(5.3)-中國加快建設海洋強國的核心任務和身份定位

專家視點|中國加快建設海洋強國的核心任務和身份定位中國海洋發(fā)展研究中心昨天作者：金永明1中國加快建設海洋強國的內外路徑及涵義正如黨的十九大報告指出的那樣，我國加快建設海洋強國的基本路徑是推進“一帶一路”倡議中的21世紀海上絲綢之路進程，具體行動是發(fā)展海洋經濟，基礎是加快發(fā)展海洋科技創(chuàng)新步伐。這些內容已經得到黨的十九大報告和《政府工作報告》的確認。例如，《政府工作報告》（2018年）指出，我國應壯大海洋經濟，堅決維護國家海洋權益。換言之，中國加快建設海洋強國的對外路徑是利用21世紀海上絲綢之路并與其他國家尤其是與東盟國家之間加強在海洋低敏感領域的合作，以發(fā)展海洋經濟；對內是利用陸海統(tǒng)籌原則或理念，發(fā)展和壯大海洋經濟，以提升國內統(tǒng)籌協(xié)調海洋治理體系和海洋治理能力現代化水平，實現海洋綜合性管理目標，為實現綠色經濟和可持續(xù)發(fā)展作出海洋的獨特貢獻。不可否認，“一帶一路”倡議自2013年9-10月提出以來，得到了多數國家的積極響應及參與，已由“倡議”轉化為具體的行動和實踐并產生了積極的效果，體現了其強大的生命力和影響力。例如，《首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇》（2017年5月14-15日）由29個國家的元首和政府首腦出席論壇，140多個國家和80多個國際組織的1600多名代表參會，論壇形成了5大類、76大項、279項具體成果，這些成果已全部得到落實。于2019年4月25-27日在北京舉行的以“共建‘一帶一路’，開創(chuàng)美好未來”為主題的《第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇》上形成的成果清單，在各國政府、地方、企業(yè)等之間達成的各類合作項目，共6大類283項，成果豐碩?？梢姡耙粠б宦贰背h已成為習近平新時代中國特色社會主義思想在外交上的新舉措和新成果，是新時代中國對外開放的新模式，是中國新一輪改革開放的國際化創(chuàng)舉，也是踐行人類命運共同體的新平臺?！耙粠б宦贰钡某晒嵺`，得益于中國的黨和政府對其的不斷深化和發(fā)展，體現了中國的智慧和貢獻。中國政府對“一帶一路”倡議的深化和發(fā)展，主要是通過發(fā)布文件和設立平臺并采取措施的方式豐富和發(fā)展“一帶一路”倡議進程的。其中重要的文件為：經國務院授權，由國家發(fā)展和改革委員會、外交部、商務部聯合發(fā)布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》（2015年3月28日）、中國推進“一帶一路”建設工作領導小組辦公室發(fā)布的《共建“一帶一路”：理念、實踐和中國的貢獻》（2017年5月10日）、國家發(fā)展和改革委員會、國家海洋局聯合發(fā)布的《“一帶一路”建設海上合作設想》（2017年6月20日），以及中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《關于建立“一帶一路”國際商事爭端解決機制和機構的意見》（2018年6月）、由中國外交部和中國法學會聯合發(fā)布的《“一帶一路”法治合作國際論壇共同主席聲明》（2018年7月）、中國推進“一帶一路”建設工作領導小組辦公室發(fā)布的《共建“一帶一路”倡議：進展、貢獻和展望》（2019年4月22日）；設立的平臺及相應的措施，主要為：設立亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金、“一帶一路”建設工作領導小組、“一帶一路”國際合作高峰論壇、“一帶一路”新聞合作聯盟和“一帶一路”智庫合作聯盟、以及中國國際進口博覽會等。這些文件的公布和平臺的設立，主要目的是推進“一帶一路”的實施并解決“一帶一路”過程中的各種問題，實現“一帶一路”倡議的目標和愿景。即在政治安全上和平，在經濟貿易上繁榮，在發(fā)展路徑上開放，在發(fā)展手段上創(chuàng)新，在文化上維系特色和文明。所以，“一帶一路”建設是一項系統(tǒng)工程，需要各方相向而行，特別通過政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通等途徑，采取有效措施合力共進，包括堅持共商共建共享原則，實現共同發(fā)展、共同獲益和共同進步的目標?！耙粠б宦贰背h不僅是國際區(qū)域新型合作倡議，也具有整合國內區(qū)域發(fā)展的涵義。例如，《政府工作報告》（2018年3月5日）指出，要加大西部、內陸和沿邊開放力度，提高邊境跨境經濟合作區(qū)發(fā)展水平，拓展開放合作新空間。在這方面，“一帶一路”倡議可發(fā)揮重要的作用。同時，如上所述，2018年的《政府工作報告》也指出，我國應壯大發(fā)展海洋經濟，堅決維護國家海洋權益。為此，我國應利用“一帶一路”倡議尤其是21世紀海上絲綢之路加快發(fā)展海洋經濟，尤其應堅持陸海統(tǒng)籌的理念拓展藍色經濟空間。例如，習近平在集體會見出席海軍70周年多國海軍活動外方代表團團長時指出：“中國提出21世紀海上絲綢之路倡議，就是希望促進海上互聯互通和各領域務實合作，推動藍色經濟發(fā)展，推動海洋文化交融，共同增進海洋福祉。”在國內堅持陸海統(tǒng)籌理念發(fā)展海洋經濟，不僅是由海洋經濟在我國國民經濟中的地位決定的，而且是我國拓展藍色經濟空間的必然產物。例如，《中國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》在第41章“拓展藍色經濟空間”中指出，我國要堅持陸海統(tǒng)籌，發(fā)展海洋經濟，科學開發(fā)海洋資源，保護海洋生態(tài)環(huán)境，維護海洋權益，建設海洋強國。在堅持陸海統(tǒng)籌理念發(fā)展和壯大海洋經濟的過程中，重點要做好以下幾個方面的工作。第一，在頂層設計上，要堅持陸海統(tǒng)籌。即應兼顧陸地和海洋的稟賦和特質，特別是在陸地和海洋的承載度和彌補性上做好頂層設計，包括在戰(zhàn)略取向上合理規(guī)劃；第二，在總體布局上，要堅持陸海統(tǒng)籌。即在國家整體戰(zhàn)略包括海洋戰(zhàn)略的實施過程中，要兼顧陸地和海洋的功能性和產業(yè)性布局，充分發(fā)揮陸地和海洋的獨特優(yōu)勢和互補作用；第三，在協(xié)調規(guī)劃上，要堅持陸海統(tǒng)籌。即在實施海洋強國戰(zhàn)略的過程中，要合理分配海洋和陸地的經濟效益和特殊作用，避免在陸地和海洋收益上的抵沖效果，發(fā)揮乘數效應；第四，在執(zhí)行實施上，要堅持陸海統(tǒng)籌。即在具體實施海洋領域規(guī)劃時，要發(fā)揮陸地和海洋的特色和優(yōu)勢，發(fā)揮互相支撐和彌補缺陷的作用，爭取利益最大化；第五，在保障制度上，要堅持陸海統(tǒng)籌。即為確保海洋強國戰(zhàn)略目標的實現，應加強陸地和海洋管理機構之間的協(xié)調和銜接，特別應制定明確管理機構職權的組織法，以及完善海洋部門法規(guī)，以保障中國海洋強國戰(zhàn)略目標的推進和實現。總之，在頂層設計、總體布局、協(xié)調規(guī)劃、執(zhí)行機構和保障制度上，應加強陸地和海洋的聯動性和互補性，實行綜合性地管理陸地國土及海洋的空間和資源，合理地開發(fā)和利用陸地和海洋的空間及資源，實現可持續(xù)發(fā)展，并拓展藍色經濟空間，以強化我國海洋經濟發(fā)展過程中的國家海洋治理體系，提升海洋治理能力現代化水平，為加快建設海洋強國作出貢獻。2中國深化海洋強國戰(zhàn)略治理體系的保障措施中國加快建設海洋強國以及海洋強國戰(zhàn)略目標的實現，應切實完善國家海洋治理體系，提升海洋治理能力現代化水平，特別需要在黨和國家機構改革的大背景下進一步完善海洋體制機制以提供保障。自進入新時代以來，我國在海洋體制機制上的改革已經歷了二個階段。（一）重組國家海洋局階段主要文件為：2013年3月15日的《國務院機構改革和職能轉變方案》以及2013年6月9日國務院辦公廳印發(fā)的《國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規(guī)定》。在《國務院機構改革和職能轉變方案》的“重新組建國家海洋局”部分指出：為推進海上統(tǒng)一執(zhí)法，提高執(zhí)法效能，將現國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農業(yè)部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理；主要職責是，擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃，實施海上維權執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護等；國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執(zhí)法，接受公安部業(yè)務指導；為加強海洋事務的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調，設立高層次議事協(xié)調機構國家海洋委員會，負責研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調海洋重大事項；國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局承擔。在《國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規(guī)定》的“前言”和“職能轉變”中指出，設立國家海洋局為國土資源部管理的國家局。其“加強的職責”為：第一，加強海洋綜合管理、生態(tài)環(huán)境保護和科技創(chuàng)新制度機制建設，推動完善海洋事務統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調機制，促進海洋事業(yè)發(fā)展；第二，加強海上維權執(zhí)法，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮中國海警隊伍，規(guī)范執(zhí)法行為，優(yōu)化執(zhí)法流程，提高海洋維權執(zhí)法能力，維護海洋秩序和海洋權益。其在“內設機構”中指出，國家海洋局內設機構戰(zhàn)略規(guī)劃與經濟司承擔國家海洋委員會辦公室日常工作；國家海洋局內設機構海警司（海警司令部、中國海警指揮中心）組織起草海洋維權執(zhí)法的制度和措施，擬訂執(zhí)法規(guī)范和流程，承擔統(tǒng)一指揮調度海警隊伍開展海上維權執(zhí)法活動具體工作，組織編制并實施海警業(yè)務建設規(guī)劃、計劃，組織開展海警隊伍業(yè)務訓練等工作。其在“其他事項”中規(guī)定了國家海洋局與其他機構（公安部、國土資源部、農業(yè)部、海關總署、交通運輸部、環(huán)境保護部）之間的職責分工。（二）撤消國家海洋局階段主要文件為：2018年3月21日中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》和2018年6月22日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過《關于中國海警局行使海上維權執(zhí)法職權的決定》。在《深化黨和國家機構改革方案》的第一部分“深化黨中央機構改革”第17項指出，為堅決維護國家主權和海洋權益，更好統(tǒng)籌外交外事與涉海部門的資源和力量，將維護海洋權益工作納入中央外事工作全局中統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一部署，不再設立中央維護海洋權益工作領導小組，有關職責交由中央外事工作委員會及其辦公室承擔，在中央外事工作委員會辦公室內設維護海洋權益工作辦公室；中央外事工作委員會及其辦公室在維護海洋權益方面的主要職責是，組織協(xié)調和指導督促各有關方面落實黨中央關于維護海洋權益的決策部署，收集匯總和分析研判涉及國家海洋權益的情報信息，協(xié)調應對緊急突發(fā)事態(tài)，組織研究維護海洋權益重大問題并提出對策建議等。在《深化黨和國家機構改革方案》的第三部分“深化國務院機構改革”第24項指出，為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，將國土資源部的職責，國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責，住房和城鄉(xiāng)建設部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業(yè)部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責整合，組建自然資源部，作為國務院組成部門；自然資源部對外保留國家海洋局牌子；主要職責是，對自然資源開發(fā)利用和保護進行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，履行全民所有各類自然資源資產所有者職責，統(tǒng)一調查和確權登記，建立自然資源有償使用制度，負責測繪和地質勘查行業(yè)管理等；不再保留國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局。在《深化黨和國家機構改革方案》的第六部分“深化跨軍地改革”第58項指出，按照先移交、后整編的方式，將國家海洋局（中國海警局）領導管理的海警隊伍及相關職能全部劃歸武警部隊。為能使中國海警局依照《深化黨和國家機構改革方案》和《武警部隊改革實施方案》（2017年12月27日）的決策部署（海警隊伍整體劃歸中國人民武裝警察部隊領導指揮，調整組建中國人民武裝警察部隊海警總隊，稱中國海警局）統(tǒng)一履行海上維權執(zhí)法職責，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議于2018年6月22日通過了《關于中國海警局行使海上維權執(zhí)法職權的決定》（2018年7月1日起施行）。依據上述決定，中國海警局行使海上維權執(zhí)法的職權，主要包括以下二個方面：第一，履行海上維權執(zhí)法職責，包括執(zhí)行打擊海上違法犯罪活動、維護海上治安和安全保衛(wèi)、海洋資源開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋漁業(yè)管理、海上緝私等方面的執(zhí)法任務，以及協(xié)調指導地方海上執(zhí)法工作。第二，執(zhí)行打擊海上違法犯罪活動、維護海上治安和安全保衛(wèi)等任務，行使法律規(guī)定的公安機關相應執(zhí)法職權；執(zhí)行海洋資源開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋漁業(yè)管理、海上緝私等方面的執(zhí)法任務，行使法律規(guī)定的有關行政機關相應執(zhí)法職權；中國海警局與公安機關、有關行政機關建立執(zhí)法協(xié)作機制?？梢?，在《關于中國海警局行使海上維權執(zhí)法職權的決定》中規(guī)定了中國海警局維權執(zhí)法的范圍或任務以及在執(zhí)行任務時與其他有關行政機關之間的關系二個方面的內容，從而使中國海警局在隸屬中央軍委領導和其他行政機關執(zhí)法之間的職權上得到了協(xié)調。其中，中國海警局與其他行政機關（例如，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農業(yè)農村部、海關總署等）的執(zhí)法協(xié)作機制需要在今后的法律規(guī)章中予以規(guī)范，包括修改現存有關海洋領域的法律規(guī)章，以適應國家機構改革發(fā)展需要，更重要的是，為行使中國海警局在海洋維權執(zhí)法中的職權應盡快制定中國海警局組織法，以在較高層次的法律上進一步明確其職權和范圍或任務。最后應該指出的是，中國海洋強國戰(zhàn)略的加快推進需要海洋體制機制的完善，尤其應符合現今國家機構體制改革發(fā)展要求，實施陸海統(tǒng)籌理念，所以，加快制定綜合規(guī)范海洋事務的基本法（例如，海洋基本法）就特別緊要，以明確涉海各行政機構的職權，包括綜合協(xié)調海洋事務的國家海洋委員會的具體職權，以為加快建設海洋強國作出制度上的保障。3中國加快建設海洋強國的核心任務和身份定位在加快建設海洋強國的過程中，我國應根據國際和國內形勢特別是海洋情勢，分階段有步驟地處置我國面臨的核心海洋爭議問題，例如，南海問題和東海問題，以實現區(qū)域性海洋強國和世界性海洋大國目標。換言之，正確處理南海問題和東海問題是我國推進海洋強國戰(zhàn)略的核心任務和重要指標。在應對和處理南海問題爭議時，尤其應遵守《南海各方行為宣言》及后續(xù)在各國間規(guī)范的原則和制度，依據包括《聯合國海洋法公約》在內的國際法的原則和制度，優(yōu)先通過和平方法尤其是政治方法或外交方法解決南海問題，為此，需要找尋各方利益的共同點和交匯點，在追求自身國家利益的同時，也應合理照顧其他國家的關切和主張，達成較好的平衡，基本確保各國開發(fā)利用南海的空間和資源利益，實現可持續(xù)的良性發(fā)展目標。為此，我國應加快構筑中國-東盟海上絲綢之路建設步伐，包括與東盟國家之間積極協(xié)商，制定南海行為準則等，以穩(wěn)妥地處理南海問題，尤其應加強合作步伐，避免持續(xù)復雜化、擴大化和國際化，實現積極利用南海的海洋空間和資源、穩(wěn)定南海區(qū)域安全目標，政策取向是實現南?？臻g和資源的功能性和規(guī)范性的統(tǒng)一。當然，在南海島礁周邊海域實施所謂的航行自由行動，也是需要我國重點對待的問題。針對包括釣魚島問題在內的東海問題，我國已初步構建了釣魚島及其附屬島嶼及周邊?？罩贫取榇?，今后我國應努力在完善國內相關法制上進一步采取措施，特別應完善在釣魚島及其附屬島嶼周邊海域的巡航執(zhí)法管理制度，包括在領海內規(guī)范外國船舶的無害通過制度規(guī)章以及中國東海防空識別區(qū)航空器識別規(guī)則實施細則等。此外，針對釣魚島問題以外的東海問題，諸如東海海底資源共同開發(fā)、合作開發(fā)問題，我國應繼續(xù)與日本展開協(xié)商和談判工作，以切實履行中日外交部門于2008年6月18日公布的《中日關于東海問題原則共識》規(guī)范的要求和義務，以實現共享東海海底資源、安定東海秩序之目標，為穩(wěn)固和發(fā)展中日關系作出貢獻。換言之，我國在處理海洋爭議問題時，重要的是應以規(guī)則為基礎維護海洋秩序和遵循海洋規(guī)則，即“依法治?！?，包括依法主張權利、依法使用權利、依法解決權利爭議。為此，我國應根據自身的地位、作用和要求，尤其是全面依法治國包括依法治海的要求，適時地調整和轉換角色、定位。主要包括以下方面：第一，從海洋規(guī)則的遵守者到制定者的轉換。即長期以來因多種原因，我國很少提出有關的具體規(guī)則及見解，我國是忠實的海洋規(guī)則遵守者，現今我國應依據實情創(chuàng)造條件和機會努力向規(guī)則制定者角色轉換；第二，從海洋規(guī)則的“破壞者”到遵循者的轉換。所謂的“破壞者”直接表現在南海仲裁案的應對和處理上，所以我國應采取多種措施闡釋我國針對南海仲裁案的立場和見解，消除“破壞者”的印象及定性，逐步實現向海洋規(guī)則的遵循者的轉換；第三，從海洋規(guī)則的維護者到引導者的轉換。中國是國際秩序包括海洋秩序的維護者，這是受到歷史和基礎條件制約的，而隨著我國經濟和科技裝備的發(fā)達，認識海洋程度的加深，我國應就海洋規(guī)則的發(fā)展和完善提出自己的建議和要求，即要培育議題設置和制度創(chuàng)設的能力，實現由海洋規(guī)則的維護者到引導者的轉換；第四，從海洋規(guī)則的模糊者到精確者的轉換。我國在應對海洋問題時，存在一些模糊的表述或用語，例如，近岸水域、鄰近海域、相關海域和歷史性權利等，為進一步明確相關術語和權利范圍及具體內涵，我國有必要依據國際海洋法的規(guī)則和制度對這些用語和概念予以清晰，盡早實現由模糊者到精確者的轉換；第五，從海洋規(guī)則的實施者到監(jiān)督者的轉換。因受經濟、意念、技術和能力等的限制，我國不僅很少提出有關的規(guī)則和觀點，而且雖然對于加入的條約依據其要求不斷地豐富和完善國內海洋法制度并加以實施，但我國所規(guī)范的原則和制度受到其他國家的挑戰(zhàn)，又無暇顧及其他國家的言行。為此，我國應適度地創(chuàng)造條件和機會對其他國家實施的海洋規(guī)則和制度予以監(jiān)督和評估，實現由實施者向監(jiān)督者的轉換；第六，從海洋規(guī)則的特色者到普通者的轉換。我國依據國情和社會發(fā)展特點，構筑了中國特色社會主義法律體系包括國內海洋法律體系，如何讓國際社會認可我國的相關立場和觀點，理解我國的海洋政策，有必要增加解釋的機會，使國際社會理解我國的特點和愿望，逐步實現由特色者向普通者的轉換，以合理地保護海洋權益，增進共同利益；第七，從海洋規(guī)則的承受者到供給者的轉換。由于受到多種條件的限制，一直以來我國提供的海洋公共產品并不多，但隨著我國對外開放的深化，經濟基礎和技術的發(fā)展