利益分化背景下城市社區(qū)管理創(chuàng)新研究

利益分化背景下城市社區(qū)管理創(chuàng)新研究

改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展推動了中國進(jìn)入了一個新的利益沖突時代。原有的社會利益結(jié)構(gòu)逐漸解體，利益相關(guān)者多元化，利益關(guān)系結(jié)構(gòu)不斷變化。社會轉(zhuǎn)型期固有的社會矛盾與新的利益沖突相交織所產(chǎn)生的疊加效應(yīng),使得社區(qū)在化解社會矛盾、實現(xiàn)社會整合方面的基礎(chǔ)性作用凸顯出來。一、街居體系承載的職能逐漸增多改革的實質(zhì)是社會利益關(guān)系調(diào)整和重組的過程,30多年的市場化改革推動我國社會利益關(guān)系發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變,原有的社會利益格局被打破,新的利益群體和利益階層逐步形成。伴隨著利益主體的日漸多元化,收入分配格局也呈現(xiàn)出明顯多樣性,不同利益主體之間收入分配差距不斷加大。利益的地區(qū)性分化、行業(yè)性分化、集團(tuán)性分化、階層性分化與權(quán)力尋租、市場壟斷等原因造成的不合法、不合理利益分化的相互交織,使得社會沖突加劇,并不斷顯性化。利益沖突的加劇嚴(yán)重威脅著社會穩(wěn)定。就目前我國的實際情況來看,社會的利益整合與利益協(xié)調(diào)滯后于社會利益分化。由于市場化改革推動的利益主體多元化基礎(chǔ)上的利益分化非常迅速,原來的行政性利益整合機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制逐漸失去了其應(yīng)有的功能和效果,而與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新的利益整合與協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建剛剛起步,還處于探索階段,無法充分發(fā)揮出其利益整合與協(xié)調(diào)的功能。因此,如何通過改革社會管理體制,探索一條有效的社會整合途徑,以實現(xiàn)利益整合和社會穩(wěn)定,就成為當(dāng)前社會建設(shè)的實踐指向。目前我國基層社會管理體制還面臨著很大問題,這主要表現(xiàn)為作為基層社會管理基礎(chǔ)的街居體制面臨的現(xiàn)實運(yùn)作困境及其對于社區(qū)自治發(fā)展的嚴(yán)重制約。建國以后,我國建立了高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制,開始實行“單位制+街居制”的管理模式。街居體制建立的一個重要?dú)v史條件是:絕大部分的城市社會成員被組織到各個單位組織中,街居制只是作為單位制的補(bǔ)充,對社會上少數(shù)單位組織以外的人員進(jìn)行管理。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化,單位體制解體,從單位剝離出來的政治行政職能、社會職能要由街居體系承接。此外,對于不斷增加對其的“無單位歸屬人員”及外來人口,街居系統(tǒng)也要承擔(dān)起相應(yīng)的社會管理、社會服務(wù)等職責(zé)。尤其對于體制改革后的大量企業(yè)下崗人員,街居組織要加強(qiáng)對其的思想教育和管理工作,同時做好下崗職工再就業(yè)工作,以求實現(xiàn)維護(hù)社會穩(wěn)定、加強(qiáng)社會整合的功能和目標(biāo),街居體系承載的職責(zé)逐漸增多。90年代以來,我國城市逐步發(fā)展健全了市、區(qū)、街道、居委會組成的城市管理體制,一般稱之為“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”。在這種體制下,街道逐漸成為城市社區(qū)管理的主體,在城市社會管理中發(fā)揮著越來越重要的作用。根據(jù)《城市街道辦事處組織條例》,街道辦事處主要承擔(dān)著辦理上級政府有關(guān)居民工作的交辦事項、指導(dǎo)居民委員會工作、反映居民意見和要求這三項任務(wù)。如今,街居體系不僅承接了由單位剝離出來的職能,同時隨著城市管理體制改革中管理重心的下移,原來實行“條條”管理的很多部門也將任務(wù)下放到街區(qū),街道辦事處在綜合管理方面擁有了更多的權(quán)力,承擔(dān)著諸如市場管理、園林綠化、交通道路、市容市貌、城市管理、民政福利、人口管理、社會治安、街道黨建、指導(dǎo)社區(qū)居委會、社區(qū)精神文明建設(shè)活動等十幾項管理任務(wù),遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其被規(guī)定的工作范圍。行政、執(zhí)法、街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各項任務(wù)都下放到街道辦事處,使它從一級基層政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)逐步演變?yōu)橐粋€集行政管理、社區(qū)管理與服務(wù)的綜合性機(jī)構(gòu)。而市、區(qū)各職能部門布置的任務(wù)又紛繁交叉,“條塊不分”,權(quán)責(zé)不明,導(dǎo)致街道辦事處承擔(dān)的基層社會管理工作過于龐大和復(fù)雜。街道不堪重負(fù),難以應(yīng)付,只好把自己所承擔(dān)的大量行政事務(wù)轉(zhuǎn)嫁給受其“指導(dǎo)”的居民委員會,這實際上把居委會變成了各級黨委、政府部門工作的承受層、操作層和落實層,社區(qū)居委會原本的自治功能則相應(yīng)弱化、虛化。街居體系的職能雖然已經(jīng)大大“超載”,但仍不能滿足社會發(fā)展的需要,在實際政治運(yùn)行中衍生出諸多問題,這主要表現(xiàn)在:其一,街道辦事處作為城市基層政府的派出機(jī)關(guān),代表政府行使行政管理職能,實際上已承擔(dān)一級政府的責(zé)任,但是卻沒有被賦予相應(yīng)的法定地位和權(quán)力,相應(yīng)的職權(quán)為“條條”所分割。這導(dǎo)致街道辦事處無法合理定位,其所承擔(dān)的職責(zé)、扮演的角色與法律地位不符,造成職、責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一,導(dǎo)致街道越位、錯位、權(quán)能失衡等問題突出,這必然在實踐中造成街道系統(tǒng)的行政功能與居委會自治功能的雙重缺失。其二,基于目前的體制狀況,一方面,街道辦事處不可能深入社區(qū)整合居民的利益訴求,成為社區(qū)居民的代表;另一方面,街道辦事處雖然全面負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)與社區(qū)自治等管理事務(wù),但由于其不僅在財政和人員編制上受制于上級政府,而且沒有獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)和完全的行政管理權(quán),因而不具有完整意義上的財權(quán)、人事權(quán)和直接管理社會的權(quán)力,只能受制于各職能部門的委托或充當(dāng)上級政府與居民群眾之間的中介組織的角色。有學(xué)者對街道辦事處和政府各部門派出機(jī)構(gòu)的關(guān)系進(jìn)行了如下概括:“70年代以前,兩者的關(guān)系基本是‘以條為主,塊做配合’;80年代,是‘條塊結(jié)合’;90年代的改革,其目的是要建立‘條專塊統(tǒng),以塊為主’的權(quán)力格局。目的是使街道辦事處成為有實權(quán)的一級政府組織或‘準(zhǔn)政府組織’?！边@反映了街道在現(xiàn)行的行政管理體系中變動不居的尷尬處境,不利于其正常功能的發(fā)揮。其三,這種以街道辦事處為主體、以居民委員會為依托的垂直模式,也削弱了社區(qū)居委會的自治功能。居委會出現(xiàn)了“角色錯位”現(xiàn)象。突出表現(xiàn)在:居委會過多地承擔(dān)政府的行政職能,客觀上變成了街道辦事處的下級行政機(jī)構(gòu)。居委會的日常工作不是立足于社區(qū)自治、引導(dǎo)居民的社區(qū)參與,相反是接受政府委派的各項工作并接受政府的檢查評比。此外,街居體制面臨的另一個普遍問題是,面對繁重的行政任務(wù),街道辦事處和居民委員會成員年齡老化、學(xué)歷偏低,管理方式落伍,辦事效率低下,不能適應(yīng)新的社會情況。總體而言,計劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上形成的原有社會管理體制,在功能和運(yùn)行機(jī)制上已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢下發(fā)展變化了的新情況、新問題,嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要,并且造成了城市基層社會管理中的基本矛盾,即社會需求多元化、社會化與街居管理體制的單一化、行政化之間的矛盾,這是我國城市社會管理體制改革的內(nèi)在動因。社區(qū)是社會的細(xì)胞,是整個社會組織系統(tǒng)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。改革開放以來,我國社會管理體制的基礎(chǔ)基本實現(xiàn)了從“單位”到“社區(qū)”的轉(zhuǎn)變,社會管理的重心也逐漸從單位體制下的“工作場所”向市場經(jīng)濟(jì)條件下的“居住場所”轉(zhuǎn)移。城市社區(qū)作為社會管理的重要戰(zhàn)略空間,正成為社會管理體制改革與創(chuàng)新的重要載體,在城市基層管理和社會穩(wěn)定中發(fā)揮著日益重要的作用,社區(qū)管理體制創(chuàng)新正逐漸成為社會管理體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)性架構(gòu)。二、“議行分離”或“會知分”:“居站分立”的實踐探索我國的城市社區(qū)建設(shè)是在“全能”政府失效和“萬能”市場失靈的背景下開始的,是在國家與社會分離、作為國家與社會聯(lián)結(jié)點的“單位制”解體的基礎(chǔ)上出現(xiàn)的,其重要目標(biāo)之一就是重新進(jìn)行社會整合和社會再造。社區(qū)整合是一種不完全等同于行政整合的社會整合,是完善城區(qū)管理體制和社會保障體系,推進(jìn)居民自治和民主參與的一種社會化管理的過程。在體制改革和社會轉(zhuǎn)型不斷深入、利益主體多元化和社會階層分化的現(xiàn)實狀況下,社區(qū)體制在社會整合中的作用不斷加強(qiáng),彌補(bǔ)了由于“單位化”到“社會化”轉(zhuǎn)變而出現(xiàn)的組織形式的缺損和社會階層分化造成的裂痕,在城市基層管理中發(fā)揮著日益重要的作用。社區(qū)整合功能的實現(xiàn)有賴于以下幾個因素:第一,形成社區(qū)歸屬感。這就需要加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及完善社區(qū)服務(wù)功能,在擴(kuò)展社區(qū)公共職能的基礎(chǔ)上,滿足社區(qū)居民日益增長的物質(zhì)、精神需要,進(jìn)而增強(qiáng)其對的社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感;第二,建立社區(qū)公共生活空間。通過社區(qū)公共空間的建立,為社區(qū)居民提供參與社區(qū)事務(wù)和社區(qū)活動的場所和基地,為社區(qū)整合功能的發(fā)揮提供條件;第三,提供信息渠道。社區(qū)作為居民聚居地,需要對區(qū)域內(nèi)所有人員的信息進(jìn)行登記和掌握,而這些內(nèi)容為加強(qiáng)社會管理和制定方針政策提供可靠信息。社區(qū)作為一個系統(tǒng)化的整體,其有序運(yùn)行有賴于合理的社區(qū)組織結(jié)構(gòu)。社區(qū)建設(shè)的實質(zhì),在價值層面上體現(xiàn)為社會公平正義理念的落實,在制度框架上體現(xiàn)為新型城市基層社會管理體制,也就是社區(qū)組織管理體制的構(gòu)建過程。其中制度框架是手段,是途徑,價值理念是目標(biāo)。價值的提升有賴于制度功能的釋放,從這個角度來說,社區(qū)組織管理作為社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ),其創(chuàng)新方向反映著社區(qū)建設(shè)的基本走向。目前我國社區(qū)自治組織架構(gòu)的創(chuàng)新呈現(xiàn)了從“議行合一”體制向“議行分離”體制轉(zhuǎn)換的趨勢。“議行合一”模式即議事權(quán)、決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)都由社區(qū)居委會來行使,居委會既承擔(dān)一定的政府工作事務(wù),又是居民的代言人?！白h行分離”或“議行分設(shè)”模式是指把議決權(quán)與執(zhí)行權(quán)分別交由兩個不同的機(jī)構(gòu)行使,一個機(jī)構(gòu)作為政府工作事務(wù)的執(zhí)行者,另一個機(jī)構(gòu)則作為居民的代言人而存在。廣州和深圳兩地針對社區(qū)居委會行政化傾向越來越嚴(yán)重、社區(qū)居民自治難以開展這一困境,對原有的社區(qū)組織體制進(jìn)行了思考,按照“議行分設(shè)”的思路,探索采用“居站分設(shè)”、“一會一站”模式,“會”即社區(qū)居民委員會,“站”即新建立起的社區(qū)主體組織———社區(qū)工作站?！白h”就是居委會作為居民的利益代表機(jī)構(gòu)發(fā)揮議事、討論職能,充分發(fā)揚(yáng)社區(qū)民主自治精神;“行”則表現(xiàn)在兩個層面:一方面社區(qū)工作站執(zhí)行居委會的某些決議,另一方面社區(qū)工作站承擔(dān)上級街道交辦的、從居委會中剝離出來的政府行政工作。這樣,居委會以前扮演的政府的“腿”的角色就轉(zhuǎn)由社區(qū)工作站來承擔(dān),而其自身則真正復(fù)位于法定的居民的“頭”的角色?！熬诱痉衷O(shè)”作為一種制度創(chuàng)新,具有鮮明而強(qiáng)烈的現(xiàn)實指向性。原先在社區(qū)內(nèi),社區(qū)居委會行政化傾向非常嚴(yán)重,沒有充分體現(xiàn)出自治的性質(zhì)。相反,由于過分承擔(dān)了政府托付的工作而在實踐中逐步淪為政府的派出機(jī)構(gòu)、街道辦事處的延伸機(jī)構(gòu)。這讓居委會“兩面不討好”,一方面行政職能執(zhí)行不好,另一方面由于其自治職能發(fā)生了嚴(yán)重偏離,無法滿足居民群眾的真實需求,很難得到社區(qū)居民的認(rèn)同和支持,基層民主流于形式。這使得社區(qū)居民委員會處于名不副實、角色沖突的尷尬境地,其合法性基礎(chǔ)由此大大動搖,使得政府難以實現(xiàn)對基層社區(qū)的有效整合,也使社區(qū)居民自治的進(jìn)程舉步維艱。而按照“議行分設(shè)”原則調(diào)整社區(qū)組織設(shè)置,通過“居站分設(shè)”明確各自的職能,在保證社區(qū)黨組織發(fā)揮主導(dǎo)性作用的基礎(chǔ)上,議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)分別交由居委會和社區(qū)工作站兩個不同的機(jī)構(gòu)來執(zhí)行,則有效實現(xiàn)了社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會和社區(qū)工作站的組織與功能整合。居站分設(shè)在基層社會管理實踐中已取得積極的運(yùn)作績效,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:第一,鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。通過社區(qū)主體管理組織的重構(gòu),而設(shè)立的社區(qū)工作站,成為黨和政府在基層的工作載體,直接加強(qiáng)了黨和政府在社區(qū)的工作力量,真正起到了“固本強(qiáng)基”的作用。第二,促進(jìn)社區(qū)自治組織的功能復(fù)位。社區(qū)居委會和社區(qū)工作站分設(shè)后,由工作站承接原來居委會負(fù)責(zé)的行政性事務(wù),居委會專心于社區(qū)自治性事務(wù),服務(wù)站負(fù)責(zé)服務(wù)社區(qū)居民,這就把居委會從繁雜的行政性事務(wù)中解放出來,使其能夠集中精力履行基層民主的政治功能,收集社情民意、反映居民訴求、協(xié)調(diào)居民利益、化解基層矛盾、擴(kuò)大基層民主、提供社區(qū)服務(wù)等等,對社區(qū)事務(wù)和社區(qū)管理行使議事權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這樣就解決了長期以來困擾基層的社區(qū)居委會行政化問題,居委會從以前被動地“聽命令做動作”,轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃裰鲃拥亍奥犆褚庾鳑Q策”。第三,進(jìn)一步推動了基層民主。“居站分設(shè)”模式的設(shè)想就是將社區(qū)居委會和社區(qū)工作站在“責(zé)、權(quán)、利”等方面徹底分離,使得國家基層行政與社區(qū)民主自治按照兩條路線分別進(jìn)行,使得基層行政事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)由不同的“抓手”加以落實。社區(qū)居委會由社區(qū)居民民主直接選舉產(chǎn)生,不坐班僅拿少量補(bǔ)貼,排除了行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益色彩。這樣,真正熱心公益事業(yè)、愿意服務(wù)群眾的人得以當(dāng)選,為基層民主的發(fā)展?fàn)I造了體制條件。第四,促進(jìn)了決策主體和執(zhí)行主體積極性的充分發(fā)揮。“居站分設(shè)”體制建立了“一個大會,兩個機(jī)構(gòu)”。其中“一個大會”———社區(qū)成員代表大會是社區(qū)權(quán)力機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)選舉產(chǎn)生社區(qū)協(xié)商議事委員會成員和社區(qū)管理委員會成員,討論和決定社區(qū)事務(wù)?！皟蓚€機(jī)構(gòu)”———社區(qū)協(xié)商議事委員會是社區(qū)成員代表大會的議事協(xié)調(diào)部門,其成員的職務(wù)為社會職務(wù),由組織活動能力強(qiáng)、熱心社會公益事務(wù)、具有較高群眾威信的人員組成;社區(qū)管理委員會則是社區(qū)居民代表大會下設(shè)的執(zhí)行機(jī)構(gòu),不具有決策權(quán),它在社區(qū)居民代表大會的授權(quán)下,具體組織實施社區(qū)的建設(shè)、管理、服務(wù)等諸多事宜,落實社區(qū)成員代表大會及議事會確定的各項管理工作任務(wù),協(xié)助政府完成規(guī)定的各項任務(wù)。通過“一會一站”、“居站分設(shè)”的“議行分設(shè)”方式,可以更大地調(diào)動廣大社區(qū)居民的主體意識,從而更好地發(fā)揮其參與社區(qū)管理事務(wù)決策的積極性。第五,大大提高了社區(qū)管理科學(xué)化水平。社區(qū)居委會和社區(qū)工作站分工明確,居委會發(fā)揚(yáng)基層民主、服務(wù)居民群眾,工作站承擔(dān)行政事務(wù)、協(xié)助基層管理。作為政府在社區(qū)的服務(wù)平臺,社區(qū)工作站的主要工作是協(xié)助、配合政府及其工作部門在社區(qū)開展工作,為社區(qū)居民提供服務(wù)。其職責(zé)主要包括綜合管理、社區(qū)安全、社區(qū)法制、社區(qū)社會保障、社區(qū)健康事務(wù)、社區(qū)文化事務(wù)和社區(qū)協(xié)調(diào)事務(wù),同時承辦區(qū)人民政府交辦的、與其工作手段相適應(yīng)的其他工作任務(wù)。社區(qū)工作站人員由街道面向社會公開招聘,以形成專業(yè)化、職業(yè)化的隊伍。各社區(qū)工作站還開設(shè)了“一站式”服務(wù)窗口,有關(guān)職能部門的職能、任務(wù)、經(jīng)費(fèi)、人員進(jìn)社區(qū),為居民提供貼心、便捷服務(wù),大大提高了工作效率。為了規(guī)范社區(qū)工作站工作,《深圳市社區(qū)工作站管理試行辦法》規(guī)定,政府工作部門不得直接向社區(qū)工作站委派工作任務(wù),凡需社區(qū)工作站協(xié)助完成或承辦的工作事項,必須經(jīng)區(qū)社區(qū)建設(shè)工作委員會審核批準(zhǔn)。政府工作部門要求社區(qū)工作站協(xié)助或承辦的臨時性、非常規(guī)性工作,應(yīng)當(dāng)實行“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”,并提供必要的工作條件。三、“居站分區(qū)”的實踐意義—社區(qū)管理體制創(chuàng)新的未來發(fā)展展望社區(qū)是國家與社會關(guān)系互動的現(xiàn)實領(lǐng)域。以往我國的國家—社會關(guān)系框架體現(xiàn)為單向度的權(quán)力運(yùn)作過程,社會缺乏自主性,在很大程度上為國家所覆蓋。改革以后,隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國家權(quán)力開始收縮,并適當(dāng)向社會讓渡,社會自主性增強(qiáng),雙方力量的博弈表現(xiàn)為新型的互動、互構(gòu)、協(xié)商、合作過程。社會力量的成長有利于構(gòu)建一種均衡的國家與社會關(guān)系模式,在微觀層面上就體現(xiàn)為社區(qū)自組織力量的成長。隨著社會力量的成長壯大和社區(qū)的自組織機(jī)制的逐步建立,社區(qū)成為一個自我管理的主體,在居民自治、基層民主建設(shè)、社會治理層面發(fā)揮積極的作用。目前社區(qū)自治的最大“瓶頸”問題在于舊有街居體制下社區(qū)居委會行政化傾向嚴(yán)重,陷于“角色沖突”的困境。要解決這一問題就要進(jìn)行社區(qū)組織管理體制改革,推進(jìn)體制創(chuàng)新和制度創(chuàng)新,優(yōu)化社區(qū)組織結(jié)構(gòu),理順社區(qū)組織之間關(guān)系,為社區(qū)居委會功能的發(fā)揮創(chuàng)造組織條件和制度條件,使社區(qū)自治組織復(fù)位于開展居民的“自我管理”、“自我教育”、“自我監(jiān)督”和“自我服務(wù)”的社區(qū)自治工作上來,增強(qiáng)社會自治能力。在這個意義上,自治體現(xiàn)為一種良性的制度“分工”———各主體組織權(quán)利與義務(wù)、職能與責(zé)任的統(tǒng)一。作為一種制度設(shè)計,廣州、深圳兩地的“居站分設(shè)”實踐宏觀上適應(yīng)了社會經(jīng)濟(jì)體制改革和社會轉(zhuǎn)型的要求,微觀上通過構(gòu)建新型社區(qū)主體組織,實現(xiàn)了對原有社區(qū)組織結(jié)構(gòu)和功能的調(diào)整,有利于解決社區(qū)組織原有的體制性矛盾,從而促進(jìn)基層民主的開展和居民的社區(qū)參與,是符合社區(qū)發(fā)展方向的。當(dāng)然,不可避免的,任何革新實踐都會帶來這樣那樣的新問題,如居委會不再從事具體事務(wù),聯(lián)系群眾的功能就逐漸被抽空,社區(qū)居委會也面臨被邊緣化的危險。在沒有行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)資源的情況下,居委會在社區(qū)建設(shè)中的活動空間在哪里,通過何種途徑來有效開展居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督等事務(wù)呢?同時,目前居委會管轄范圍過寬,一方面難以開展居民