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論宅基地制度的歷史演變
一、財(cái)產(chǎn)繼承中的家庭住宅房子是家庭日常生活的固定場(chǎng)所。它是一個(gè)獨(dú)立的地方,有土地、建筑、輔助設(shè)施、花園等。1在現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)法理論上,家宅不僅是不動(dòng)產(chǎn),還是生存財(cái)產(chǎn)和人格財(cái)產(chǎn)。所謂生存財(cái)產(chǎn),指為維持所有人最低限度的生存所必要的財(cái)產(chǎn)。它對(duì)于人的重要性,遠(yuǎn)高于所謂的奢侈財(cái)產(chǎn),即滿足這種最低限度的生存需要以外的財(cái)產(chǎn),如金項(xiàng)鏈、金耳環(huán)等。所謂“人格財(cái)產(chǎn)”(Personalproperty),指與人格(Personhood)緊密相連、其滅失造成的痛苦無(wú)法通過替代物補(bǔ)救的財(cái)產(chǎn)。相反的財(cái)產(chǎn)是可替代財(cái)產(chǎn)(Fungibleproperty),其中最典型的是金錢。2家宅作為家庭成員私生活的根據(jù)地,無(wú)疑應(yīng)當(dāng)歸屬于上述兩種財(cái)產(chǎn),應(yīng)該享受遠(yuǎn)高于對(duì)一般不動(dòng)產(chǎn)的保護(hù)。西方國(guó)家為此設(shè)立了許多制度,如憲法上的住宅不可侵犯條款,3刑法上的非法侵入住宅罪,4民法上的住宅適住性擔(dān)保義務(wù)等。5但最典型的是發(fā)源于美國(guó)又為瑞士等國(guó)仿照的家宅制(又譯作家產(chǎn)制)。需要說(shuō)明的是,通常所說(shuō)的家宅制度有兩種:第一種是政府為開發(fā)荒地或落后地區(qū),規(guī)定移民所開墾的土地,在一定年限之后,賦予其所有權(quán)的制度。1862年美國(guó)林肯總統(tǒng)頒布的宅地法即屬此類。1891年美國(guó)頒布聯(lián)邦家產(chǎn)法(UnitedStatesHomesteadLaw),規(guī)定以一定條件,將國(guó)有土地交于移住人民,以之為不得扣押之物,而獎(jiǎng)勵(lì)殖民。我國(guó)古代也曾有類似的制度。如在戰(zhàn)亂之后,土地荒蕪、人口稀少,為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),對(duì)在某些地區(qū)開荒的農(nóng)民授予所有權(quán),并減免農(nóng)業(yè)稅數(shù)年,有的還贈(zèng)與稻種、農(nóng)具和耕牛。6第二種為保護(hù)家庭住宅權(quán)的制度。根據(jù)《元照英美法詞典》的解釋,家宅“指某一家庭居住的住宅,包括附屬的土地和其上的建筑物,它是家庭的主要住所。在宅地豁免法(homesteadexemptionlaw)上,尤指享有免于被強(qiáng)制執(zhí)行特權(quán)的家庭住宅。亦作homesteadestate?!?本文考察的主要就是這種制度。二、其他家庭成員家宅法起源于美國(guó)的德克薩斯州(Texas)。在19世紀(jì)20年代,墨西哥為了吸引定居者,就頒布法律,賦予移民自由土地,免于美國(guó)債權(quán)人的追索。處在墨西哥治下的德克薩斯在1829年頒布了一項(xiàng)類似的法令。從墨西哥獨(dú)立出來(lái)之后,德克薩斯很快確立了給新兵免費(fèi)土地和賦予家宅豁免權(quán)的法律(1839年)。當(dāng)時(shí)該州還沒有加入美利堅(jiān)合眾國(guó)。81841年,佐治亞(Georgia)和密西西比(Mississippi)成為首批追隨德克薩斯建立自己的家宅豁免法的美國(guó)州。到1848年,康涅狄格(Connecticut)、威斯康星(Wisconsin)和密歇根(Michigan),加上美國(guó)南部的一些州,都通過了類似的法令。到1864年,這個(gè)數(shù)字增加到31個(gè)州和地區(qū)。9有些州還在憲法中確立了家宅制度。如德克薩斯州1845年憲法特別授權(quán)議會(huì)制定家宅法。該州憲法還明確規(guī)定,屬于一個(gè)家庭的財(cái)產(chǎn)免于因?yàn)閭鶆?wù)原因的強(qiáng)制拍賣。在家主逝世以后,其他家庭成員仍然享有居住權(quán)。威斯康星州1848年憲法也授權(quán)議會(huì)制定家宅法。10民國(guó)時(shí)期學(xué)者孟普慶曾對(duì)美國(guó)家宅法的內(nèi)容和目的做了如下概括:“是以一定面積或一定價(jià)格之土地及家產(chǎn)牲畜之類,為一家之財(cái)產(chǎn)登記法律,許其有不可侵權(quán),置之于債權(quán)人訴追之外,使其家產(chǎn)得繼續(xù)存在之制度。北美諸州家產(chǎn)法之目的,在使定住農(nóng)村農(nóng)民所有地設(shè)家產(chǎn)權(quán),借以防止其分割,使之為農(nóng)民一家之生活維持。”11這個(gè)歸納基本上是正確的。美國(guó)人自己也認(rèn)為,這個(gè)法律的目的就是“為了保護(hù)家庭免于貧困和無(wú)家可歸”。有位州法官在1864年還指出:“這部法律就像一個(gè)仁慈的天使,在我國(guó)家庭之上徘徊并保佑著它們?!彼€被認(rèn)為是與20世紀(jì)福利國(guó)家(welfarestate)的觀念有些相似的制度。12家宅法的主要內(nèi)容包括如下幾個(gè)方面:第一,申請(qǐng)作為家宅的土地及其建筑物要屬于設(shè)立人(homesteader),不允許在別人的土地上設(shè)立家宅。而且家產(chǎn)總值不得超過一定數(shù)額,如田納西(Tennessee)州憲法就明確宣布,家宅總值不得超過1000美元。13其次,必須經(jīng)過法定的登記和公示程序;再次,必須以家主為核心的一家人確實(shí)將此居所作為他們的家(hisfamilymustmakeithishome),即定居(occupied)于此。因此,得到這一制度利益的是家主的家庭(thefamilyofthehomesteader),而不僅是家主個(gè)人。第四,在家主有生之日,其能以此對(duì)抗所有債權(quán)人的要求,即所謂的家宅豁免(homesteadexemption)。但這一權(quán)利僅僅屬于家主,而不能分割或轉(zhuǎn)讓給家主的親屬如妻子或兒女。14但是這并不意味著家主可以獨(dú)自決定放棄家宅,而不必征求其他成員的同意。對(duì)此法律上也有相應(yīng)的限制。如果還有未成年子女且缺乏必要的生存保障的話,是不允許家長(zhǎng)放棄或終止家宅權(quán)的。15第五,在家主逝世以后,只有直系親屬如鰥夫、寡婦和未成年子女可以繼續(xù)居住于家宅,并可以對(duì)抗債權(quán)人和法定繼承人。1871年德克薩斯州曾發(fā)生了一個(gè)案例:一位被解放的奴隸(LettieMarshall)向法院起訴,請(qǐng)求承認(rèn)其對(duì)前主人家產(chǎn)的權(quán)利。她的理由是自己已經(jīng)被視為主人的家庭成員,而不是奴隸,并舉了許多證據(jù)。這給該州法院出了難題,因?yàn)樵撝輵椃ㄉ蠜]有明確家庭(family)的含義。當(dāng)時(shí)的法官為此進(jìn)行了激烈的辯論。但這種情況是不多的,因?yàn)榇蟛糠值闹荻济鞔_規(guī)定了家庭成員限于丈夫、妻子和兒女等直系親屬。例如田納西(Tennessee)州憲法就明確宣布,在家主有生之日,以及寡婦以及孩子未成年的時(shí)候,可以免于債務(wù)執(zhí)行。像LettieMarshall這樣的前奴隸是不能宣稱有權(quán)利的。16到19世紀(jì)下半葉,美國(guó)法學(xué)界基本確定了核心家庭的概念,“丈夫,妻子和兒女”成為主流看法。有關(guān)爭(zhēng)論也因此終結(jié)。但還要指出的是,在19世紀(jì)的美國(guó)法律史中,此類案件的上訴率居于前列。17三、《產(chǎn)權(quán)之法》下的動(dòng)產(chǎn)交付進(jìn)入20世紀(jì),家宅制走進(jìn)了歐洲大陸。一些大陸法系國(guó)家陸續(xù)采用了這一制度。首先是一些國(guó)家的憲法確認(rèn)了這一制度。如最早規(guī)定住宅權(quán)的德國(guó)《魏瑪憲法》(1919年)第155條規(guī)定:“土地之分配及利用,應(yīng)由聯(lián)邦及州加以監(jiān)督,以防止其濫用。且使所有德國(guó)人均獲健康之住居,所有德國(guó)家庭,尤其子女眾多之家庭,均得應(yīng)其需要,獲得住居,及家庭所需要之家產(chǎn)。將來(lái)制定之家產(chǎn)法,應(yīng)特別顧及出征軍人。”18丹麥1922年5月頒布的《憲法》第111條也規(guī)定:“務(wù)使每個(gè)家庭有建立家宅之可能,或有家庭工場(chǎng),以為職業(yè)上之訓(xùn)練。二者皆受保證,永達(dá)目的。應(yīng)特別注意有多數(shù)子女之家庭及殘疾勞工。”19先后頒布家宅法的有法國(guó)、德國(guó)和瑞士。法國(guó)于1909年公布《家產(chǎn)法》,大體仿照美國(guó)之家宅制。其具體內(nèi)容如下:(一)立法目的在維持小地主之存在;(二)其方法在以法律禁止已編入家產(chǎn)之財(cái)產(chǎn)扣押;(三)在繼承時(shí),依一定條件,使免家產(chǎn)之分割,當(dāng)事人得自由設(shè)定家產(chǎn);(四)家產(chǎn)設(shè)定之范圍為家產(chǎn)及附屬物,或家產(chǎn)及其附屬土地或附近之土地,其價(jià)格以八千法郎為限;(五)得為家產(chǎn)設(shè)定者:甲,為夫?qū)τ谧约褐胸?cái)產(chǎn),夫婦之共有財(cái)產(chǎn),及依妻子之同意,對(duì)于妻之特有財(cái)產(chǎn),而屬于其管理之物,亦得為之;乙,為妻無(wú)須夫之同意,對(duì)于自己之特有財(cái)產(chǎn),由自己保有其管理權(quán)之物,得以設(shè)定家產(chǎn);丙,為鰥夫寡婦及離婚之配偶,有未成年之子女者,得以自己之特有財(cái)產(chǎn)為家產(chǎn)。既登記為家產(chǎn),其財(cái)產(chǎn)及孳息雖于破產(chǎn)或倒閉營(yíng)業(yè)時(shí),不得扣押之,因此亦不得為抵押權(quán)之標(biāo)的,更不得以買回條件而出賣。又:家產(chǎn)所有人不得為拋棄、扣押之禁止之利益,所有權(quán)得轉(zhuǎn)讓家產(chǎn)之全部或一部,并得廢止家產(chǎn),但所有人已結(jié)婚或有未成年之子女時(shí),應(yīng)得妻或親屬會(huì)之同意。關(guān)于家產(chǎn)之繼承,所有人有未成年子女而死亡時(shí),于末子達(dá)于成年前應(yīng)遲延繼承之分割。20德國(guó)在1920年公布《家產(chǎn)法》,全文為38條,規(guī)定了關(guān)于家產(chǎn)制度之原則,其詳細(xì)規(guī)定則委諸各邦。21該家產(chǎn)法內(nèi)容之要點(diǎn):(一)家產(chǎn)之種類,分為住宅家產(chǎn)及農(nóng)場(chǎng)家產(chǎn)二種。前者為附有菜園之住宅,后者為一家人口不雇勞工而自行耕種之農(nóng)業(yè)地。各邦最高官署得限制家產(chǎn)土地之最高額及其最低額面積。(二)家產(chǎn)之設(shè)定,分交付設(shè)定與自己設(shè)定二種。交付設(shè)定者,依國(guó)家各邦地方自治團(tuán)體及受各邦特許之其他公共組合及公益企業(yè)者之交付為之,即取得可為家產(chǎn)之土地,以交付于個(gè)人而為家產(chǎn)之設(shè)定。此交付原則上為所有權(quán)之轉(zhuǎn)讓,然得為地上權(quán)或永佃權(quán)之設(shè)定。此種家產(chǎn)之性質(zhì)及交付者名稱應(yīng)登記于土地登記簿。其登記之性質(zhì),應(yīng)于第一次序?yàn)橹W约涸O(shè)定因?yàn)榧耶a(chǎn)之登記而成立。然自己設(shè)定之形式,亦應(yīng)依交付設(shè)定之形式,即應(yīng)以交付契約,定土地之價(jià)格而為登記及登記上為交付之人對(duì)其家產(chǎn)有先買權(quán)之二點(diǎn),與交付設(shè)定相同。有家產(chǎn)交付資格者,為設(shè)定及擴(kuò)張家產(chǎn),得依法請(qǐng)求征收土地。(三)為家產(chǎn)適用及處分之限制。家產(chǎn)所有人應(yīng)常住于家產(chǎn)而為適當(dāng)之經(jīng)營(yíng),否則家產(chǎn)交付人有買回其家產(chǎn)之權(quán)利,而家產(chǎn)交付人亦得以交付契約,就其他情形保留買回權(quán)。家產(chǎn)所有人得家產(chǎn)交付人之同意,得以家產(chǎn)與其他土地結(jié)合而擴(kuò)張家產(chǎn),但應(yīng)登記其土地之價(jià)格。家產(chǎn)所有人轉(zhuǎn)讓家產(chǎn)之全部,或依強(qiáng)制執(zhí)行出賣或破產(chǎn)管財(cái)人出賣時(shí),家產(chǎn)交付人有先買其家產(chǎn)之權(quán),但家產(chǎn)所有人轉(zhuǎn)讓其家產(chǎn)于配偶或其他一定之近親屬時(shí),不在此限。家產(chǎn)交付人所買回家產(chǎn)支付之代價(jià),不得超過于土地登記價(jià)格加算建筑物及土地改良時(shí)價(jià)之總額;但土地價(jià)格低落時(shí),則應(yīng)減去其差額。家產(chǎn)所有人分割家產(chǎn)或?yàn)榧耶a(chǎn)之一部之讓與時(shí),應(yīng)得家產(chǎn)交付人之同意;但分割部分為獨(dú)立之家產(chǎn)或?yàn)榧耶a(chǎn)之一部為合法之經(jīng)營(yíng),而無(wú)害家產(chǎn)之經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立時(shí),家產(chǎn)交付人不得拒絕同意。于家產(chǎn)設(shè)定負(fù)擔(dān)時(shí),應(yīng)得交付人之同意,但為合法之經(jīng)營(yíng)且不害于家產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立程度之負(fù)擔(dān)設(shè)立,成為家產(chǎn)之取得費(fèi)、建筑費(fèi)或設(shè)備費(fèi)之償還,或?yàn)榧耶a(chǎn)之改良,或?qū)τ诠餐^承人之繼承,而設(shè)定抵押權(quán)或土地債務(wù)時(shí),交付人不得拒絕同意。家產(chǎn)于繼承時(shí),非得家產(chǎn)交付人之同意,不得分割。故不為一子繼承時(shí),如交付人不同意于家產(chǎn)之分割,不得出賣其家產(chǎn)而分受其代價(jià),或以家產(chǎn)為繼承人之共有。家產(chǎn)設(shè)定后所生對(duì)人的債務(wù),不得對(duì)家產(chǎn)為強(qiáng)制執(zhí)行,關(guān)于家產(chǎn)設(shè)定前之債權(quán),家產(chǎn)設(shè)定一年內(nèi),依強(qiáng)制執(zhí)行為保全;抵押之登記,于登記后五年內(nèi),不為清償時(shí),得拍賣之。(四)家產(chǎn)之廢止。家產(chǎn)廢止,除應(yīng)得交付人之同意外,應(yīng)得各邦最高官署之許可;該官署得命以本法所定之價(jià)格,移轉(zhuǎn)于指定之第三人。(五)為家產(chǎn)之獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)于家產(chǎn)設(shè)定及擴(kuò)張行為之程序,免除一切稅捐。22德國(guó)民法學(xué)者認(rèn)為,《家宅法》的出臺(tái),是為了迎合“小民之居住需求與經(jīng)濟(jì)需求”,而將“帶有園地的單戶住宅”,或者小型農(nóng)地和園地(“經(jīng)濟(jì)型住宅”),合并成法律上的統(tǒng)一體,即家宅。其社會(huì)目的,是為了對(duì)中下收入社會(huì)階層進(jìn)行殖民與安置。這和前述美國(guó)式家宅法的出臺(tái)是類似的。但在德國(guó),可能由于土地不如美國(guó)廣闊,家宅制度并未得到廣泛推行,并已于1993年廢除。23瑞士可能是移植家宅法最有誠(chéng)意的國(guó)家。1907年通過的《瑞士民法典》規(guī)定了家宅制度,施行至今。其內(nèi)容和德國(guó)很接近。根據(jù)史尚寬先生1973年在臺(tái)灣出版的《親屬法論》一書中的介紹,24以及大陸近年翻譯出版的《瑞士民法典》,25其主要內(nèi)容如下:(一)基本原則由民法典規(guī)定,關(guān)于家產(chǎn)的設(shè)定等具體內(nèi)容由各州制定,但必須經(jīng)聯(lián)邦會(huì)議承認(rèn),始生效力。(二)申報(bào)程序。申報(bào)的時(shí)候,必須將供農(nóng)業(yè)或其他產(chǎn)業(yè)使用的不動(dòng)產(chǎn)或住宅及其附屬物一同申報(bào),并由主管官署審查。其審查項(xiàng)目包括:一是申報(bào)為家宅的財(cái)產(chǎn),不得較維持家屬通常生計(jì)或供其居住之用所必要者為大。二是財(cái)產(chǎn)是否存在權(quán)屬爭(zhēng)議。在申報(bào)之后、認(rèn)定之前,應(yīng)以公告對(duì)于債權(quán)人或因家產(chǎn)之設(shè)定可認(rèn)為其權(quán)利受侵害之人,催告其為異議之提出。對(duì)于抵押權(quán)人,應(yīng)特別通知其有前項(xiàng)之公告。如債權(quán)人提出異議,自不得設(shè)定家產(chǎn)。在公告期間結(jié)束且沒有異議的,該管官署認(rèn)可其設(shè)定。在登記于不動(dòng)產(chǎn)登記簿之后發(fā)生效力,其登記以職權(quán)公示之。(三)家產(chǎn)的使用。家產(chǎn)設(shè)定成立之后,所有人的家屬應(yīng)自己耕種土地,經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)或居住其房屋,但因重要事由經(jīng)主管官署一時(shí)許可例外時(shí),不在此限。對(duì)于為家產(chǎn)的土地或房屋,不得新設(shè)定抵押權(quán)。所有人對(duì)于家產(chǎn)不得讓與、出租或出佃。對(duì)于家產(chǎn)及其從物,不得為強(qiáng)制執(zhí)行,但強(qiáng)制管理不在此限。主管官署對(duì)于所有人得課以收容其尊親屬及卑親屬之血親及兄弟姊妹于家產(chǎn)內(nèi)之義務(wù),但以其收容有迫切需要、而其人并非不適于收容時(shí)為限。所有人為支付無(wú)能力時(shí),于其土地房屋置特別管理人。管理人應(yīng)在維持家產(chǎn)目的之下,保護(hù)債權(quán)人之利益。對(duì)于債權(quán)人之清償,依不足證書之年月日先后及破產(chǎn)法上之順序?yàn)橹?四)家產(chǎn)的繼承和廢止。所有人死亡時(shí),以依遺囑將家產(chǎn)有效移轉(zhuǎn)于繼承人時(shí)為限,得使家產(chǎn)繼續(xù)存在。無(wú)前項(xiàng)遺囑,土地登記簿之登記,于所有人死亡后涂銷之。所有人可以于生前廢止家產(chǎn)。所有人為此目的,應(yīng)向主管官署聲請(qǐng)土地登記簿上登記之涂銷,其聲請(qǐng)應(yīng)公示之。如無(wú)有權(quán)的異議之提出時(shí),應(yīng)涂銷之。加拿大的魁北克(《魁北克民法典》第401條及以下各條)也規(guī)定了家產(chǎn)制度。26四、提出并闡釋“耕者有其田”的政策我國(guó)1930年代起草民法典的時(shí)候,仿照日本民法,沒有規(guī)定家宅制。27但民國(guó)時(shí)期已有學(xué)者注意到并介紹了美國(guó)、德國(guó)等的家宅制度(當(dāng)時(shí)稱為家產(chǎn)法),并認(rèn)為只有這一制度才能有效保障農(nóng)民的土地和住房權(quán)益。前面提到的民國(guó)學(xué)者孟普慶就認(rèn)為,各國(guó)家產(chǎn)法的基本目的是“保證耕者有其田,確立自耕農(nóng)制度”。但是,“土地法(指國(guó)民政府1930年頒布的舊土地法)最小面積單位之規(guī)定,絕非同于各國(guó)家產(chǎn)法之作用。故于土地所有權(quán)之分配問題,毫無(wú)關(guān)系”。而根據(jù)孫中山先生民生主義理論,“將來(lái)民生主義,真是達(dá)到目的,農(nóng)民問題真是完全解決,是要耕者有其田”?!案哂衅涮铩笔恰稗r(nóng)民問題最后之歸宿”?!氨就恋胤橐罁?jù)中山先生民生主義而制定,則一面固應(yīng)限制國(guó)民有最高額土地所有權(quán),一面更應(yīng)確定國(guó)民有最低額土地所有權(quán),一般過小農(nóng)及佃農(nóng)得以維持最低之生活,而實(shí)現(xiàn)耕者有其田之政策。顧現(xiàn)在如第一百四十條之規(guī)定,純?cè)诖_立土地最小單位之適用面積,并非確立土地最小單位之所有面積,實(shí)未合中山先生民生主義之本旨。”因此,孟普慶認(rèn)為,“將來(lái)不欲真正解決民生問題則已,如欲解決之,則非從確立土地最低額所有權(quán)之分配,以創(chuàng)立自耕農(nóng)制度不可,其最和平之政策,則非有頒行類似德美法諸國(guó)所定家產(chǎn)法之律令,不足以補(bǔ)偏救弊也?!?8著名民法學(xué)家史尚寬先生晚年在臺(tái)灣出版的民法教科書里對(duì)瑞士的家宅法也有詳細(xì)的介紹,但對(duì)是否引進(jìn)沒有明確意見。291949年之后,在我國(guó)大陸長(zhǎng)期沒有人對(duì)此進(jìn)行研究,直到徐國(guó)棟先生主編的《綠色民法典草案》的出版。徐先生主張?jiān)谖覈?guó)民法典中設(shè)立這一制度。其理由是:“家宅作為家庭的基本生活條件,對(duì)每個(gè)家庭成員意義重大。特別是對(duì)未成年人而言,由于其依賴父母居住和生活,父母對(duì)作為家宅的房屋的處分,事關(guān)他們的未來(lái)。近幾年發(fā)生若干起父母作為所有人隨意出讓、出租家宅,造成未成年子女無(wú)屋可居甚至流落街頭的極端事件,足以說(shuō)明家宅是共居人共有的利益,不能由所有人不負(fù)責(zé)地處置。也有所有人隨意出讓作為家庭居所的房屋后,將金錢揮霍一空,制造社會(huì)救濟(jì)對(duì)象,給國(guó)家或社會(huì)增添了負(fù)擔(dān)。因此,本民法典草案專門規(guī)定家宅為特殊的財(cái)產(chǎn)?!?0徐氏草案的規(guī)定主要仿照《瑞士民法典》,這和本文的主張有很大的差別。五、對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的態(tài)度本文認(rèn)為,家宅制對(duì)我國(guó)法制建設(shè)的最大意義是對(duì)宅基地制度的改造。在我國(guó)的土地制度史上,宅基地有著獨(dú)特的地位和悠久的歷史。32當(dāng)前,宅基地取代稅費(fèi)成為農(nóng)村的首要問題。一方面,由于國(guó)家規(guī)定,農(nóng)業(yè)用地屬于集體所有,農(nóng)民只享有一定期限的承包使用權(quán),而宅基地則可永遠(yuǎn)占有和使用,在土地征收和房屋拆遷的時(shí)候也會(huì)得到更多的賠償。因此有些地區(qū)的農(nóng)民家庭就想方設(shè)法占用超標(biāo)的宅基地或者蓋上盡可能多的房子(改革開放之初的1980年代就出現(xiàn)過這個(gè)問題)。33這導(dǎo)致一些地區(qū)農(nóng)業(yè)用地急劇減少,嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國(guó)家的糧食安全。另一方面,在一些地區(qū)的土地征收、房屋拆遷和“新農(nóng)村”建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)中,農(nóng)民的宅基地被迫以很低的價(jià)格轉(zhuǎn)讓,其財(cái)產(chǎn)權(quán)益遭到粗暴的侵犯,嚴(yán)重影響了農(nóng)民的居住權(quán)益和生產(chǎn)生活的安寧。34因此,不少地區(qū)(特別是大城市郊區(qū))的農(nóng)民群眾要求改變農(nóng)村宅基地不得直接上市交易和流轉(zhuǎn)、必須按照法定途徑轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有用地后才能上市的傳統(tǒng)政策,放開農(nóng)村宅基地的自由交易,讓農(nóng)民獲得更多的直接利益(如房租)。35其中最突出的就是在宅基地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房的合法化問題。36還有學(xué)者指出,現(xiàn)在農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工甚至定居的越來(lái)越多,其在農(nóng)村的宅基地有許多處于閑置的狀態(tài)。從地盡其用的原則出發(fā),也應(yīng)該允許宅基地的流轉(zhuǎn)。而有的學(xué)者則認(rèn)為,宅基地制度的形成,是因?yàn)樵诔青l(xiāng)分治的戶籍制度下,農(nóng)民沒有獲得與城市居民同等的衣、食、住、行、醫(yī)等方面的社會(huì)保障,因此國(guó)家允許農(nóng)民無(wú)償占有和使用宅基地(即使在土地全部收歸公有之后,這一政策也沒有改變)。作為農(nóng)民社會(huì)保障的主要手段,宅基地發(fā)揮了重要的歷史作用。如果允許宅基地流轉(zhuǎn),將影響農(nóng)民的生活和農(nóng)村穩(wěn)定。因此應(yīng)該堅(jiān)持傳統(tǒng)的政策。37本文認(rèn)為,宅基地問題的日益復(fù)雜化與在解決思路上的重大分歧,一方面是因?yàn)楫?dāng)前農(nóng)村土地制度還不完善,對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)益保障不力,這要期待整體土地制度的變革和《物權(quán)法》的落實(shí);另一方面,則是一些農(nóng)民群眾和學(xué)者對(duì)宅基地的定位和作用認(rèn)識(shí)不清楚,因此才會(huì)主張宅基地上市。首先,按照國(guó)家和有關(guān)省市的規(guī)定,宅基地作為農(nóng)民的社會(huì)保障,其面積始終都是有限的。38指望通過郊區(qū)宅基地的上市解決大城市的住房問題,既于法無(wú)據(jù),也不切實(shí)際。一些大城市郊區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房都是占用大量耕地建造的。小產(chǎn)權(quán)房的禁而不止,根本原因是當(dāng)前土地使用制度不完善,農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地中存在諸多侵害農(nóng)民權(quán)益之處,以及城市房?jī)r(jià)過高,中低收入群體買不起市場(chǎng)上的房子,導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房有著強(qiáng)烈的需求。而某些地方政府和開發(fā)商為牟取高額利潤(rùn),以“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”或“居住郊區(qū)化”的名義,聯(lián)手在宅基地上進(jìn)行的房地產(chǎn)開發(fā),更惡化了這一局勢(shì)。39其次,盡管宅基地的形成有著復(fù)雜的歷史原因,其實(shí)際發(fā)揮的作用前后也有很多的變化,但在保障農(nóng)民的居住權(quán)益以及基本生活需要上的確發(fā)揮了不可替代的作用。特別是在三年自然災(zāi)害和割資本主義尾巴的“文革”時(shí)代,許多地區(qū)的農(nóng)民正是依靠
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