養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與個(gè)人賬戶空賬問(wèn)題

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與個(gè)人賬戶空賬問(wèn)題

1第一,一些地方“空賬”運(yùn)作,形成了隱性債務(wù)20世紀(jì)90年代初，中國(guó)開(kāi)始改革養(yǎng)老金制度，從傳統(tǒng)的現(xiàn)收預(yù)算制度轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖y(tǒng)一賬戶組合”的部分儲(chǔ)蓄制度。隨著改革的推進(jìn),在取得成績(jī)的同時(shí),也存在著許多問(wèn)題,其中,異常突出的一個(gè)問(wèn)題是養(yǎng)老基金的缺口問(wèn)題,主要表現(xiàn)在以下三方面:一是養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)。我國(guó)由現(xiàn)收現(xiàn)付制進(jìn)入部分基金制這一新制度的第一代要為自己將來(lái)積累養(yǎng)老金,而他們的上一代既沒(méi)有了相應(yīng)的養(yǎng)老金來(lái)源,同時(shí)又因?yàn)樵谂f制度中沒(méi)有養(yǎng)老金的積累,從而形成了養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)。二是個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)作。有些地方挪用現(xiàn)有職工個(gè)人賬戶的基金去彌補(bǔ)老職工的社會(huì)保障支出,從而使現(xiàn)有職工的個(gè)人賬戶變成了實(shí)際的“空賬”,就是名義上個(gè)人賬戶中有積累的基金存在,實(shí)際上其中并沒(méi)有任何資金。三是保險(xiǎn)基金收不抵支。1997年,當(dāng)年收不抵支的省份為5個(gè),1999年擴(kuò)大到25個(gè)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口逐年擴(kuò)大,1997年為140億,1998年達(dá)450億,1999年已上升到1000億元。12000年至2002年,我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口每年都在400億元左右。據(jù)財(cái)政部社會(huì)保障司預(yù)測(cè),養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金收支缺口2010年將增至4802億元。22由“空賬”到實(shí)賬,個(gè)人賬戶空轉(zhuǎn)的原因分析《資本論》中有這樣的論述:“保險(xiǎn)必須由剩余價(jià)值補(bǔ)償,是剩余價(jià)值的一種扣除”“這種基金是收入中既不作為收入來(lái)消費(fèi)也不一定用作積累基金的唯一部分”。改革以前我國(guó)一直實(shí)行的是“低工資、低消費(fèi)、高積累”制度,將本應(yīng)作為職工保險(xiǎn)儲(chǔ)蓄起來(lái)的那筆資金,以利潤(rùn)的形式上交了財(cái)政,并投資成為國(guó)有資產(chǎn)的一部分,即政府借了老一代人的養(yǎng)老保險(xiǎn)金,用于國(guó)家建設(shè)。“老人”和“中人”由于過(guò)去沒(méi)有養(yǎng)老金的積累,因而構(gòu)成了養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)。隱性債務(wù)實(shí)際上是一筆該提而未提的養(yǎng)老保險(xiǎn)金。但在改革之初,國(guó)家未能對(duì)“老人”和“中人”的隱性債務(wù)做出補(bǔ)償安排,導(dǎo)致老職工的統(tǒng)籌基金沒(méi)有來(lái)源而出現(xiàn)“空賬”問(wèn)題。因統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶“混賬管理”,給統(tǒng)籌基金透支個(gè)人賬戶基金提供了可行性。在統(tǒng)籌基金入不敷出,財(cái)政不能完全承擔(dān)的情況下,為了應(yīng)付老職工養(yǎng)老金開(kāi)支,有些地方出現(xiàn)了挪用現(xiàn)有職工個(gè)人賬戶基金去彌補(bǔ)老職工社會(huì)保障支出的情況,使現(xiàn)有職工的個(gè)人賬戶變成了實(shí)際的“空賬”。由此可見(jiàn),造成個(gè)人賬戶空轉(zhuǎn)的直接原因是統(tǒng)籌賬戶挪用個(gè)人賬戶。但究其根本原因是政府對(duì)新型的部分積累制的制度設(shè)計(jì)不完善所造成的,具體講就是政府未對(duì)部分積累制下“中人”和“老人”的養(yǎng)老支出承擔(dān)責(zé)任。造成養(yǎng)老基金入不敷出的原因還有很多:第一,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資渠道狹窄,保值增值無(wú)保證。我國(guó)養(yǎng)老基金保值增值途徑主要是存入銀行或購(gòu)買國(guó)庫(kù)券?？梢?jiàn),我國(guó)養(yǎng)老基金的投資渠道比較單一,且投資收益率低。相反,養(yǎng)老基金非常容易受到通貨膨脹的影響而出現(xiàn)貶值,進(jìn)而影響?zhàn)B老保險(xiǎn)的總體支付能力。第二,養(yǎng)老保險(xiǎn)有限的覆蓋面影響了養(yǎng)老基金的籌集。目前,我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)主要覆蓋了城鎮(zhèn)企業(yè)職工,還有很多本應(yīng)納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的人群沒(méi)有進(jìn)入,從而使得養(yǎng)老保險(xiǎn)金的總數(shù)缺少了一大部分來(lái)源。第三,面臨人口老齡化,基金支出負(fù)擔(dān)猛增。第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)大陸60歲以上老年人口數(shù)已達(dá)1.3億,約占世界老年人口總數(shù)的1/5,而且我國(guó)現(xiàn)有60歲以上的老人每年以3%的速度增加,這意味著我國(guó)每年凈增380多萬(wàn)60歲以上的老人,使養(yǎng)老基金支出負(fù)擔(dān)猛增。從以上原因分析可知,變個(gè)人賬戶由“空賬”到實(shí)賬,是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革成功的關(guān)鍵,而處理隱性債務(wù)又是變個(gè)人賬戶從“空賬”到實(shí)賬的關(guān)鍵。因此,問(wèn)題的邏輯鏈條就在于:如果不解決隱性債務(wù)問(wèn)題,個(gè)人賬戶就很難從目前的空賬轉(zhuǎn)為實(shí)賬;而如果“空賬”問(wèn)題不解決,現(xiàn)有體制在實(shí)質(zhì)上就仍是現(xiàn)收現(xiàn)付制,它沒(méi)有解決現(xiàn)收現(xiàn)付制最致命的問(wèn)題——支付危機(jī),而僅僅只是推遲了支付危機(jī)發(fā)生的時(shí)間。要成功實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷,必須妥善解決養(yǎng)老基金的缺口問(wèn)題。本文針對(duì)上述三個(gè)問(wèn)題,提出一些解決的思路。3完善社會(huì)保障體系的具體思路3.1隱性債務(wù)的承擔(dān)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)到底有多大?不同的專家有不同的估算結(jié)果,但多數(shù)人,包括世界銀行的估算結(jié)果為3—4萬(wàn)億元左右,政府必須負(fù)擔(dān)這筆巨大的隱性債務(wù)。根據(jù)國(guó)際上通行的做法,支付養(yǎng)老保險(xiǎn)的隱性債務(wù)有三條主要的融資渠道:國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、發(fā)行特別國(guó)債和發(fā)行福利彩票。(1)將國(guó)有資產(chǎn)作投資比例,設(shè)立職工養(yǎng)老費(fèi)國(guó)有資產(chǎn)存量主要包括:政府及國(guó)有企業(yè)的土地,廠房,設(shè)備及其他資產(chǎn)。處置國(guó)有資產(chǎn)存量,以其收入來(lái)支付職工的養(yǎng)老金是完全合理的,因?yàn)楝F(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)中有相當(dāng)一部分是由職工的養(yǎng)老費(fèi)形成的。具體解決辦法有:一是將一部分國(guó)有資產(chǎn)(如廠房,土地,一些效益不好的國(guó)有中小企業(yè))出售;二是確定一些效益較好的企業(yè),其部分收益劃歸社會(huì)保障部門(mén),專門(mén)用于解決隱性債務(wù)問(wèn)題。三是將一些效益好的企業(yè),劃歸社會(huì)保障部門(mén)經(jīng)營(yíng),經(jīng)營(yíng)收入用于解決隱性債務(wù)問(wèn)題。(2)由政府基金持有的養(yǎng)老基金智利的經(jīng)驗(yàn)表明,通過(guò)制定恰當(dāng)?shù)恼?特別國(guó)債40%左右由養(yǎng)老保險(xiǎn)基金持有,既可以使養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制平穩(wěn)過(guò)渡,使轉(zhuǎn)制的成本最小化,又可以從體制上改變政府管理養(yǎng)老基金的低效率和養(yǎng)老基金的擠占挪用問(wèn)題。(3)發(fā)行基金用于籌集社會(huì)保障基金隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)保障制度的建立,國(guó)務(wù)院決定由民政部發(fā)行福利彩票,把發(fā)行彩票作為籌集社會(huì)保障基金的重要手段之一。近20年發(fā)行社會(huì)福利彩票籌集的560億元公益金,上繳中央社會(huì)保障基金99.58億元,中央財(cái)政專項(xiàng)69.62億元,上繳賑災(zāi)專項(xiàng)15億元,共計(jì)184.2億元,為社會(huì)保障體系的逐步建立提供了直接的資金支持。3.2實(shí)際中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶(1)防止社會(huì)基金被占用,不個(gè)人賬戶要做“實(shí)”,其首要任務(wù)就是將統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶分開(kāi),從制度上防止個(gè)人賬戶基金被擠占挪用。這樣可以將隱性債務(wù)控制在社會(huì)統(tǒng)籌的范圍之內(nèi),而不會(huì)延及個(gè)人賬戶。在此基礎(chǔ)上,可考慮將養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶改為個(gè)人賬戶保險(xiǎn),將統(tǒng)籌賬戶稱為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),變成兩個(gè)不同的支柱。(2)個(gè)人繳費(fèi)方面,建議采用社保工程從2006年1月1日起,個(gè)人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費(fèi)工資的11%下調(diào)為8%,全部由個(gè)人繳費(fèi)形成,單位不再劃入個(gè)人賬戶。建議個(gè)人繳費(fèi)部分基金的征繳由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),誰(shuí)繳費(fèi)誰(shuí)能建立賬戶,有利于提高個(gè)人繳費(fèi)積極性。由地稅機(jī)關(guān)征收統(tǒng)籌部分,且不受企業(yè)參保人員的限制,嚴(yán)格以企業(yè)工資總額為基數(shù),按規(guī)定費(fèi)率及時(shí)征繳,防止企業(yè)以各種理由拖欠養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。(3)“名義賬戶”制的提出有些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)實(shí)行“名義賬戶”制。名義賬戶有兩個(gè)重要的特征:一是從融資方面看,名義賬戶具有現(xiàn)收現(xiàn)付制的性質(zhì)。這樣既避免了當(dāng)前做實(shí)個(gè)人賬戶所需的巨大成本,又避開(kāi)了做實(shí)個(gè)人賬戶后賬戶基金的保值增值壓力。二是從繳費(fèi)方面看,名義賬戶具有積累制的性質(zhì)。名義賬戶類似于銀行的儲(chǔ)蓄存款,銀行把客戶的錢(qián)拿去借貸了,賬戶是空的,但客戶需要取錢(qián)時(shí),就能取出相應(yīng)的數(shù)額,對(duì)個(gè)人而言,具有完全的激勵(lì)效果?！懊x賬戶”制提供了一個(gè)不必對(duì)個(gè)人賬戶“做實(shí)”的“模擬運(yùn)行”模式,因此它可以解決我國(guó)近幾年來(lái)的“空賬”難題。然而,我國(guó)人口老齡化加速,人口平均預(yù)期壽命延長(zhǎng),人民生活水平不斷提高,養(yǎng)老金水平呈現(xiàn)出剛性特征,其結(jié)果是“名義賬戶”制下的保險(xiǎn)費(fèi)率將繼續(xù)提高?？梢?jiàn),“名義賬戶”制只不過(guò)提供了緩期償還被挪用的養(yǎng)老基金的措施。因此,對(duì)于已空賬的個(gè)人賬戶,政府必須承擔(dān)責(zé)任且采取措施做實(shí)。3.3資范圍相對(duì)狹窄國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,利用資本市場(chǎng)是解決基金缺口問(wèn)題的一個(gè)重要途徑。我國(guó)目前資本市場(chǎng)發(fā)展不健全,因此,在實(shí)施基金積累制的初期可以將基金投資范圍定窄一些,隨資本市場(chǎng)的發(fā)展和成熟以及基金積累數(shù)額的擴(kuò)大,再逐步放寬投資規(guī)定。如智利最初把養(yǎng)老金投資限于公共部門(mén)(政府和中央銀行)的債券、銀行債務(wù)、抵押貸款及公司債券等若干領(lǐng)域,后來(lái)逐步擴(kuò)大至房地產(chǎn)、商業(yè)票據(jù)、投資基金股份以及國(guó)外證券等。從總的收益率看,從1981年到1995年的15年中,扣除通貨膨脹因素,智利全國(guó)養(yǎng)老金的平均回報(bào)率達(dá)到13.3%的高度。這些成功經(jīng)驗(yàn)非常值得借鑒。3.4建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系應(yīng)該通過(guò)完善有關(guān)法律法規(guī),將各種人群納入社會(huì)保險(xiǎn)范圍。對(duì)有土地的農(nóng)民,應(yīng)因地制宜地建立起農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作互助型養(yǎng)老保險(xiǎn)和家庭養(yǎng)老保障相結(jié)合的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。對(duì)無(wú)土地的進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民和失地農(nóng)民,要為他們創(chuàng)造條件,把他們納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障體系中。對(duì)靈活就業(yè)群體,要將其參保作為社會(huì)保險(xiǎn)長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略和正常業(yè)務(wù)管理內(nèi)容。3.5延長(zhǎng)繳費(fèi)年限為了應(yīng)付人口老齡化帶