貧困地區(qū)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展研究貧困地區(qū)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展研究基于兩個貧困民族自治縣的調(diào)查

貧困地區(qū)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展研究貧困地區(qū)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展研究基于兩個貧困民族自治縣的調(diào)查

建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（以下簡稱新型農(nóng)村保險）是完善我國社會保障體系的重要組成部分，也是推動中國農(nóng)村社會保障模式向家庭、家庭和社會共同轉(zhuǎn)變的重要舉措。在新農(nóng)保保障范圍不斷擴展的情況下,如何提高制度的可存續(xù)性和保障能力應(yīng)成為全國,尤其是貧困地區(qū)新農(nóng)保制度下一步管理的重點。依據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論,影響制度運行的因素主要包括制度模式、財務(wù)機制和工作網(wǎng)絡(luò)等三大方面。三大因素共同決定了新農(nóng)保制度保障能力的高低與制度的最終走向。課題組于2011年7月對湖南省兩個民族自治縣進(jìn)行了實地調(diào)查。湖南省A縣既是國家扶貧開發(fā)工作重點縣(簡稱國定貧困縣),又是民族自治縣和革命老區(qū)縣,居住著侗、漢、苗、瑤等13個民族,少數(shù)民族占全縣總?cè)丝诘?7.3%。湖南省B縣既是湖南省扶貧開發(fā)工作重點縣(簡稱省定貧困縣),又是民族自治縣和革命老區(qū)縣,居住著侗、漢、苗等15個民族,少數(shù)民族占全縣總?cè)丝诘?4%,侗族人口占總?cè)丝诘?8.9%。本文依托對兩個民族貧困自治縣的調(diào)研,擬從制度模式、財務(wù)機制、服務(wù)體系建設(shè)三個方面探討我國貧困地區(qū)新農(nóng)保制度的可持續(xù)發(fā)展問題。一、實現(xiàn)“應(yīng)保盡保”新農(nóng)保制度模式“可持續(xù)”發(fā)展的核心是通過制度本身的吸引力,把盡可能多的農(nóng)民吸納到新農(nóng)保制度的保障體系中來,實現(xiàn)“應(yīng)保盡保”。調(diào)研結(jié)果顯示,貧困地區(qū)的新農(nóng)保制度在制度的可存續(xù)方面存在明顯缺陷:(一)參保繳費率新農(nóng)保是一項惠民政策,農(nóng)民能真正得到實惠,因此,自試點以來,各地農(nóng)民參保積極性總體上來看比較高,參保率也持續(xù)增高。如A貧困縣自2010年12月正式開展新農(nóng)保試點,16-59周歲總?cè)藬?shù)為140632人。截至2011年5月31日,16-59周歲應(yīng)參保人數(shù)為117567人,已經(jīng)參保繳費的人數(shù)共96139人,參保繳費率達(dá)81.77%。課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn),在樣本地區(qū)的部分縣市出現(xiàn)了退保現(xiàn)象。樣本中的B貧困縣是全國第一批新農(nóng)保試點縣,16-59周歲應(yīng)參保人數(shù)為16.10萬人,2009年已繳費人數(shù)為134595人,參保繳費率為83.60%;2010年已繳費人數(shù)為129768人,參保繳費率為80.60%,比2009年下降了3個百分點。樣本縣區(qū)農(nóng)民參保繳費率下降主要有三個原因:一是部分原來參加新農(nóng)保的人后來參加了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。有些農(nóng)民雖然戶口在農(nóng)村,但是人在縣城或市里就業(yè),第1年參加新農(nóng)保后,發(fā)現(xiàn)待遇遠(yuǎn)不如城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險,覺得新農(nóng)保不劃算,于是第2年就轉(zhuǎn)為參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險;二是部分“子女”參保后又退保。由于國家實行“家庭聯(lián)動繳費”制度,60周歲以上的老人其子女應(yīng)該參保繳費。有些子女為了使父母能領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金,第1年只好先參保繳費,父母領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金后的第2年就停止繳費;三是外出打工人員,其返鄉(xiāng)的時間時斷時續(xù),部分人回來時已經(jīng)錯過當(dāng)年規(guī)定的繳費時間。即使個人繳費了,政府財政配套的補貼也無法進(jìn)入個人賬戶,部分農(nóng)民就選擇了直接退保。(二)參保人數(shù)和參保率課題組將農(nóng)民按年齡進(jìn)行細(xì)分后發(fā)現(xiàn),45歲以上農(nóng)民參保率普遍較高,而45歲以下青年農(nóng)民參保積極性相對較低。例如,樣本某自治縣16-30歲應(yīng)參保人員為34981人,只有25352人參保,參保率為72.47%;31-45歲應(yīng)參保人員為46104人,只有37744人參保,參保率為81.87%;46-59歲應(yīng)參保人數(shù)為36482人,有33127人參保繳費,參保率為90.80%。課題組認(rèn)為,由于國家政策規(guī)定,最低累計繳費15年后,60歲時就可以享受養(yǎng)老金待遇。這一制度設(shè)計使得16-45歲的農(nóng)民覺得自己還年輕,等到45歲以后再參保繳費也不遲。雖然各試點地區(qū)大都制定了鼓勵中青年農(nóng)民長期參保繳費的政策,如樣本中某自治縣新農(nóng)保制度規(guī)定累計繳費超過15年的,每增加1年繳費,其基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月增加0.5元。這種對長期繳費的人員在制度“出口”上實行加發(fā)的制度設(shè)計,具有一定的導(dǎo)向作用。但由于增加額度太低,顯然對農(nóng)民的吸引力不夠。(三)繳費檔次對農(nóng)民的影響很多試點地區(qū)雖然參保率較高,但繳費檔次普遍偏低。目前貧困地區(qū)基本都規(guī)定新農(nóng)保繳費標(biāo)準(zhǔn)設(shè)每人每年100元、200元、300元、400元、500元五個檔次。A貧困縣2010年參保繳費人員中,繳納100元、200元、300元、400元和500元五個檔次的人員分別占98.65%、0.62%、0.15%、0.04%、0.54%。B貧困縣2009年參保繳費人員中,繳納100元、200元、300元、400元和500元五個檔次的人員分別占98.33%、0.58%、0.21%、0.06%、0.82%;2010年參保繳費人員中,繳納100元、200元、300元、400元和500元五個檔次的人員分別占98.62%、0.51%、0.16%、0.05%、0.66%。調(diào)研中發(fā)現(xiàn),98%以上的農(nóng)民選擇最低檔次100元的原因主要有四個方面:一是確實有一部分人家庭生活比較困難,只能拿出100元/人繳納保費,甚至部分貧困家庭連100元都交不起,只能由當(dāng)?shù)卣桶醋畹屠U費檔次100元代其繳納部分或全部養(yǎng)老保險費;二是由于新農(nóng)保制度剛剛實施,不少農(nóng)民對政策不夠了解,對新農(nóng)保政策可持續(xù)性還持觀望態(tài)度,所以“先交100元以后再說”;三是農(nóng)民繳費金額的算法與政府繳費金額的算法不一樣。由于新農(nóng)保的繳費是以戶為單位的,有些家庭1年繳500元可能沒有問題,但是對一個4口之家來說,1年總共需要繳納2000元,有些家庭甚至是五、六口人一起生活,況且要到十幾年甚至幾十年后才能受益,對于這類家庭就不愿意多繳納;四是制度設(shè)計激勵機制不夠。雖然國家規(guī)定了多繳多得、繳費年限越長補貼越多的獎勵政策,但有些縣市由于財政緊張,并沒有對選擇高檔次的人員增加補貼。有些縣市即使有補貼,補貼獎勵的額度不大,對農(nóng)民的吸引力不夠。因此,對于家庭收入相對較高的農(nóng)民來說,選擇高檔次的積極性不大。如樣本中B貧困縣2009年繳納500元/人/年的有1098人,第2年人數(shù)就減少到850人,即22.59%的人選擇了降低繳費檔次。二、“新農(nóng)保”籌資機制現(xiàn)狀及問題新農(nóng)保財務(wù)機制的可持續(xù)性主要涉及新農(nóng)保制度的籌資能力和資金的運行監(jiān)管能力,避免未來可能出現(xiàn)的資金支付危機。從目前的政策設(shè)計來看,我國新農(nóng)保制度的籌資機制采用了“個人繳費、集體補助、財政補貼”相結(jié)合的模式。但由于貧困地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)弱化,根本沒有能力為新農(nóng)保制度提供資助。因此,貧困地區(qū)新農(nóng)保制度的籌集資金主要來源于政府(中央政府和地方政府)補貼和個人繳費兩大渠道。(一)中央財政對新農(nóng)保的資金供給缺乏風(fēng)險中央政府財政給予補貼是“新農(nóng)保”與“老農(nóng)?！钡谋举|(zhì)區(qū)別。目前,中央政府財政補貼的重點是“補出口”,即符合領(lǐng)取養(yǎng)老金條件的參保人員的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央財政全額補助,標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。按照2008年全國各地區(qū)的農(nóng)村人口數(shù)和60歲及以上的農(nóng)村人口數(shù)可以計算出中央財政1年補貼新農(nóng)保的數(shù)額約為535.0838億元,占中央財政收入(32680.56億元)的1.64%。因此,中央財政對新農(nóng)保的資金供給并不存在太多風(fēng)險。但客觀而言,目前的55元/月的基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平過低,在本質(zhì)上應(yīng)該屬于國家福利的范疇,在籌資水平和保障能力上還沒有達(dá)到養(yǎng)老保險的本質(zhì)要求。(二)新農(nóng)?；鸹I集的保障標(biāo)準(zhǔn)不高。據(jù)測算,認(rèn)為,基層政府的養(yǎng)老金按年齡繳費了20.新農(nóng)保制度的地方財政補貼由省、市、縣三級財政分擔(dān)。就財政支付能力和補償比例來看,省、市兩級財政對新農(nóng)保的長期財政補貼支付風(fēng)險較小。但在我國貧困地區(qū),縣級財政為新農(nóng)保配套補助資金的可持續(xù)性顯然存在巨大壓力。在地方政府的財政負(fù)擔(dān)方面,A貧困縣規(guī)定除基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央財政全額補助外,省級財政對參保人員繳費給予每人每年18元補貼,縣級財政給予每人每年12元補助。對農(nóng)村“五保戶”、低保戶中的重度殘疾人,由縣政府按每人每年100元檔次代其繳納養(yǎng)老保險費。其他農(nóng)村困難群體按最低繳費檔次100元由縣級政府代其繳納部分養(yǎng)老保險費。其中,一類低保戶、非低保戶中的重度殘疾人按每人每年50元代其繳納養(yǎng)老保險費;二類低保戶按每人每年40元代其繳納養(yǎng)老保險費;三類低保戶按每人30元/年代其繳納養(yǎng)老保險費;輕度殘疾人按每人20元/年代其繳納養(yǎng)老保險費。按照上述規(guī)定,2010年A貧困縣60周歲以上領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)為27470人。由中央財政出資應(yīng)發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金1813.02萬元;省級財政為16-59歲參保繳費的人員進(jìn)行補貼,共計1731366元;縣級財政為16-59歲參保繳費的人員進(jìn)行補貼1154244元,由縣級財政代繳的費用為186600元,合計1340844元。中央財政、省級財政、縣級財政為新農(nóng)保補貼的比例為8.6∶0.9∶0.7。但以A貧困縣為例,目前由于剛剛開始實行試點,還沒有實現(xiàn)全面覆蓋,如果16-59周歲應(yīng)參保而未參保的人員也全部繳費,縣財政需為新農(nóng)保增加配套經(jīng)費257136元/年。那么,縣級財政為新農(nóng)保參保人員發(fā)放的補貼和代繳費用將達(dá)到1597980元,僅這部分費用就占全縣財政總收入的1.17%。顯然,無論未來新農(nóng)保制度的保障標(biāo)準(zhǔn)是否逐年調(diào)高,貧困地區(qū)縣級財政的可持續(xù)支付能力必然制約新農(nóng)?；I資機制的可持續(xù)發(fā)展。更值得注意的是農(nóng)民長壽后帶來的資金支付風(fēng)險。目前國家規(guī)定新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成,中西部地區(qū)農(nóng)村老人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央政府全額補貼。個人賬戶基礎(chǔ)養(yǎng)老金月計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶全部儲存額除以139。年滿60周歲的次月起按月領(lǐng)取養(yǎng)老金,支付終身。這就意味著農(nóng)民在71.6歲后個人賬戶上的儲蓄額就用完了,71.6歲后每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金全部是由地方政府出資補貼。例如,某新農(nóng)保參保人按100元/年標(biāo)準(zhǔn)繳費,共繳費15年,每繳費1年地方政府補貼30元,個人賬戶按2.5%計息。年滿60周歲時,其個人賬戶儲存額為2389.44元,個人賬戶養(yǎng)老金為每月17.19元,基礎(chǔ)養(yǎng)老金為每月55元,總的養(yǎng)老金為72.19元,年養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為866.24元。那么在其71.6歲后,每月領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元還是由中央政府補貼,但是每月的72.19元由哪一級政府財政補貼呢?雖然72歲前若參保人死亡,個人賬戶中的政府補貼余額用于繼續(xù)支付其他參保人的養(yǎng)老金。但這部分錢不足以補足72歲以上老人的養(yǎng)老金。不足的部分如果全部由縣級財政出資,對縣級財政來說將是一種沉重的壓力。由于目前新農(nóng)保制度剛開始試點,未來的長壽風(fēng)險補償問題還沒有引起各級政府的重視,為了確保新農(nóng)保制度的可持續(xù)發(fā)展,中央政府應(yīng)進(jìn)一步明確責(zé)任的主體及支付的方式。(三)農(nóng)民的個人支付能力1.繳費的收益不同根據(jù)新農(nóng)保制度繳費方式和支付方式的規(guī)定,不同繳費檔次下60歲后農(nóng)戶領(lǐng)取的養(yǎng)老金水平差別較大。1表1描述的是每年繳費100元不同繳費年限在利率為2.5%的條件下應(yīng)領(lǐng)取的養(yǎng)老金。若繳納15年,60周歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金,2年內(nèi)(即62歲時)的收益已經(jīng)等于農(nóng)戶前15年自己繳納的費用的總和。62歲后每月領(lǐng)取的72.19元養(yǎng)老金純屬額外收益。若繳納25年,60周歲開始領(lǐng)取,2.5年內(nèi)(即62.5歲時)的收益已經(jīng)等于農(nóng)戶前25年自己繳納的費用的總和。62.5歲后每月領(lǐng)取的92.75元養(yǎng)老金純屬額外收益。表2描述的是每年繳費500元不同繳費年限在利率為2.5%的條件下應(yīng)領(lǐng)取的養(yǎng)老金。若繳納15年,60周歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金,5年內(nèi)(即65歲時)的收益已經(jīng)等于農(nóng)戶前15年自己繳納的費用的總和。65歲后后每月領(lǐng)取的125.08元養(yǎng)老金純屬額外收益。若繳納25年,60周歲開始領(lǐng)取,5.5年內(nèi)(即65.5歲時)的收益已經(jīng)等于農(nóng)戶前25年自己繳納的費用的總和。65.5歲后后每月領(lǐng)取的193.50元養(yǎng)老金純屬額外收益。2.農(nóng)民增收及收入水平從調(diào)研中可以發(fā)現(xiàn),貧困地區(qū)農(nóng)戶對于不同繳費檔次的受益水平基本了解。但對新農(nóng)保制度存續(xù)可持續(xù)性的懷疑態(tài)度,以及農(nóng)民收入狀況直接決定了貧困地區(qū)農(nóng)民是否參加新農(nóng)保以及繳費的檔次。國家統(tǒng)計局對全國31個省(區(qū)、市)6.8萬個農(nóng)村住戶的抽樣調(diào)查中民族八省區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析顯示,2010年末,民族八省區(qū)農(nóng)村貧困人口為1034.0萬人,貧困發(fā)生率為8.7%。2本次調(diào)研結(jié)果也顯示,雖然近年來樣本中兩個貧困民族自治縣的農(nóng)村居民收入穩(wěn)定增長,但兩縣農(nóng)民的人均純收入和人均生活消費支出并不高(見表3)。A貧困縣2010年農(nóng)村居民人均純收入僅為2501元,其中1979元用于維持基本生活需要,僅剩522元可以作為他用。對于一個參加新農(nóng)保的4口之家而言,一個家庭每年最低要繳納新農(nóng)保保費400元,占其家庭純收入的16%左右;如果每人每年繳納200元,4個人1年要繳納保費800元,占其家庭純收入的32%左右。因此,新農(nóng)保制度中100元/人·年以上的繳費檔次是樣本中很多貧困和低收入農(nóng)村家庭無法承受的。三、建立高效的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)按照國務(wù)院的部署,我國新農(nóng)保試點縣的比例由2010年的10%增加到2011年的23%,到2020年前基本實現(xiàn)全覆蓋。但課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),目前貧困地區(qū)新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)服務(wù)供給明顯滯后,政府對農(nóng)民提供的服務(wù)供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了農(nóng)民對新農(nóng)保的服務(wù)需求。這一供需矛盾延緩了貧困地區(qū)新農(nóng)保制度推進(jìn)的速度,成為效率提高的“瓶頸”。新農(nóng)保制度的工作網(wǎng)絡(luò)包括硬件和軟件兩大方面。硬件主要是指各級經(jīng)辦機構(gòu)的辦公場地、辦公設(shè)備、新農(nóng)保專用系統(tǒng)軟件使用情況等;軟件主要是指人員的配備、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、經(jīng)辦人員的工作能力等。(一)成立專門的新農(nóng)保機構(gòu)從目前貧困地區(qū)新農(nóng)保服務(wù)體系的硬件來看,基本能保證新農(nóng)保繳費人員基本信息、繳費金額和繳費時間等信息的采集和審核。例如,樣本中A貧困縣專門成立了新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)——農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理服務(wù)中心(簡稱新農(nóng)保中心)。該中心是縣人力資源和社會保障局二級事業(yè)機構(gòu),為全額撥款事業(yè)單位。該機構(gòu)成立之初,參照其他二級機構(gòu),為副科級架構(gòu),目前正按程序報市編辦批復(fù)。中心內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置“六崗一室”,六崗為負(fù)責(zé)人、基金征繳、個人賬戶管理、參保管理、待遇核發(fā)、財務(wù)管理,一室即辦公室。(二)基金組織干部限制從軟件建設(shè)方面看,貧困地區(qū)新農(nóng)保服務(wù)體系中人員配備還遠(yuǎn)達(dá)不到新農(nóng)保工作的需要,大大增加了保費征繳、生存認(rèn)證和實地稽核的難度。例如,樣本中A貧困縣的縣新農(nóng)保中心編制工作人員有8名,服務(wù)人次比達(dá)到1∶14696,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級和村一級從事新農(nóng)保工作的人員均為兼職人員。B貧困縣2009年縣新農(nóng)保中心編制10人,實到8人,2010年編制11人,實到11人,服務(wù)人次比達(dá)到1∶14636。鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障站聯(lián)絡(luò)員28人,其中只有1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聯(lián)絡(luò)員是專職人員,其余都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部兼職。村聯(lián)絡(luò)員303人,都是由村文書兼職。由于兩個縣都是民族自治縣,屬于少數(shù)民族聚居地,地處偏遠(yuǎn),且村與村之間、組與組之間距離較遠(yuǎn),保費收繳難度較大。目前,由于農(nóng)村居住地理環(huán)境和農(nóng)民生產(chǎn)生活實際等原因,對新農(nóng)保保費的收繳,主要采取由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村協(xié)辦員批量代收的方式,而且這種方式還將在較長的時間繼續(xù)使用。這無形中增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級協(xié)辦員的工作量,作為兼職人員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村協(xié)辦員遠(yuǎn)不能滿足實際工作的需要。對領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇人員的生存認(rèn)證工作跟不上,死亡申報遲報漏報現(xiàn)象時有發(fā)生,這也對基金稽核退款造成很大不便。因此,貧困地區(qū)基層人員的配備,尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級的人員配備已成為制約新農(nóng)保試點工作健康、穩(wěn)定和有序開展的瓶頸,強化勞動保障平臺建設(shè)刻不容緩。四、促進(jìn)貧困地區(qū)新型農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的建議1.參照城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度,創(chuàng)設(shè)個人賬戶,豐富參保人員雖然各試點地區(qū)大都制定了鼓勵中青年農(nóng)民長期參保繳費的政策,如樣本中A貧困縣新農(nóng)保制度規(guī)定累計繳費超過15年的,每增加1年繳費,其基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月增加0.5元。但由于增加額度太低,對農(nóng)民的吸引力顯然不夠。結(jié)果就出現(xiàn)了16-45歲的農(nóng)民覺得自己還年輕,等到45歲以后再參保繳費也不遲的“逆向選擇”現(xiàn)象,以及選擇了高檔次繳費額度后又降低額度的行為。在這方面,課題組認(rèn)為,新農(nóng)保制度可以借鑒城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險中個人賬戶的運行機理。3例如,可以規(guī)定新農(nóng)保參保人員連續(xù)繳費每滿5年的,其退休后的基礎(chǔ)養(yǎng)老金比例可在原有基礎(chǔ)上提高2%,但提高比例最多不超過10%。甚至在時機成熟時,可以規(guī)定,繳費檔次越高,基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基數(shù)越高,連續(xù)繳費后的提升比例也相應(yīng)提高(如3%等),進(jìn)而引導(dǎo)、鼓勵農(nóng)戶連續(xù)參保、高檔次高額度參保。2.延長“家庭聯(lián)動繳費”的周期首先,針對外出打工人員,可以考慮適當(dāng)延長其繳費參保的頻率和周期。例如,1年可以兩次繳費;或1年半內(nèi)可以一次繳費等。以解決農(nóng)民工返鄉(xiāng)的時間時斷時續(xù),部分人回來時已經(jīng)錯過當(dāng)年規(guī)定的繳費時間的問題。其次,