地方政府行政行為的法律規(guī)制

地方政府行政行為的法律規(guī)制

改革開放以來，國內(nèi)總產(chǎn)值迅速增長，但隨著經(jīng)濟的增長，污染企業(yè)的違法排放對環(huán)境和社會經(jīng)濟發(fā)展的負面影響也越來越嚴重。盡管我國環(huán)保法規(guī)定地方政府有責任對其轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責,然而有些地方政府為了追求短期利益,實現(xiàn)地方財政收入最大化,對污染型企業(yè)的違法行為姑息縱容,甚至有意回避對其監(jiān)督和整頓,從而使這類企業(yè)的污染行為更加嚴重。地方政府的這種失范行政行為不但與中央政府提出的科學發(fā)展觀相違背,嚴重制約了國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展,而且引發(fā)了眾多的社會、經(jīng)濟、環(huán)境問題,對社會的和諧穩(wěn)定構(gòu)成了極大的威脅。并進一步影響了地區(qū)長遠利益的實現(xiàn)。一增進社會福利地方政府作為中央政府在地方的代理人,具有保護本地環(huán)境,維持生態(tài)平衡,維護本地居民利益,增進社會福利,促進本地經(jīng)濟發(fā)展和維護社會穩(wěn)定的各項職能。因此,如何協(xié)調(diào)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的關系,以保證實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展的目標成為地方政府首先要解決的問題,如果處理不當勢必會影響地區(qū)的穩(wěn)定和諧,在對污染型企業(yè)治理中它所表現(xiàn)出來的失范行為主要有以下幾個方面:(一)環(huán)境管理方面所謂地方政府職能角色的“缺位”,是指地方政府在行政過程中,未能扮演好自己應有的管理者角色,未能履行好自己應盡的職責。首先,地方政府的“市場準入”把關不嚴。地方政府無視環(huán)境保護法中的有關規(guī)定,在外招商引資時不考慮環(huán)境因素,多以能源消耗型產(chǎn)業(yè)為主。同時對企業(yè)的排污許可制度等貫徹執(zhí)行的力度不夠,導致大量污染嚴重的違規(guī)企業(yè)仍在運營。其次,地方政府對污染型企業(yè)的監(jiān)督力度不夠。污染型企業(yè)往往對地方政府的財政收入有重大貢獻。因此,不少地方政府為了追求自己利益的最大化,往往對在當?shù)亟?jīng)濟中起支柱的污染型企業(yè)的違法排污行為采取寬容的態(tài)度,對環(huán)境職能部門的監(jiān)督檢查工作拒不合作,甚至百般阻撓,導致企業(yè)多次超標排放污水,使環(huán)境污染越來越嚴重,甚至危及居民的身體健康和生命安全。再次,地方政府的治理措施不完善。地方政府仍沒有擺脫過去“先污染,后治理”的傳統(tǒng)觀念的影響,不僅環(huán)保知識的宣傳教育不到位,污染的處理技術手段相對落后,而且對污染治理的資金投入不足。(二)些地方政府的代理人是自己在由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)化過程中,行政權(quán)力也發(fā)生了很大的變化,由以前的中央政府獨攬全部大權(quán)到現(xiàn)在的權(quán)利逐漸下放到地方政府。這使地方政府不僅僅是中央政府在地方的代理人而是成了一個具有自己地方利益的代理人。特別是1994年實行分稅制度改革以來,強化了地方政府財稅收入的獨立性,增強了地方政府最大化自身財稅收入動機。這就使地方政府在發(fā)展經(jīng)濟過程中更青睞于高投資,高利潤的企業(yè)而這些企業(yè)同時也是高污染,高消耗的企業(yè)。有些地方政府為了搞政績工程,不認真執(zhí)行環(huán)境影響評價制度,將大項目分成小項目報批,中央政府的監(jiān)督檢查時地方政府往往玩“捉迷藏”,大做表面文章,敷衍應付,消極對待。對排污企業(yè)的政策,法律法規(guī)執(zhí)行不力,在關閉,取締和淘汰污染嚴重的企業(yè)的工作上執(zhí)行不力。(三)中央對地方權(quán)力的管理與控制,在企業(yè)與企業(yè)利益的關尋租是指政府運用行政權(quán)利或者法律手段對企業(yè)或個人的經(jīng)濟活動進行干預和管制,阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由流動和自由競爭從而使少數(shù)有特權(quán)者取得了超額收入的機會,以此來維護既得利益或獲取利益的行為。中央政府把行政權(quán)力逐級下放之后,行政權(quán)力的實權(quán)就掌握在了不同的官員手里,地方政府有自己的利益,同時政府官員也有自己的利益。有些行政官員就利用自己手中的特權(quán)收取企業(yè)的賄賂,為企業(yè)開綠燈,在企業(yè)的市場準入上把關不嚴,在企業(yè)的檢查上也是放寬政策,對企業(yè)的污染違法行為睜一只眼閉一只眼。同時由于我國地方政府機構(gòu)庸腫、人員嚴重超標,為了解決本部門工作人員的工資、福利問題有些地方政府的領導甚至還縱容企業(yè)非法排污,以取得罰款為政府部門尋租。二污氣所致，引起污氣所致目前我國的環(huán)境污染越來越嚴重,而大部分是因一些企業(yè)違法排放污水,污氣所致。雖然中央政府不斷的出臺環(huán)保法律法規(guī)和政策,也加強了對污染違法企業(yè)的監(jiān)督檢查力度,但有些地方政府對這些違法排污企業(yè)卻是不作為,不當作為,為何會出現(xiàn)這種情況呢?本文認為原因主要有以下三個方面。(一)．地方政府的利益公共選擇理論認為,政府是由政府中的政治家和官員組成。政治家和官員具有“經(jīng)濟人”最基本的特征:利己性。他們一方面作為地方政府的代表,謀求地方利益的最大化;另一方面,他們作為“經(jīng)濟人”,要謀求自身利益最大化。而地方政府又是由許許多多的官員組成的,因此作為整體的地方政府也具有“經(jīng)濟人”的特點。在計劃經(jīng)濟時期,國家的利益高度強化在中央政府手里,各個地方政府沒有自己獨立的利益。而在實行財政包干制的轉(zhuǎn)軌時期,地方利益得到了承認和強化。1994年的分稅制改革,地方政府的利益主體身份被確立了下來,地方利益的存在是其行為的最基本動機。而地方經(jīng)濟利益又是最根本的利益,也是最重要的利益。一方面,違法排污的企業(yè)大都與地方政府經(jīng)濟利益息息相關,這些企業(yè)能吸收大量的剩余勞動力而緩解社會就業(yè)壓力、通過企業(yè)繳稅可以增加政府創(chuàng)收、企業(yè)的蓬勃發(fā)展可以提升地方政府的政績。另一方面,這次改革在上收地方政府財權(quán)的同時并沒有相應的上調(diào)地方政府的事權(quán),因此給地方政府帶來了沉重的財政壓力,全國許多地方政府陷入了財政困境,對公共產(chǎn)品和公共服務的提供嚴重不足,對環(huán)境保護更是無力投入,由于財力的有限,使中央政府制定的許多治污項目投資計劃沒有落實。(二)地方政府與環(huán)保首先,地方環(huán)保部門的監(jiān)督職能弱。我國沒有建立垂直管理的環(huán)境管理體制,地方各級環(huán)保部門是地方政府的環(huán)境管理職能部門,是地方政府的一個職能部門,而不是環(huán)境保護的監(jiān)督執(zhí)法部門,地方環(huán)保部門的人,財,物直接依賴于地方政府,沒有自己的獨立性。環(huán)保部門一方面要依法履行自己的環(huán)境保護職能保護地方環(huán)境。另一方面,又要聽從地方政府的領導,服務于地方發(fā)展經(jīng)濟的目的。環(huán)保部門與地方政府的隸屬關系使環(huán)保部門無法解決由地方政府干預的一些企業(yè)的違法排污行為。其次,公民參與機制的缺失。國家的權(quán)利來源于人民,在我國,國家權(quán)力分別由立法機關,行政機關和司法機關代表人民來行使,人民對這三大機關具有監(jiān)督權(quán)。但是在長期的計劃經(jīng)濟時代,政府成為掌管一切社會事務的全能型政府。環(huán)境政策的制定,實施和監(jiān)督基本上都是由政府直接操作,社會力量發(fā)揮作用的空間相當有限,既使現(xiàn)在有些地方政府在污染型企業(yè)的市場準入以及治理方面引入了公民聽證制度、新聞發(fā)布會等監(jiān)督制度。但目前我國的公民參與方式主要是政府主導下的“自上而下”的方式,這種公民參與方式在很大程度上受地方政府的態(tài)度影響,并不能起到很大的監(jiān)督作用。再次,委托—代理機制的缺陷帶來的中央政府對地方政府的監(jiān)督缺陷。委托代理機制認為委托人和代理人之間存在著明顯的信息不對稱,代理人就會利用信息優(yōu)勢來追求效用的最大化,根據(jù)我國的行政管理體制,我國各級地方政府是中央政府在地方的代理人,代表中央政府對地方環(huán)境進行保護,但是基于污染型企業(yè)對地方財稅的貢獻,許多地方政府變成了這類企業(yè)的“保護傘”,與中央政府的監(jiān)督檢查打“游擊戰(zhàn)”中央政府檢查時地方政府就應付,不查時地方政府就對付,致使企業(yè)污染肆虐。(三)特定的績效考核計劃經(jīng)濟體制下,中央政府為了推動經(jīng)濟增長,對各級政府官員的考評是以經(jīng)濟GDP為核心的。目前,在我國市場經(jīng)濟尚不完善的情況下,仍然采用這種考評體系,在一定程度上調(diào)動了地方官員的積極性,對當?shù)亟?jīng)濟的快速增長起了一定的作用,但這種政績考評體系的實質(zhì)是對地方政府的績效的度量,由于衡量地方政府的收入和產(chǎn)出異常困難,度量成本非常高,因此根據(jù)地方政府的政績排序來度量產(chǎn)出就成為了一種相對可行的方式,這種政績考核的是各個地區(qū)有關指標的相對水平,這些指標集中在經(jīng)濟GDP總量,吸引的外商直接投資額,上繳多少稅收等方面。這種特定的政績考評體系產(chǎn)生了特定的地方政府行為。各地區(qū)地方政府將全部精力放在了這些考評指標的增長上,對于那些不屬于考評范圍內(nèi)的指標漠不關心,因此在涉及經(jīng)濟增長與環(huán)境保護的關系時,地方政府往往會傾向于經(jīng)濟增長。于是公開為污染企業(yè)辯護,對污染企業(yè)的違法排污行為網(wǎng)開一面。三規(guī)范地方政府處理污染企業(yè)的違法行為的具體措施針對我國地方政府在污染型企業(yè)的治理中存在的問題,本文認為應該采取以下措施來規(guī)范其行為:(一)財政支持力度針對我國目前各級政府在環(huán)境財政上的困境,應該建立環(huán)境財政制度,從制度上明確各級政府尤其是中央政府在環(huán)境上的財政職能。中央政府應該加強對地方環(huán)境保護尤其是違法排污企業(yè)的財政支持力度。提高其占中央財政預算的比例,平衡地方政府治污的成本,提高地方政府治污的積極性使環(huán)保型企業(yè)的財政收入更多的留在地方政府的手中,增加地方政府的財政收入,同時也激勵地方政府更多的引進、培育和發(fā)展環(huán)保型企業(yè),地方政府應培育和促進環(huán)保市場的發(fā)展,鼓勵環(huán)保投入多元化,以增加環(huán)保領域的資金投入,地方政府還應加快推進清潔生產(chǎn)技術,大力發(fā)展低污染和無污染的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)使其成為新的經(jīng)濟增長點,減少對污染型企業(yè)的依賴,使環(huán)境保護和經(jīng)濟增長協(xié)調(diào)發(fā)展。(二)強化公民權(quán)利保障,完善政府行政責任制首先,建立垂直領導的環(huán)保部門體制。建立跨省區(qū)的統(tǒng)一的環(huán)保監(jiān)管機構(gòu),對各地的環(huán)保部門實行垂直管理,這樣既可以使地方環(huán)保部門擺脫當?shù)匦姓鞴艿母深A,也可以實現(xiàn)對跨省區(qū)環(huán)境問題的有效監(jiān)管,更為統(tǒng)一監(jiān)管污染型企業(yè)提供了有利條件。其次,建立和完善公民參與機制。應通過立法明確保障公民的環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán),盡快建立我國有關政務公開的制度,加強政府政務公開力度,強調(diào)地方政府行政透明,進一步擴大公民的知情權(quán),增強公民的監(jiān)督力度,充分利用信息網(wǎng)絡技術,開辟政府政務工作的新途徑。同時設立專門的部門聽取居民的環(huán)保要求,及時做出反映。進一步加強新聞媒體的力量,不斷提高媒體人員的政治素質(zhì),業(yè)務素質(zhì)及其社會責任感,使媒體監(jiān)督能真正站在當?shù)鼐用竦牧錾铣蔀橹坪獾胤秸男姓蛔鳛榈牧α?。再?建立和完善行政責任制。“當一項決策對發(fā)展經(jīng)濟和改善環(huán)境產(chǎn)生積極作用時,應將其作為提拔、任用干部的一項重要指標;若決策失誤,造成了環(huán)境破壞或資源浪費,即使促進了經(jīng)濟增長,也應追究決策者的責任,并應視情節(jié)輕重給予處分,造成重大后果的,還要追究其刑事責任”。(三)加強環(huán)保宣傳,樹立科學的經(jīng)濟發(fā)展觀我國各級地方政府必須樹立科學的政績觀和建立更加完善的考評指標體系,切實將提高環(huán)境保護,增加居民收入等政府基本職能納入考評指標體系中,加強環(huán)保效益方面的考核,要轉(zhuǎn)變地方政府一味追求總量粗放