角度講,強制性道德行為規(guī)范是對行政官員底線倫理的規(guī)定;而非強制性道德行為規(guī)范則是對行政官員非底線倫理的規(guī)定。行政官員底線倫理規(guī)定可以通過行政官員的自律來實現(xiàn),也可以通過他律來實現(xiàn);行政官員非底線倫理規(guī)定則必須通過行政官員的自律才能實現(xiàn),而自律性的高低則又取決于行政官員的德性。因此,本文側(cè)重對強制性行政道德規(guī)范進行探討。從另一方面講,行政官員在對公共事務(wù)進行管理的過程中必須達(dá)到行政官員底線倫理的規(guī)定要求,才能保證行政官員道德地行使行政權(quán)力,道德地對公共事務(wù)進行管理。二、地方保護委托人人民的利益馬克威特認(rèn)為:“道德規(guī)范的基本目的就是在正義出現(xiàn)危機的地方保護委托人(人民)的利益”。(P.33)西方學(xué)者認(rèn)為行政道德規(guī)范對行政官員的行政倫理行為具有如下作用:1.道德規(guī)范比較詳細(xì)雖然西方國家的行政道德規(guī)范形式多樣,內(nèi)容繁雜,側(cè)重點不同,但都對行政官員應(yīng)該做什么不該做什么進行了比較詳細(xì)的規(guī)定。這就為行政官員在對社會公共事務(wù)進行管理過程中如何遵守道德規(guī)范提供了有章可循的標(biāo)準(zhǔn)。如《澳大利亞公務(wù)人員行為準(zhǔn)則》中涉及行政官員的道德行為的就有14條規(guī)定,其中4條屬于“應(yīng)該做什么”的條款,其余10條則屬于“禁止做什么”的規(guī)定。在這里,《行為準(zhǔn)則》就是行政官員道德行為的指南。2.法律性質(zhì)上的道德不同人們在談到道德與法律的區(qū)別時,認(rèn)為法律是國家制訂,并由國家強制執(zhí)行的。而道德則不是由國家強行制訂和強制執(zhí)行的,而是依靠社會輿論的力量,依靠人們的信念、習(xí)慣、傳統(tǒng)和教育的力量維持的。人們以自己的善和惡、正義和非正義、公正和偏私、誠實和虛偽等道德觀念來評價人們的行為,從而調(diào)整人們之間的關(guān)系。(P.105)對于行政道德而言,這種區(qū)別道德與法律的方法,只是其中的一個方面。行政道德與法律還有相同的一面,即行政道德具有法律性。因為在西方國家,行政機關(guān)與司法機關(guān)和立法機關(guān)共同構(gòu)成整個國家的管理機構(gòu)。特別在美國,由于實行的是“三權(quán)分立,互相制衡”體制,行政機關(guān)的權(quán)力和作用尤其突出。而行政機關(guān)的組織、運行機制等方面不但要有法可依,而且行政機關(guān)在對社會公共事務(wù)管理過程中要充分利用法律形式如發(fā)布行政命令、制定行政規(guī)范和條例來進行管理。同時,政府的合法管理行為受到法律的保護。如前所述,行政道德規(guī)范的兩種形式即非強制性和強制性行政道德規(guī)范也正是行政道德這兩方面的表現(xiàn)形式。非強制性的行政道德規(guī)范采取誘導(dǎo)的方式,從“應(yīng)該”的角度,勸告行政官員應(yīng)該遵守行政道德規(guī)范的各種規(guī)定,以便提高自己的道德水平。美國公共行政協(xié)會全國理事會于1985年通過的道德規(guī)范,就是一部典型的非強制性的行政道德規(guī)范,它要求所有參加的人員遵守它的規(guī)定,這是行政人員提高道德水準(zhǔn)的途徑。強制性的行政道德規(guī)范則采取強迫的方式,從“不應(yīng)該”的角度,告誡行政官員不能做行政道德規(guī)范所禁止的行為,否則,將受到相應(yīng)的行政或法律懲罰?？傊?行政道德規(guī)范對于好的、善的行政行為給予認(rèn)可、褒獎;壞的、惡的行政行為給予否定、懲處。這對于提高行政官員管理的道德水平具有重要作用。3.行政道德規(guī)范是指導(dǎo)行政官員進行道德決策的基礎(chǔ)和依據(jù)行政官員為了管理社會公共事務(wù),必須時時進行決策,如何進行行政決策又與行政官員的價值觀密切相關(guān),對某一方面公共事務(wù)的行政決策不是公共事務(wù)本身所包含的價值的選擇,而是行政官員本身價值觀的選擇。也就是說,對于這個公共事務(wù)的價值只有得到行政官員的認(rèn)可,上升到行政官員本身的價值觀,行政官員才會對某一方面公共事務(wù)進行決策,行政決策是行政官員本身價值觀的選擇。而行政官員的個人價值觀又深受其行政道德水平的制約。這樣,行政決策又是行政官員行政道德水平的產(chǎn)物。因此,行政官員在對公共事務(wù)進行決策時,必須具有道德性,即道德地決策。布茨郝爾茲把道德的決策界定為:“是正義和權(quán)利等問題在那里都得到嚴(yán)肅和道德的思考的一種決策?！?P.351)那么,如何才能使行政決策具有道德性?波特認(rèn)為,對行政官員價值觀和影響倫理決策的“原則和規(guī)則”不僅僅包括以行政官員的德性為基礎(chǔ)的“原則和規(guī)則”,還包括以行政道德規(guī)范的各種規(guī)定為基礎(chǔ)的“原則和規(guī)則”。行政道德規(guī)范的各種規(guī)定,都構(gòu)成了指導(dǎo)行政官員進行道德決策的“原則和規(guī)則”。無論是強制性還是非強制性的行政道德規(guī)范所提倡或禁止的行為,行政官員在進行決策時都必須遵守。這樣,行政官員遵守行政道德規(guī)范的各種規(guī)定的過程,實質(zhì)上就是他們在管理公共事務(wù)中確保決策具有道德性的過程。三、行政倫理的具體形式1.行政官員對4.3融資規(guī)則的限制西方國家的行政道德規(guī)范都禁止行政官員利用職位之便收、送禮品,因而影響其道德地管理公共事務(wù)?！睹绹姓块T雇員道德行為準(zhǔn)則》明確規(guī)定:“政府雇員不應(yīng)利用其職位或從禁止送禮處索要或接受贈與的禮品”。(P.19)英國有關(guān)法律規(guī)定,雇員不應(yīng)從承包商或外部供應(yīng)商處接受價值昂貴的個人禮品,但當(dāng)局允許雇員接受價值不大的象征物品如鋼筆、日記本等。(1)關(guān)于禮物的界定?！睹绹鹆_里達(dá)州公務(wù)員和雇員道德法》規(guī)定,禮物是指受贈人本人或者通過代表他的另一個人接受的東西;或者是給受贈人的代理者或者代表的錢物,不論是直接的,間接的,作為某利益存放的或者其他形式,而受贈人沒有給予等值或更高值回報。國家公務(wù)人員接受他人禮物實質(zhì)上就等于欠了送禮者一個“借據(jù)”,而清還這個借據(jù)又往往利用手中的公共權(quán)力為他們謀取利益,這樣就發(fā)生了不道德行為,也是一種腐敗行為。為此,西方國家對行政官員接受禮品都進行了限制。但是這種限制具有一定的靈活性,考慮到行政官員在一些正常的社交禮儀方面的需要和親情關(guān)系,各國在道德規(guī)范中都進行了例外的規(guī)定。例如,根據(jù)加拿大有關(guān)法律,行政官員在12個月內(nèi),從一個來源所收到的禮品、招待或其它利益的價值在200加元或200加元以下者可以不必向道德評議員辦公室說明。(2)建立禮物申報制度。為了防止行政官員收、送禮品和加強管理,西方行政道德規(guī)范規(guī)定了行政官員的禮物申報制度。(3)對禁收禮品和行政官員的處理。《美國行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》規(guī)定,在不能收受禮品的場合,雇員應(yīng)按市場價向贈禮品者付足禮品的錢款或者原物返還。如禮品是實物,雇員可歸還原物。2.對兼職行為的限制在西方,各國都禁止國家行政官員經(jīng)商,從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。加拿大有關(guān)法律規(guī)定,公職人員不應(yīng)參與其它職業(yè)活動,不應(yīng)管理或經(jīng)營企業(yè)或從事商業(yè)活動,不應(yīng)在金融或商業(yè)公司中保留或接受董事或官員的職務(wù),不應(yīng)在工會或?qū)I(yè)組織中任職,不應(yīng)任有薪金的顧問。另外,各國對于行政官員兼職行為也都作了明確的限制?！睹绹姓块T工作人員的道德行為準(zhǔn)則》規(guī)定:“政府工作人員不得從事任何與政府公務(wù)職責(zé)有沖突的兼職或活動”。(P.100)英國地方政府有關(guān)法律也明確規(guī)定,各地當(dāng)局應(yīng)向各級雇員強調(diào),如果他們的官員職責(zé)在某些方面與他們準(zhǔn)備擔(dān)任的業(yè)余工作有重疊,如果該項業(yè)余工作將導(dǎo)致利益沖突,或如果該業(yè)余工作將使用由于他或她的地位而接觸的材料(如建筑師或規(guī)劃人員為申請人制定在他或她的職權(quán)內(nèi)的計劃,并申請批準(zhǔn)計劃),則他們不得承擔(dān)這個業(yè)余工作。同時,各國還就正常法律所允許的兼職作了原則規(guī)定,但都強調(diào)雖然行政官員的業(yè)余時間可自行決定,但他不應(yīng)以權(quán)謀私,使他自己處于他的職責(zé)與個人利益沖突的地位。由此可見,從事兼職的條件是此工作不能與行政官員的職責(zé)發(fā)生沖突,不能影響公共利益。3.后就業(yè)的限制在西方國家,所謂后就業(yè)就是指行政官員離開政府部門后又到其它部門如公司、利益集團任職,或充當(dāng)院外說客,通過自己在政府的關(guān)系網(wǎng),為這些部門服務(wù),進而為自己謀取利益。這種現(xiàn)象又稱“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象。如在美國,曾追隨里根總統(tǒng)20余年、擔(dān)任白宮辦公廳副主任一職的邁克爾·迪弗離開白宮后,成立了一家公關(guān)公司,做起了老板。憑借著他可以直達(dá)總統(tǒng)夫婦這一通天關(guān)系,他不但為本國的諸如環(huán)球航空公司等大企業(yè)服務(wù),而且把生意做到了加拿大、新加坡、南韓等國外。因此,各國都對行政官員的后就業(yè)問題進行了明確的限制。一般來說,各國對后就業(yè)的時間和內(nèi)容進行了明確規(guī)定。1、后就業(yè)時間限制,也可稱為“冷卻限制期制”,即離職行政官員在一定期內(nèi)不得從事與其職務(wù)或工作有關(guān)的活動。如1978年美國國會通過的《從政道德法》規(guī)定,已經(jīng)離職的政府官員在離職后至少一年內(nèi)不得回原工作部門為別人從事游說活動,違反者要受刑事處分。2、后就業(yè)內(nèi)容的限制,即對離職的行政官員在重新就業(yè)過程中什么可以做和什么不可以做等內(nèi)容進行的限制。西方國家一般都規(guī)定,在任何情況下,前公職人員均不應(yīng)改變立場,在任何正在進行的活動、交易、談判或以政府一方前公職人員曾代表政府或任何顧問的案件中代表任何個人、商業(yè)實體、協(xié)會或聯(lián)合會;前任公職人員不應(yīng)向他們的當(dāng)事人提供咨詢,提供公眾尚不知道的有關(guān)他們曾工作過的部門或在他們?nèi)纹跐M前一年有直接或?qū)嵸|(zhì)關(guān)系的部門的計劃與政策。也就是說,凡是與原來工作有直接或間接關(guān)系,有利用原有職權(quán)為他人或自己謀利益嫌疑的工作內(nèi)容都屬于被禁止的行列。4.必須為本人或他人行政官員從事某些活動行政官員是為公共利益而對社會公共事務(wù)進行管理,這就要求他們在運用行政權(quán)力進行管理的過程中要公正、正義,不應(yīng)該偏袒任何個人或團體。各國明確規(guī)定,行政官員不得利用職務(wù)之便為本人或其親戚朋友謀取私利,不應(yīng)利用其政府職位、官銜或權(quán)力等從事以下活動:以某種方式誘使別人為自己或朋友、親屬以及屬下的人牟取私利;以某種方式暗示其個人行為或他們的行為得到政府或其所在機關(guān)的批準(zhǔn)、許可。但西方各國也規(guī)定,根據(jù)機關(guān)工作程序或出具符合機關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)定的證明文件等法定職權(quán)的活動除外。5.行政官員的財產(chǎn)申報制度西方國家“不允許公共官員以權(quán)謀私,不允許謀取與他們責(zé)任相沖突的經(jīng)濟利益。”雖然行政官員的私人利益具有合理性,但由于行政官員是“經(jīng)濟人”,有追求自己利益擴大化的內(nèi)在必然性,因此,以權(quán)謀私是行政官員不道德行為的最集中表現(xiàn),它是以損害、蠶食公共利益為前提的。簡單地說,以權(quán)謀私就是利用權(quán)力使公共利益異化為自己的私人利益。因此,為了限制和抑制這種以權(quán)謀私的不道德行為的發(fā)生,西方國家采取了以下措施:1、報告制度,就是當(dāng)行政官員的私人利益與公共利益發(fā)生沖突時,應(yīng)向有關(guān)部門或人員進行說明。如在英國,行政官員認(rèn)為他們的任何非金融方面的利益有可能導(dǎo)致與當(dāng)局利益沖突時,必須向有關(guān)管理人員聲明;必須向有關(guān)管理人員聲明任何可能與當(dāng)局利益沖突的金融利益。2、申報個人財產(chǎn)。公開自己私人財產(chǎn)是抑制以權(quán)謀私的有效方法,它有助于他們選擇增進或至少不損害公共利益的道德行為。為此,西方國家在行政道德規(guī)范中特別