農(nóng)民在征地收益分配中利益受損的成因分析征地收益分配中農(nóng)民利益受損成因及對(duì)策

農(nóng)民在征地收益分配中利益受損的成因分析征地收益分配中農(nóng)民利益受損成因及對(duì)策

一、土地征收中的利益受損及解決途徑根據(jù)中國(guó)科學(xué)家最近的研究文獻(xiàn)，農(nóng)民在土地征用和利益分配中的利益損失糾紛的解決已成為研究土地征用的主要基礎(chǔ)。學(xué)者們針對(duì)“農(nóng)民在征地收益分配中利益受損”的成因,有以下一些觀點(diǎn):(一)第二,關(guān)于土地征收增值收益分配鐘偉以“價(jià)格雙軌制”為視角對(duì)農(nóng)民在征地中利益受損問題進(jìn)行了分析。通過回顧過去25年中國(guó)改革歷程承受著兩種截然不同的雙軌制的沖擊,他認(rèn)為“舊雙軌制”引發(fā)的主要問題是人們利用一般商品和服務(wù)的“價(jià)格雙軌制”套取差價(jià);而“新雙軌制是指以公共權(quán)力為背景,自上而下的尋找和套取已經(jīng)市場(chǎng)化了的商品和服務(wù)價(jià)格體系和遠(yuǎn)未市場(chǎng)化的資金、土地和勞動(dòng)力等要素價(jià)格體系,這兩大體系之間的巨額租金”。劉永湘等通過對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)價(jià)格和土地補(bǔ)償費(fèi)的分析,認(rèn)為土地補(bǔ)償費(fèi)及有關(guān)費(fèi)用實(shí)質(zhì)上是土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的“價(jià)格”。農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)過低癥結(jié)在于我國(guó)整個(gè)價(jià)格體系缺乏彈性,從而導(dǎo)致了農(nóng)村土地所有者和利益得不到完全的補(bǔ)償。馬賢磊等通過對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期土地征收增值收益構(gòu)成的分析,認(rèn)為政府失靈導(dǎo)致價(jià)格扭曲是現(xiàn)有土地征收收益分配不當(dāng)、農(nóng)民權(quán)益受損的主要原因。因此,改革的首要任務(wù)不是改革土地自然增值部分的分配規(guī)則,而是要消除土地價(jià)格扭曲,讓市場(chǎng)成為調(diào)節(jié)國(guó)家和農(nóng)民利益的主要機(jī)制。(二)征地時(shí),對(duì)集體土地的產(chǎn)權(quán)歧視張慧芳分析了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)由于在兩方面受到的歧視而產(chǎn)生了農(nóng)民利益受損問題。一方面我國(guó)土地征用標(biāo)的僅限于農(nóng)村集體所有土地;另一方面,按照現(xiàn)行規(guī)定,農(nóng)村集體土地不能進(jìn)入一、二級(jí)土地市場(chǎng),而必須征用為國(guó)有后才能進(jìn)入市場(chǎng)。對(duì)集體土地的產(chǎn)權(quán)歧視在高速城市化階段產(chǎn)生了利益上的尖銳沖突,特別是農(nóng)用地征用后產(chǎn)生的巨大土地收益與被征地農(nóng)民利益之間的矛盾日益凸顯。吳郁玲等認(rèn)為,農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體不清,產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失才造成農(nóng)地增值收益分配的混亂。應(yīng)對(duì)市場(chǎng)化過程中農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地征用中的土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行定位,將發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有,并在此新制度框架下嘗試重構(gòu)農(nóng)地增值收益的分配機(jī)制,以達(dá)到既保證農(nóng)民權(quán)益,又兼顧國(guó)家和集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。(三)征地收益分配上利益受損成因陳國(guó)富從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析,認(rèn)為由于我國(guó)城鄉(xiāng)土地制度的分割使政府成為城鄉(xiāng)之間土地流轉(zhuǎn)的惟一中介,這種制度安排使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)成為一種失去法律防護(hù)的權(quán)利,從而導(dǎo)致農(nóng)地征收中農(nóng)民利益受損。周其仁認(rèn)為現(xiàn)行法律制度不但承認(rèn)政府獨(dú)家壟斷征地權(quán),并明文規(guī)定征地的補(bǔ)償完全不同于批租土地的價(jià)格,保證政府獲得最大的法定價(jià)值、損害農(nóng)民的權(quán)益。郭熙保等認(rèn)為國(guó)家的征地行為剝奪了集體和農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán),而用地單位和政府卻分享了土地的增值收益,侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益,降低了土地配置效率。我們認(rèn)為學(xué)者們對(duì)“農(nóng)民在征地收益分配上利益受損”成因的探討存在有待商榷的地方。首先,他們忽略了研究問題的邏輯起點(diǎn)。學(xué)者們均是以土地征收中農(nóng)民利益受損的各種數(shù)據(jù)開篇,而后開始探究農(nóng)民在征地收益分配上利益受損的成因。我們認(rèn)為他們的研究忽略了“農(nóng)民利益受損”問題的邏輯起點(diǎn)——土地增值應(yīng)如何分配。學(xué)術(shù)界對(duì)土地增值應(yīng)“漲價(jià)歸公”還是“漲價(jià)歸農(nóng)”,或是其他方案,存在很大爭(zhēng)議。但從上述觀點(diǎn)可以看出學(xué)者們默認(rèn)了土地增值應(yīng)“漲價(jià)歸農(nóng)”。其次,學(xué)者們提出的各種成因?qū)嵸|(zhì)上是從“產(chǎn)權(quán)(制度)——價(jià)格”這一鏈條上剝離出來的因素,有一定的合理性,但是單獨(dú)立論難免顯得單薄。其中,陳國(guó)富提出“城鄉(xiāng)土地制度的分割使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)成為一種失去法律防護(hù)的權(quán)利”是比較切中要害的分析,但這只是問題的一個(gè)方面,僅能說明農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無法改變國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的征收行為;無法說明在國(guó)家實(shí)行“漲價(jià)歸公”的征地補(bǔ)償機(jī)制下,即使農(nóng)民個(gè)人擁有土地產(chǎn)權(quán)也同樣無法分享土地增值的收益。二、土地增加和土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民利益的造成這里首先分析農(nóng)民利益受損成因的邏輯起點(diǎn),然后具體分析農(nóng)民利益受損的成因。(一)配農(nóng)民權(quán)益兼顧公民利益一般來說,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,整體經(jīng)濟(jì)水平的提高、土地用途的轉(zhuǎn)變以及土地使用者進(jìn)行的資金、勞動(dòng)力投資,農(nóng)村集體土地經(jīng)土地征收轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地之后身價(jià)就會(huì)翻十幾倍甚至更多。這就出現(xiàn)了土地增值收益如何分配的問題。學(xué)術(shù)界關(guān)于土地增值分配存在著兩種傾向性觀點(diǎn)———“漲價(jià)歸公”與“漲價(jià)歸農(nóng)”。如果國(guó)家按照非農(nóng)地價(jià)格補(bǔ)償農(nóng)地所有者,意味著“漲價(jià)歸農(nóng)”?！皾q價(jià)歸農(nóng)”著眼于維護(hù)失地農(nóng)民的利益,認(rèn)為農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有全部土地增值收益權(quán)。如果按照這種觀點(diǎn)進(jìn)行農(nóng)地增值的分配,僅能保障失地農(nóng)民的利益而不能兼顧在耕農(nóng)民和社會(huì)的利益。如果國(guó)家僅按農(nóng)地價(jià)格補(bǔ)償失地農(nóng)民,再加上安置性補(bǔ)償費(fèi),仍然明顯低于非農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)格,則意味著“漲價(jià)歸公”?！皾q價(jià)歸公”認(rèn)為社會(huì)應(yīng)當(dāng)擁有土地增值收益權(quán),卻忽視了失地農(nóng)民擁有獲得充分補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。可見,這兩種帶有極端傾向的觀點(diǎn),各自有其片面性,都會(huì)導(dǎo)致分配不公。因此,我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“兼顧公農(nóng)”的征地補(bǔ)償機(jī)制———顧及國(guó)家、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民各相關(guān)方面的利益,使農(nóng)民分享土地增值收益。土地增值分配應(yīng)當(dāng)是本文的邏輯起點(diǎn)。(二)建立征地補(bǔ)償機(jī)制,積極構(gòu)建城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度的二元性和二元性的共同作用我們認(rèn)為目前征地收益分配中農(nóng)民利益受損源于兩個(gè)層面因素的共同作用:第一層面的因素是我國(guó)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度的二元性,第二層面的因素是我國(guó)實(shí)行了“漲價(jià)歸公”的征地補(bǔ)償機(jī)制。1.保證實(shí)施的選擇權(quán)利是實(shí)施權(quán)利阿爾欽指出,所有定價(jià)問題都是產(chǎn)權(quán)問題;產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是由政府的強(qiáng)制力保證實(shí)施的選擇權(quán)利。我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)制度及其“副產(chǎn)品”———農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的弱勢(shì)地位和先天缺陷,是導(dǎo)致農(nóng)民以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無法抵抗政府的土地征收行為的根本原因。(1)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度發(fā)展新中國(guó)成立之前,中國(guó)是一個(gè)半封建、半殖民地社會(huì),因而決定了城市土地所有制的多種形式。城市中絕大部分土地屬官僚資本、外國(guó)資本和大房地產(chǎn)主所有,另有少部分土地則分別為民族工商業(yè)資本家、個(gè)別小生產(chǎn)者和少數(shù)城市居民所擁有。新中國(guó)成立后,中國(guó)政府通過沒收、接管、贖買和法律宣布的方式,逐漸完成了城市土地的國(guó)有化;在農(nóng)村則通過土地制度改革、農(nóng)業(yè)合作化和人民公社運(yùn)動(dòng),實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地的集體所有。1982年第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過的《憲法》首次確認(rèn)了我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),并沿用至今?，F(xiàn)行《憲法》第10條規(guī)定:“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有?！敝芷淙收J(rèn)為,我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制是隨國(guó)家意志改變而出現(xiàn)的,集體土地產(chǎn)權(quán)不是在市場(chǎng)交易中獲得的,農(nóng)民對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)享有的權(quán)利是不需要任何代價(jià)的。這使農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織在國(guó)家產(chǎn)權(quán)變革中并沒有多少發(fā)言權(quán)和決策后的選擇權(quán)。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)與城市國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)相比處于弱勢(shì)地位。同時(shí),農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)具有先天缺陷。表現(xiàn)為:首先,農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)被界定為“屬于農(nóng)村集體所有”。而“農(nóng)村集體”并不是一個(gè)嚴(yán)格法律意義上的概念,更多的是一個(gè)政治意義上的名詞。它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)上的表述,是一個(gè)抽象的、沒有法律人格意義的集合群體,并不能成為法律關(guān)系的主體,導(dǎo)致農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛化。在此情況下,集體土地所有實(shí)際上成了鄉(xiāng)村干部的小團(tuán)體所有,甚至成為個(gè)別鄉(xiāng)、村干部的個(gè)人所有———導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體的異化。其次,《憲法》和《土地管理法》均規(guī)定“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”,這就意味著國(guó)家對(duì)土地出讓一級(jí)市場(chǎng)實(shí)行壟斷,農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不能進(jìn)入市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)不能平等自由流轉(zhuǎn),這是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺的表現(xiàn)之一。因此,我們認(rèn)為農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)是一種“分而不立”的土地產(chǎn)權(quán),不能獨(dú)立擔(dān)起防止資源流失的重任。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的殘缺、產(chǎn)權(quán)主體的虛化和異化以及城市國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)對(duì)它的歧視,都會(huì)使農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)缺乏最基本的排他性,因此在產(chǎn)權(quán)交換時(shí)就遭到了不公正的限制和損失。(2)國(guó)家強(qiáng)制改變農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)需求性土地征收是一種土地公共取得制度,一般是指國(guó)家為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定而強(qiáng)制取得其他民事主體土地并給予補(bǔ)償?shù)囊环N行為。而對(duì)于土地征收權(quán),許多國(guó)家都把它作為政府與生俱來的權(quán)力來接受和行使,我國(guó)也不例外。我國(guó)《憲法》第10條第3款規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”第43條規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。依法申請(qǐng)的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”《物權(quán)法》第41條規(guī)定:“法律規(guī)定專屬于國(guó)家所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn),任何單位和個(gè)人不能取得所有權(quán)。”從以上法律條款的規(guī)定中可以看出,“集體土地”是土地征收的唯一標(biāo)的,只有國(guó)家可以強(qiáng)制改變農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)為國(guó)有城市土地產(chǎn)權(quán),且具有不可逆性。勿庸置疑,從古至今,在任何社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)中,一切非國(guó)家所有制的任何土地所有制,其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利都因要受到國(guó)家的某種程度的干預(yù)而并非絕對(duì)完整。但是在我國(guó)情況比較特殊的是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)在國(guó)家“土地征收”干預(yù)之前已經(jīng)是具有先天性殘缺的產(chǎn)權(quán)。從土地征收的本質(zhì)和我國(guó)法律的相關(guān)規(guī)定來看,國(guó)家作為土地征收的主體通過“土地征收”掌握和控制了農(nóng)村集體土地的最終處分權(quán),而農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織卻無法對(duì)抗這種單方、強(qiáng)制性行為。這是我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度城鄉(xiāng)二元性的必然結(jié)果,也是導(dǎo)致農(nóng)民利益受損的制度原因。2.征地補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)在一致性我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”,并規(guī)定對(duì)農(nóng)民的征收補(bǔ)償按照農(nóng)地產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)。幾經(jīng)修訂的《土地管理法》在對(duì)農(nóng)民進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄋ悸飞弦恢币赞r(nóng)地產(chǎn)值的倍數(shù)作為支付給農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)的依據(jù),將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)?shù)靥岣吡?。按照我?guó)目前“原用途+產(chǎn)值倍數(shù)”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出的支付給被征地農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi),很大程度上無法維持他們?cè)械纳钏健Ａ硪环矫?《土地管理法》第55條規(guī)定:“新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi),百分之三十上繳中央財(cái)政,百分之七十留給有關(guān)地方人民政府,都專項(xiàng)用于耕地開發(fā)?！睖罔F軍等的研究表明,如果成本價(jià)為100,則擁有集體土地使用權(quán)的農(nóng)民只得5%-10%,擁有集體土地所有權(quán)的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織得25%-30%,60%-70%為政府及各部門所得。以某市為例,農(nóng)村集體土地在被征以前,政府出價(jià)僅以2萬元一畝,而在被征后,土地價(jià)格飆升,有的甚至達(dá)到幾十萬元甚至上百萬元一畝。作為土地所有者和使用者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民無法享受到土地的增值收益,這些收益差額中巨大的利潤(rùn)被政府拿走,對(duì)被征地農(nóng)民刺激很大,引發(fā)農(nóng)民與政府的對(duì)立情緒。表面上看,我國(guó)的征地補(bǔ)償機(jī)制包含兩個(gè)范疇的內(nèi)容,即對(duì)農(nóng)民按照“產(chǎn)值倍數(shù)”補(bǔ)償與土地增值“漲價(jià)歸公”,但實(shí)質(zhì)上兩者具有內(nèi)在的一致性,內(nèi)容是相呼應(yīng)的。正是由于征地中對(duì)農(nóng)民按照農(nóng)用地產(chǎn)值補(bǔ)償,才使國(guó)家能夠獲得土地增值的全部收益;反過來,正是由于國(guó)家獲得了全部的土地增值收益,對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償只能按照農(nóng)用地產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償。由此,我國(guó)實(shí)行“漲價(jià)歸公”的征地補(bǔ)償機(jī)制使政府獲得了全部土地增值收益,而將農(nóng)民排除在土地增值分配機(jī)制之外,使他們無法分享土地增值收益,損害了農(nóng)民的權(quán)益。三、農(nóng)地入市制度農(nóng)民在征地收益分配中利益受損是兩個(gè)因素共同作用的結(jié)果:城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了集體土地產(chǎn)權(quán)與城市國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)的地位不平等,進(jìn)而使農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無法改變國(guó)家對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)的土地征收行為;在土地征收過程中,國(guó)家實(shí)行的“漲價(jià)歸公”的補(bǔ)償政策最終引發(fā)了農(nóng)民與政府在分配集體土地轉(zhuǎn)換為城市國(guó)有土地增值的矛盾。解決農(nóng)民在征地收益分配上利益受損的問題,首先可以采取農(nóng)地入市的措施。在目前我國(guó)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的二元結(jié)構(gòu)、國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷的情況下,我們只能進(jìn)行次優(yōu)的選擇———農(nóng)地入市,使農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)引入市場(chǎng)機(jī)制。2005年10月1日,《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》正式實(shí)施,廣東省內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地將無須經(jīng)過征收程序,直接進(jìn)入土地二級(jí)市場(chǎng)參與流轉(zhuǎn),在遵循現(xiàn)行農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,允許集