黔南州鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革的實踐與思考

黔南州鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革的實踐與思考

12:00.8月，貴州省市級行政調(diào)整和改革委員會在貴州省南部獨(dú)山縣召開。會議旨在貫徹落實省委、省政府戰(zhàn)略部署,借鑒黔南州鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革的經(jīng)驗和做法,督促和推進(jìn)全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革工作。黔南州鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革速度快、力度大。副省長慕德貴在現(xiàn)場會上評價說,獨(dú)山等黔南各縣市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革,讓“干部與群眾打交道多了,群眾滿意度也相應(yīng)得到提高。讓我們看到了信心,必須堅定不移推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整”。十八屆三中全會提出,要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置、深化行政審批制度改革、完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制,推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革的“黔南經(jīng)驗”,樹起貴州省全面深化改革的一面旗幟,為貴州縣域空間布局調(diào)整探索出意義重大的改革路徑與樣本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置對比去年3月,獨(dú)山縣全面啟動鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整工作,至今已將18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并為8個,對行政村、居委會、村民小組都進(jìn)行大規(guī)模撤并,經(jīng)過一段時間的運(yùn)行,在資源整合、要素聚集、發(fā)展基礎(chǔ)、社會治理等方面都取得良好成效,形成了“以區(qū)為主、區(qū)鎮(zhèn)合一、全盤聯(lián)動、融合發(fā)展”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)新氣象。甕安縣在2012年至2013年分兩步將原來的23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整為10個鎮(zhèn)、1個鄉(xiāng)和2個街道辦事處,鄉(xiāng)鎮(zhèn)新格局為甕安經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來極大活力,產(chǎn)業(yè)布局、資源配置、社會服務(wù)管理更加優(yōu)化,為加快城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定了堅實基礎(chǔ)。獨(dú)山與甕安兩縣的探索,成為整個黔南鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革的先鋒,在總結(jié)兩縣經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,黔南鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革于2013年11月全面鋪開。截至目前,全州鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、街道辦的數(shù)量從2012年初238個(鎮(zhèn)105個、鄉(xiāng)114個、街道19個)調(diào)整為了現(xiàn)在的104個(77個鎮(zhèn)、8個鄉(xiāng)、19個街道),減幅56.3%;鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均國土面積從110平方公里增至250平方公里,平均人口從1.8萬人左右增至4萬人左右。黔南州州委書記龍長春介紹說,在具體撤并中,黔南州統(tǒng)籌考慮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史與文化習(xí)俗、交通條件等問題,新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該具備“鎮(zhèn)園合一”條件,整合政府與園區(qū)行政與服務(wù)職能,為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支撐,同時能夠更好提供基本公共服務(wù)。根據(jù)黔南州的部署,縣城、街道辦事處和中心鎮(zhèn)的新組建,其人口規(guī)模至少要達(dá)到5萬人;其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新組建,人口規(guī)模要在3萬人以上,或者國土面積不少于100平方公里。鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革后,新鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)按照“簡政放權(quán)、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)、提升服務(wù)”的要求進(jìn)行,主要采取6大政策措施,包括優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置,擴(kuò)大事權(quán)、財權(quán),加強(qiáng)服務(wù)能力建設(shè),加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地支持力度以及賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委更大的干部人事管理權(quán)等,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“做大、做強(qiáng)、做實”。經(jīng)過撤并、調(diào)整、優(yōu)化,黔南州鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由1995個減少到985個,干部總?cè)藬?shù)由11296人減少到9784人,辦公經(jīng)費(fèi)由原來的1.1億元減少到0.99億元。根據(jù)黔南州新組建鎮(zhèn)(鄉(xiāng)、街道)機(jī)構(gòu)設(shè)置指導(dǎo)方案,撤并后的新鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)分為六類,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦事機(jī)構(gòu),鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢、政法、人民武裝及群團(tuán)機(jī)構(gòu),鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府管理的事業(yè)機(jī)構(gòu),縣級部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu),街道辦事處和產(chǎn)業(yè)園區(qū)機(jī)構(gòu)。其中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置為6—7個,事業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置為9—10個。優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置要解決的問題,是管理層次多、行政成本高、管理效率低,資源重復(fù)浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重等。另外,就現(xiàn)實情況而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)編制少,人員進(jìn)出渠道不暢,各種人才相對匱乏,與強(qiáng)化公共服務(wù)、加強(qiáng)社會治理的要求不相適應(yīng),致使發(fā)展成果難以公平地惠及廣大人民群眾。黔南州州委副書記、州長向紅瓊介紹說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后,新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要建立副科級的社區(qū)綜合服務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)中心,在村(社區(qū))建立社區(qū)服務(wù)站,為群眾提供與生產(chǎn)生活密切相關(guān)的各類公益服務(wù)、便民利民服務(wù),成為集黨務(wù)政務(wù)服務(wù)、委托代理服務(wù)、群眾工作于一體的服務(wù)平臺。建立專職或兼職代辦員隊伍,為基層群眾提供各類事務(wù)代辦、便民服務(wù)、信息服務(wù)等。為增強(qiáng)行政服務(wù)能力,新鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社區(qū)綜合服務(wù)中心主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員兼任,可配副科長級專職副主任。社區(qū)、片區(qū)綜合服務(wù)中心的總數(shù)原則上不超過原鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的120%,凡是在中心能夠辦理的審批業(yè)務(wù),全部進(jìn)入中心集中公開辦理。黔南州委常委、組織部部長黃偉曾帶著民政、督查室、法制辦等部門負(fù)責(zé)人暗訪社區(qū)服務(wù)中心。他發(fā)現(xiàn),有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部雖然年齡偏大,不會使用電腦等現(xiàn)代辦公設(shè)備,但是他們和群眾溝通的能力很強(qiáng),做群眾工作的辦法很多。從矛盾調(diào)解記錄冊中能夠看到,許多民間糾紛就是這些老同志帶頭協(xié)調(diào)化解的?！案刹康姆?wù)意識有了極大提高?！痹谡?wù)服務(wù)工作中,“老百姓辦事兒,能跑一趟的,一定不能讓他們跑兩趟”。黃偉說,一些事項的辦理如養(yǎng)老、農(nóng)村合作醫(yī)療等需要蓋章,但一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)某項工作只有一個印章,即使在某個片區(qū)服務(wù)中心辦好了前期手續(xù),但是有時候還會因為要到綜合服務(wù)中心蓋章而拖延時間,群眾需要再跑第二趟。為解決這個問題,黔南州要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取“一模多印”措施,每個服務(wù)中心都有不同編號的同類業(yè)務(wù)印章,方便群眾辦事,真正實現(xiàn)了“一站式服務(wù)”。提出減政放權(quán)改革的主要路徑在龍里縣,新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心(群眾工作中心)和社區(qū)服務(wù)站(點),開設(shè)了建設(shè)、財政、國土、民政、計生、農(nóng)林等相關(guān)單位辦事服務(wù)窗口,承接相關(guān)部門的部分審批權(quán)和縣政府服務(wù)中心的相關(guān)職能,方便群眾辦事?！靶姓?wù)類事權(quán)全放快放、非行政許可類多放、行政許可類穩(wěn)妥放、行政處罰類依法探索放?！边@是黔南州鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革的“放權(quán)原則”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革中,減政放權(quán)為政府職能轉(zhuǎn)變的路徑探索打開了關(guān)鍵切入口。簡政放權(quán),是全面深化改革的重要任務(wù)和目標(biāo),今年2月,黔南州委、州政府在《關(guān)于深化管理體制改革促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》(下稱“指導(dǎo)意見”)當(dāng)中,梳理出包括婚姻登記、土地規(guī)劃、餐飲服務(wù)許可、投資項目審批核準(zhǔn)等292項法定以及委托執(zhí)行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)”,并制定出《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))行政區(qū)劃調(diào)整后鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)建議目錄》,希望“通過依法委托和授權(quán),賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦部分縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限,使之能夠適應(yīng)日益繁重的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展任務(wù)的需要”。行政區(qū)劃調(diào)整改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)擴(kuò)大了。財權(quán)改革的原則是“財隨人走、相對獨(dú)立、分灶吃飯、自求平衡”。根據(jù)這一原則,黔南州正在積極探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫,當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入達(dá)到5000萬元以上,就可以爭取開設(shè)金庫,或在人員、經(jīng)費(fèi)上支持人民銀行增設(shè)代理機(jī)構(gòu),以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)稅費(fèi)分級解繳和上下級之間國庫資金往來調(diào)撥等收支核算。在國稅、地稅分別達(dá)到500萬元的鄉(xiāng)鎮(zhèn),設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)國稅、地稅征管機(jī)構(gòu),對稅收實行屬地管理。在財政收支的劃分上,按事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一原則,鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣市可以合理劃分兩級固定收入和分享收入。龍長春介紹說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整后,黔南州鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入由原來的20.7億元增加到28億元,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)得到進(jìn)一步加強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃改革的必要性小鄉(xiāng)鎮(zhèn)難成“大經(jīng)濟(jì)”,省委書記趙克志多次強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)格局對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。他強(qiáng)調(diào),2014年要力爭全面完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作。之所以需要“大鄉(xiāng)鎮(zhèn)”,是因有一定規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、升級提供支撐,才能為要素聚集提供良好平臺,形成招商引資的吸引力。龍長春認(rèn)為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革不是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行簡單的撤并、區(qū)域的整合、人口和資源的疊加,而是通過改革,優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制,賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大的管理職能,切實增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理能力以及提升公共服務(wù)水平,激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)生發(fā)展動力。向紅瓊說,長期以來,黔南州鄉(xiāng)鎮(zhèn)格局制約了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程,影響了全州“一圈兩翼”經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整,新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)群眾的能力、統(tǒng)籌發(fā)展的能力、維護(hù)穩(wěn)定的能力得到進(jìn)一步增強(qiáng)。黔南州副州長胡曉劍在全州民政重點工作推進(jìn)會上指出:調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃,對于黔南在新的更高起點上優(yōu)化基層行政構(gòu)架、促進(jìn)資源合理配置、統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,都具有十分重大的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整,使行政管理體制進(jìn)一步優(yōu)化,統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展能力進(jìn)一步增強(qiáng),經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式進(jìn)一步轉(zhuǎn)變,服務(wù)群眾水平進(jìn)一步提升。龍長春用立足“破解三個難題”來闡釋推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革的重要性與必要性。首先是破解管理體制難題。上世紀(jì)90年代的“撤區(qū)并鄉(xiāng)”后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小、人口少、布局散,事業(yè)編制不足,如今,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)“空殼化”,“一人所”現(xiàn)象十分突出,以致社會管理、公共服務(wù)缺位。區(qū)劃調(diào)整改革有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局的優(yōu)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大以及人力資源的整合,順應(yīng)時代發(fā)展,建立起與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理體制機(jī)制。其次是破解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難題。1991年以來,黔南州3萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的82.7%,國土面積在100平方公里以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的44.28%。“行政區(qū)劃不科學(xué),鄉(xiāng)鎮(zhèn)太小,要素資源難以聚集,致使多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主發(fā)展能力太弱,無法實現(xiàn)集約發(fā)展甚至根本就不管發(fā)展?！比绱司蛯?dǎo)致黔南州城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出,城鎮(zhèn)化水平較低,城鄉(xiāng)居民收入差距、區(qū)域發(fā)展差距逐漸擴(kuò)大。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革,“通過減少農(nóng)民富裕農(nóng)民,減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)做強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn),推動‘鎮(zhèn)園合一’”,努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。最后是破解公共服務(wù)難題。龍長春說,黔南是典型的欠發(fā)達(dá)地區(qū),各種優(yōu)勢資源主要集中在縣城,導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)能力較弱、供給不足、水平較低。行政區(qū)劃調(diào)整改革的重要目的,就是辦好基礎(chǔ)教育,讓農(nóng)民子弟享受良好教育,搞好醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù),提高農(nóng)村防病治病能力,抓好文化建設(shè),滿足農(nóng)村多元文化需求,解決養(yǎng)老問題,提高養(yǎng)老服務(wù)水平。值得強(qiáng)調(diào)的是,很長時間以來,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)不抓工業(yè)、不抓園區(qū)”幾乎已成為思維定勢,工業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)因為多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益糾葛,推諉扯皮現(xiàn)象多有發(fā)生,推進(jìn)園區(qū)項目建設(shè)比較艱難,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革進(jìn)程中,黔南州各縣市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H,推動政府與園區(qū)“兩塊牌子,一套班子”的“鎮(zhèn)園合一”,發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì),為提升發(fā)展品質(zhì)注入了新鮮的改革元素。比如甕安縣,打破原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“各自為政”的利益格局,按照州級產(chǎn)業(yè)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)5個工業(yè)園區(qū)、4個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、3個旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū);惠水縣通過整合資源,設(shè)立了2個開發(fā)區(qū)和6個產(chǎn)業(yè)、工業(yè)園區(qū),“以鎮(zhèn)辦園、以園促鎮(zhèn)”,鎮(zhèn)與園區(qū)合一;獨(dú)山縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃改革中,推進(jìn)“鎮(zhèn)園合一”、“區(qū)鎮(zhèn)”融合發(fā)展,形成“一城六區(qū)”帶動8個鎮(zhèn)的發(fā)展格局。經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終是重頭戲。黔南州委、州政府《關(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的意見》強(qiáng)調(diào),調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃,可增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、增大經(jīng)濟(jì)規(guī)模,促進(jìn)人流、物流、資金流、信息流的有效聚集,推動二、三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展;可促進(jìn)生產(chǎn)力要素合理配置,發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì);可以加強(qiáng)中心鎮(zhèn)建設(shè),增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的帶動輻射能力,推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,做強(qiáng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì);有利于資源整合,形成發(fā)展優(yōu)勢,有利于降低成本,提高行政效率。黔南的改革經(jīng)驗有力地說明,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的科學(xué)合理調(diào)整改革,在體制機(jī)制層面,能夠使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置得到完善、管理效能得到提高;在綜合目標(biāo)層面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主發(fā)展能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、行政服務(wù)效能等,都會較之前出現(xiàn)重大改觀。“成績屬于過去,問題不容忽視?！毕蚣t瓊說,目前黔南州仍然有個別縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革工作因多方面原因沒有按州委、州政府要求的時序進(jìn)度開展,工作方案制定不夠科學(xué)、群眾工作不夠深入、觀念轉(zhuǎn)變不到位等問題,需要努力把工作做得更細(xì)更實,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革在優(yōu)化縣域空間布局、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展上做出更大貢獻(xiàn)。以往,“權(quán)力無限小、責(zé)任無限大”以及“無權(quán)管理,出事追責(zé)”,事權(quán)與財權(quán)不匹配,是多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的切身體會,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性受到一定影響,因此,事權(quán)下放是黔南鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局改革中的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)“指導(dǎo)意見”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的審批權(quán)限分為下放(授權(quán))和委托兩種,鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室可以承接縣級投資主管部門的授權(quán),辦理項目備案手續(xù),城管、勞動、工商等領(lǐng)域,鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以承接縣級部門的委托職能,依法執(zhí)行行政處罰權(quán)。調(diào)整改革后,新鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得了一定的規(guī)劃建設(shè)管理權(quán),主要集中在環(huán)保與用地許可兩個領(lǐng)域。在人事管理權(quán)方面,副科級干部人選,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有“調(diào)整動議、初始提名”