當代西方年行政改革的動因和模式創(chuàng)新

當代西方行政改革的動因與模式創(chuàng)新

孫學玉內容提要傳統(tǒng)科層體制所固有的或衍生的法律僵化、過分的專業(yè)技術崇拜及責任保障機制的喪失，使得這一理想化模式越來越難以適應以信息為基礎的現(xiàn)代社會政治、經濟和文化發(fā)展的要求。在公共選擇、管理主義等理論的影響下，預設并付諸實踐的市場、靈活、參與和放松管制等四種主要模式引起了人們的廣泛關注。它們在組織結構、人事管理、政策制定和公共服務等方面的價值選擇，以及所表現(xiàn)出的差異、暴露出的問題，對于中國行政改革目標的制定和具體實施都具有重要意義。

與經受多次身份爭議和生存危機考驗的行政科學理論一樣，行政管理在組織結構、人事管理、決策制定及公共服務等領域也飽經嚴峻考驗。行政傳統(tǒng)思想和一些被視為“金科玉律”的古老原則、管理信條的權威性日漸衰降。尤其是隨著亞洲新興工業(yè)化國家強政府干預下的市場經濟模式在“金融風暴”中的動搖和沖擊，以大工業(yè)時代的管理思想和觀念為范本的經典科層制模式變得越來越不像以前那樣受人推崇了。許多國家面對僵化的科層體制所帶來的財政、管理和信任危機不得不藉助新的思維，在新的領域尋求新的行政路標、行政模式和發(fā)展動力，力圖使窘迫的行政活動跳出泥淖、擺脫困境，更富生機和活力。本文正是從這一時代背景出發(fā)，從分析傳統(tǒng)體制的困境入手，梳理各類創(chuàng)設模式在結構、管理、決策與公共利益之間的關系，分析比較各類模式之間的差異與價值取向，尋求對我國行政改革的有益啟示。

科層制的困境：行政改革的動因

科層制是基于“煙囪工業(yè)時代”特征對政治、經濟和社會體制所作出的概括和總結。在這種體制下，官吏以法律形式承擔一定權限的任務，不僅享有發(fā)號施令的權力，而且具有按照規(guī)定自由支配的強制手段；科層組織內部層層授權，下級對上級嚴格負責，“只有處在金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息而作出熟悉情況的決定”①；由于各種嚴密法律規(guī)范的制約，官僚們不得隨意按照他們喜歡而又適宜的方式從事管理活動。人們認為官僚體制意味著組織方式的理性和效率，是極權主義統(tǒng)治濫用權力的取代物，是指揮和控制現(xiàn)代社會最有效最標準的方式。它給政府帶來的邏輯規(guī)范就像裝配流水線給生產企業(yè)帶來的邏輯規(guī)范一樣。馬克斯·韋伯堅信，“推進官僚主義制度的決定性理由一直是超過其它任何組織形式的純技術性優(yōu)越性……精確、速度、細節(jié)分明……減少摩擦、降低人和物的成本，在嚴格的官僚主義治理中這一切都提高到最佳點”②?！靶姓蝿盏陌l(fā)展永遠是行政管理官僚制度化的適宜土壤”③，“不管人民對官僚制度的弊端發(fā)出多少怨言，但如果存在著哪怕是片刻的設想，意味著持續(xù)的行政管理工作，除了通過在辦公機關中工作的辦公人員去進行這種辦法外，可以在任何其它地方去完成，那將是一種十足的幻想?！雹艿拇_，在官僚制理論問世的大半個世紀里，學術界雖然不止一次地進行爭論、開展各種各樣的批評，然而其模式和輪廓一直屹然不動，牢不可摧。

然而進入７０年代以來，以信息為基礎的新文明動搖并改變了原有的政治、經濟和社會運行模式，世界政治、經濟、文化發(fā)生了前所未有的變化。社會經濟、政治所引起的變化，給傳統(tǒng)的科層制迎頭一擊，使它的先天性不足和時代發(fā)展的不適應性日漸暴露出來。

首先，科層制對法律制度的過度推崇已難以應付政治、經濟、社會個性化的發(fā)展要求?？茖又茖硇院托蕵O端推崇的結果是通過細致完備的制度扼殺千奇百態(tài)的個性。這是一個缺乏靈活和主動精神、創(chuàng)造精神的剛性系統(tǒng)。這種運行機制在循規(guī)蹈矩、按部就班的大工業(yè)生產條件下能夠使得各種控制型管理井然有序、富有效率。然而在一個追求靈活、崇尚個性、避免雷同的現(xiàn)代社會只能成為阻礙社會發(fā)展進步的嚴重障礙。因為，它把理性推到了極端，其最大弊端就是只追求局部效率，忽略整體利益；把整個社會效率限制在狹小的范圍內，難以激發(fā)起社會各個階層、各個領域的主觀能動精神。

其次，強烈的專業(yè)技術崇拜和固定的專業(yè)化分工使政府功能日益衰退。有人把彼此相互分割的專業(yè)部門形象地比喻為“鴿籠”。它們隔籠相望，分工而不合作，缺乏必然的有機統(tǒng)一。如果這種“鴿籠”無休止地擴展下去，最終的結局就是使政府成為“項目政府”，陷入部門林立、重疊交叉、臃腫龐大、官僚主義猖獗的惡境。

第三，責任保障機制日漸喪失。由于科層制部門分割、各自為政和互不通融，這種體制最終造就出來的各級各類官員大多是不求有功但求無過者。他們以得過且過和不負責任混天了日⑤。顯而易見，沒有生命、缺乏生機的半封閉官僚系統(tǒng)，已無力面對日新月異具有鮮明個性和旺盛生命力的信息社會的壓力與挑戰(zhàn)。這也正是以行政現(xiàn)代化為目標的行政改革在全球迅速蔓延開來的根本原因。當代西方行政改革模式的創(chuàng)新為擺脫窘境，以北美、歐洲和大洋洲為代表的西方國家，在公共選擇、管理主義等理論的影響下，圍繞管理職能、管理方式、運行機制、自身管理等方面開展了大規(guī)模的行政改革運動，創(chuàng)設并總結出一些初具雛形的改革模式。

（一）市場模式（ＭａｒｋｅｔＭｏｄｅｌ）公共部門傳統(tǒng)結構的突出弊端是過分依賴龐大壟斷的、缺乏外部監(jiān)督制約的官僚機構。這種機構最看重規(guī)章制度和權力對政府行為的指導，幾乎完全忽略市場信息和公務員個人的主觀能動性。加之這種機構服務的無形性、遲效性、綜合性使得公眾和民意機關在質與量上無法對其效率進行準確的評估和監(jiān)督。針對公共部門這一弊端，市場模式提出了具有戰(zhàn)略性的改革設想，主張下放決策和執(zhí)行權力，把大的公共部門分解成若干小的像企業(yè)那樣可以相互競爭的運作部門，將大量的服務職能下放給低層機構、私營部門或半私營部門來承擔，迫使公共部門無法進行壟斷性控制，從而達到降低成本、減少服務費用、增加服務種類、提高服務質量等目的。與傳統(tǒng)公共組織力圖通過金字塔式的多層級結構實施管理和保證決策的連續(xù)性不同，市場模式強調積極進取的政府行為和個人責任，促使公共部門致力于建立層級盡可能少的網絡式平板結構，保證各公共部門的低投入高收益。在公務員管理體制和方法上，市場模式較之于傳統(tǒng)做法具有根本性的變革，最典型的就是吸收私營部門的管理思想，打破集體化的工資分配制度，建立以功績制為原則的個性化績效工資制度，即依據公務員在市場上可能贏得的收入來確定，成就突出的給予更高的報個人工資、個人技能評估不同，參與模式強調全面質量管理，強調小組化、集體化，以小組和集體為單位進行評估和獎懲等等。

在決策問題方面，參與模式具有兩個鮮明特征，一是決策是自下而上而不是自上而下的過程，不主張按照集權的方式進行決策。認為低層公務員掌握第一手材料，同公眾最接近，最了解公眾需求，做出的決策更符合客觀實際。二是通過公眾的政治參與進行決策，以此來最大限度地體現(xiàn)和滿足公眾的利益。顯然，這與市場模式強調公民的自由選擇權是明顯不同的，以教育改革為例，市場模式是政府發(fā)給受教育者一張使用券，受教育者拿著這張券去挑選自己滿意的學校，學校拿到券才可以跟政府劃撥預算。而參與模式是讓每個學校設立一個管理委員會，委員會由教師和受教育者家長組成，他們可以在這個組織里提意見、提建議，甚至可以爭論，以進一步滿足來自各階層、各領域受教育者利益的需要。嚴格地說，這不是一種選擇機制，而是一種制約、促進機制。

（三）靈活政府模式（ＦｌｅｘｉｂｌｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＭｏｄｅｌ）在傳統(tǒng)體制下，一個政府機構不管其目標的存在多么短暫都會以許多理由永久保存下來；同時一個人一旦進入政府機關，只要是非本人意愿就可以終身被雇傭。這種機構的常設性和雇員的終身雇傭常常使人們對政策的看法和對現(xiàn)實政策所存在問題的認識被固定化、程式化；同時，也使得公務員對自身利益和組織機構的財政預算的關心程度超過對政策的關注和對事業(yè)的關心。因此靈活政府模式主張在組織上建立臨時性機構，如一些工作小組、特別委員會、項目小組等。在人事上搞短期或臨時雇傭，任務完成后即解雇。在權力上根據地域管理下放權力，使之具有靈活性和多樣性。但是，靈活模式在結構上的最根本性建議是在政府內部建立新的組織結構。這個新的結構能夠不固守傳統(tǒng)陣地，富有靈活性，通過取消部分機構，建立臨時性機構來實現(xiàn)政府職能目標。這既可以避免常設機構普遍存在的僵化問題，又可以使政府保持對社會和經濟環(huán)境變化的快速反應能力，同時還可以有效地抵制財政保守分子對常設機構開支膨脹和政策僵化進行的攻擊。與此相適應，該類組織的雇員也具有臨時性，不再由享有終身雇傭權的公務員構成。靈活模式對管理影響很大，一是領導者、管理者要根據工作量合理確定和調節(jié)公務員數(shù)量，從而避免投入不足或冗員過多現(xiàn)象的發(fā)生；二是臨時雇員對組織機構的承諾和獻身精神大受影響，使之缺乏獻身精神，甚至喪失道德感和職業(yè)感；同時還將最大限度地削弱雇員爭創(chuàng)佳績的動力。三是臨時雇員工作生疏、專業(yè)知識不足，嚴重影響局部效率⑧。在靈活模式下公務員對政府決策有何影響理論上尚無明確結論，人們只是從邏輯規(guī)范上作出大致的描述。認為靈活模式對傳統(tǒng)組織的沖擊與否定，必將大大削弱以共同文化和對現(xiàn)行政策的認同和承諾為基礎的組織機構的權力，使穩(wěn)定的機構、穩(wěn)定的職業(yè)隊伍變得飄忽不定，并進而導致政策的不穩(wěn)定性。因為新的機構和人員常常會使組織喪失記憶，使決策缺乏實踐知識和經驗基礎。但有人不這樣看問題，認為這樣反而有利于創(chuàng)新，有利于開拓新事業(yè)。撒切爾派和里根派都是這一觀點的支持者。但是也有人認為即使后者成立，人們對于撲面而來的各種創(chuàng)造性的建議和主張，仍有一個選擇和政策性協(xié)調的過程。（四）非管制政府模式（ＤｅｒｅｇｕｌａｔｉｎｇＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＭｏｄｅｌ）

非管制政府模式，又稱解除政府管制模式。所謂解除管制就是取消公共部門眾多的規(guī)章制度，取消過程取向的控制機制，相信并依靠公務員的責任心和能力來從事新的創(chuàng)造性工作，提高工作效率，改進社會的整體利益。這種模式在于改變照章辦事的傳統(tǒng)，去除繁文縟節(jié)，清除政府管理實質以外的其它附著物，讓政府最大限度地釋放潛在能量和創(chuàng)造力，以新的創(chuàng)造性工作改進社會的整體利益。

非管制政府模式不太看重結構問題，其著眼點主要在程序和有效行動的能力方面，目的在于激發(fā)傳統(tǒng)官僚機構官員的積極性和活力。主張不管是官僚體制還是非官僚體制，只要能夠有效運轉就行。因而，它并不像其它模式對官僚體制刻意貶斥，相反，認為官僚體制是可以接受的，甚至認為是求之不得的。

由于這一模式不反對傳統(tǒng)的政府結構，因此在管理上支持官僚機構的高層決策者依靠一定的行政文化來調動整個機構的行動。這種行政文化主要是指公務員的倫理道德在行政活動中的驅動力量。管理者必須依賴相信個人，依賴個人的價值觀念、倫理道德來實現(xiàn)管理目標。美國成立了“日落委員會”（專門從事廢除過時法律的機構），取消了政府采購的一些規(guī)章制度，廢除了長達近萬頁的聯(lián)邦政府人事管理手冊，目的就在于給公務員更多的處理各種事務的靈活性和自由度。但是，人們也不無擔憂地認為如果沒有公務員的覺悟和高尚的道德信念作基礎，一些公共組織和個人在沒有規(guī)制或放松規(guī)制的情況下，就有可能像一匹匹脫韁的野馬恣意而為，并給組織效能帶來嚴重危害。

從決策的角度來分析，非管制政府模式下官僚的決策作用明顯被強化了，而政治家的決策作用被大大降低，這對于過去把決策視為政治領導特權的傳統(tǒng)觀念是一次極大的沖擊。在這一點上非管制模式同參與模式不謀而合，皆認為公務員具有豐富的專業(yè)知識，又同社會公眾直接打交道，因而應當允許他們做出更多的決策，有更多的靈活性。

在公共利益的體現(xiàn)上，非管制政府模式認為政府在社會中應扮演一種積極角色，改革只是解除政府內部過繁的管理體制，通過取消政府內部對政府工作能力的限制或制約因素，使政府的能力更好地發(fā)揮出來，更好地適應社會的需要。政府可以有效地解決當今社會存在的問題，政府行為不會成為社會問題的一部分。

借鑒與思考：規(guī)律性與特殊性的統(tǒng)一

西方公共行政改革是一場深刻的、廣泛的政治革命，沒有先驅者的現(xiàn)成經驗借鑒，完全是一場漸進的、摸索性的試驗，因而，不可避免地會帶來一些負面效應，或一些意想不到的后果。筆者想就此疑慮和對我國行政現(xiàn)代化的影響談幾點粗淺認識。

要避免陷入改革的兩難選擇境地。行政改革一方面提倡推行管理主義理論，廣泛吸收企業(yè)管理的經驗、技術和方法，給管理者較大的靈活性和自由裁量權，用企業(yè)精神引導和管理政府公營部門；但另一方面又要求公務員，尤其是高級公務員增強對政治的敏感度，保持對政策的高度響應性。這種不統(tǒng)一性或矛盾性，究竟是文官制度固有的政治中立原則對改革的妨礙，還是因改革政策設計不周造成的矛盾，值得思考。如果政治統(tǒng)治者抱著既想“吃蛋糕”又不想承受打破“雞蛋”的痛苦，必定會很快在改革的道路上陷入兩難選擇的境地。

要避免結構上的顧此失彼。把公共服務職能通過私有化、承包、出租、委托等形式交給私營組織來履行是西方行政改革的共同做法，評價也多趨于一致。但問題是，各國對打破政府官僚體制之后的各競爭主體的監(jiān)督制約保障機制似乎缺乏必要的關注，更無嚴密科學的政策設計，這種結構上的失衡，對于一項改革來說同樣是不完善的，也是令人擔憂的?？梢詳嘌?，缺乏有效監(jiān)督制約的組織是無法保持其肌體健康和行為的高效性的。

普遍適用與保持個性的統(tǒng)一。管理主義理論幾乎在整個歐美和大洋洲國家付諸實踐⑨，并形成不可阻擋的力量。但是這些不同政府體制的國家在整體發(fā)展上、接受程度和范圍上卻又存在著個性差異。在被稱為“拿破侖公共行政模式”的法國對管理主義的“成見”明顯高于歐洲其它國家。這是因為，法國的行政文化是建立在根深蒂固的國家集權觀念之上的，改變國家控制方式必然要觸動單方面決策優(yōu)先、外部監(jiān)控軟弱、行為主義盛行等一系列固有的行政特征。顯然，他們在變革中適用管理主義的阻力要比其它國家大得多。這種個性特征如果與“無國家社會”的美國相比就更為突出。這是因為，效率對于許多公共組織來說，不是唯一的目的，它亦有其它目標需要滿足。因此，市場、靈活、參與和放松內部規(guī)則等行政改革觀念和模式雖然具有共同性和普遍性，但是不同的政治體制、不同的文化傳統(tǒng)對其思想的解釋和接受程度又是不同的，滿足變革需求、利用變革機會的方法也是不一樣的。這也意味著，在一國被“冷凍”的思想在另一國可能“狂長”、受到歡迎；而在一國受到推崇的觀念，在另一國可能倍受冷落。

科層制與后科層制的沖突與替代。以后科層制理論為核心的各種新理論對傳統(tǒng)的科層制的挑戰(zhàn)引起了全球的關注和思考，在社會政治生活領域里打破僵化的法律禁錮，重視管理中人格化因素的傾向，重結果不重過程的工作著眼點的轉移，市場與社會力量對政府公共管理的滲透，以及強調內在秩序整合，反對過多過濫信息的扼制等等現(xiàn)象的存在，也確實讓人無法否認和回避。然而，這些問題與現(xiàn)象對于科層制這種一定意義上“牢不可破”的傳統(tǒng)結構和運行體制來說，只是展現(xiàn)了進行中的一種總趨勢，絕非事實上的取代?？茖又谱鳛楝F(xiàn)代社會最為成功的發(fā)明和精密設計還將會長期存在。因此，如果以為以后科層制為框架的公共行政體系可以使科層制公共行政從此消聲匿跡則是十足的幻想。

中國行政改革應從西方國家改革的構想與實踐中吸取有益的成分。市場與社會力量引導的行政改革所具有的科學性、可行性，對于我國進一步實行政企分開、轉變政府職能、精兵簡政、減輕財政負擔、提高工作效率、改善政府形象、密切政府與公眾關系等方面都具有重要意義。郵電、鐵路、電力一直是我國壟斷的行政型經營企業(yè)，成本高、服務差、質量低。從長遠來說國務院逐步將此三部，外加化工、電子、煤炭、建設、交通、國家建材、林業(yè)、機械工業(yè)和冶金９個部委，以及紡織、輕工兩個行業(yè)總會重組改建為集團公司是完全必要的舉措。但是，如果運用市場模式將此類組織的結構單位再劃小一些使其形成非壟斷的、可以相互競爭的組織實體，則更符合當今世界改革的規(guī)律，亦能更大限度地降低行政成本、提高服務質量。參與模式，說到底是強調基層公務員和社會公眾在政府決策中的作用，這是西方社會對精英決策、代議制官僚制決策的一種變革。我國歷來強調民主決策的重要性，并形成了民主集中制、“從群眾中來，到群眾中去”的決策思想。但在執(zhí)行上尚無行之有效的、可操作的參與機制。如果在此基礎上將參與模式的一些做法有選擇地拿來，將有助于這一民主決策思想的完善和發(fā)展。靈活模式的做法和思路，與我國的改革有許多不謀而合之處。如臨時機構的設置和臨時人員的配備一直成為我國組織建設中的習慣做法。所不同的是，我國的臨時機構是政府行政編制范圍的暫時組合，工作人員（除部分工勤人員外）也是在行政系統(tǒng)編制內臨時抽調的。顯然這同西方國家來自社會、回到社會的靈活模式有著本質區(qū)別。建議在新一輪機構改革中適當吸收借鑒西方國家臨時機構、臨時雇員的