災(zāi)害危機(jī)視角下的政府規(guī)模增長研究

災(zāi)害危機(jī)視角下的政府規(guī)模增長研究

一、基層危機(jī)與政府規(guī)模在西方文化中原，利維坦被稱為海洋動(dòng)物，威廉霍珀斯（williamhobbes）稱之為他的經(jīng)典《亨利波普斯》。因此，利維坦創(chuàng)造了一個(gè)龐大的政府機(jī)構(gòu)，并以避免外部風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)政府規(guī)模增長的研究一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、行政管理學(xué)等學(xué)科聚焦的領(lǐng)域,一系列相關(guān)的假說相繼提出并被加以理論證明與實(shí)證檢驗(yàn),而衡量政府規(guī)模的維度則包括了政府人員、機(jī)構(gòu)、職能、財(cái)政規(guī)模等。有學(xué)者依據(jù)影響政府規(guī)模增長的內(nèi)部因素、外部因素、結(jié)構(gòu)性因素和多元因素對(duì)有關(guān)政府規(guī)模增長的成因理論進(jìn)行歸類,將其分為公共需求假設(shè)(外因論)、政治家和官僚推動(dòng)假設(shè)(內(nèi)因論)、財(cái)政分權(quán)假設(shè)(組織制度結(jié)構(gòu)變動(dòng)論)、多因素影響假設(shè)(多元論)。羅伯特·希格斯(RobertHiggs)于1987年出版了《危機(jī)與利維坦:美國政府增長中的關(guān)鍵事件》一書,總結(jié)了關(guān)于政府規(guī)模擴(kuò)張的多種解釋。其一,現(xiàn)代化。現(xiàn)代化過程的復(fù)雜性與關(guān)聯(lián)性使得政府規(guī)模擴(kuò)張,因?yàn)樵械恼?guī)模只能適應(yīng)簡單經(jīng)濟(jì)活動(dòng)條件下的管理,難以成功協(xié)調(diào)和解決現(xiàn)代化這一復(fù)雜經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的問題。其二,公共物品。公共物品供給職能被認(rèn)為是市場(chǎng)無法勝任的,因而成了政府規(guī)模擴(kuò)張的原因。其三,福利國家。政府進(jìn)入家庭、宗教以及市場(chǎng)所難以干預(yù)的福利真空,公共政策對(duì)財(cái)富與收入進(jìn)行無限制的再分配,這便造成政府規(guī)模的不斷擴(kuò)張。其四,政治再分配。與現(xiàn)代化、公共物品以及福利國家的視角不同,政治再分配假說尤其強(qiáng)調(diào)政府增長中的政治行為作用。其五,意識(shí)形態(tài)。那些致力于構(gòu)建其理想社會(huì)的人們,熱衷于尋求擴(kuò)張政府權(quán)力。其六,危機(jī)。在危機(jī)事件中,政府控制力會(huì)不斷擴(kuò)張或是直接取代市場(chǎng)機(jī)制,而危機(jī)后政府規(guī)模會(huì)出現(xiàn)一定收縮,但很難減少到危機(jī)前的水平,即所謂政府規(guī)模增長的“棘輪效應(yīng)”(ratcheteffect)。政府規(guī)模增長研究一直以財(cái)政學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)為主流,通常選取公共財(cái)政規(guī)模為指標(biāo),對(duì)國家或地方政府規(guī)模進(jìn)行實(shí)證研究;此外強(qiáng)調(diào)政治和意識(shí)形態(tài)因素作用的政府規(guī)模增長研究,其路徑則偏重于對(duì)現(xiàn)象的理論演繹。從研究維度上看,內(nèi)因論、外因論、綜合論等都可選取各自核心概念作為敘事話語以及測(cè)量體系的構(gòu)建基礎(chǔ)。以希格斯為代表的“危機(jī)與政府規(guī)模”研究,強(qiáng)調(diào)從危機(jī)事件視角來研究政府規(guī)模的增長,其以經(jīng)濟(jì)史和實(shí)證方法為基礎(chǔ),討論了戰(zhàn)爭、大蕭條與美國政府規(guī)模的宏觀關(guān)系,從而開拓了政府規(guī)模研究的新視域。本文依循希格斯的研究維度即危機(jī)事件對(duì)政府規(guī)模的影響,力圖構(gòu)建一套有別于傳統(tǒng)宏大敘事與測(cè)量范式的經(jīng)驗(yàn)解釋話語,并應(yīng)用于解決我國應(yīng)急管理體制優(yōu)化的問題,而歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)發(fā)展的災(zāi)害社會(huì)科學(xué)研究則為該新解釋框架的建構(gòu)提供了話語基礎(chǔ)。在災(zāi)害危機(jī)視角下的政府?dāng)U張分析中,災(zāi)害危機(jī)的組織適應(yīng)理論為政府?dāng)U張過程與運(yùn)行機(jī)理提供了基本解釋框架,并從危機(jī)政治視角剖析危機(jī)條件下的內(nèi)外部制度環(huán)境,探索災(zāi)害危機(jī)下政府?dāng)U張的深層非理性因素及其消極影響,進(jìn)而對(duì)我國應(yīng)急管理體制優(yōu)化進(jìn)行理論思考。二、災(zāi)難危機(jī)的組織適應(yīng)：政府?dāng)U張過程的解釋框架(一)危機(jī)事件影響政治-行政系統(tǒng)危機(jī)事件涵蓋了由自然危險(xiǎn)源、社會(huì)危險(xiǎn)源、科技危險(xiǎn)源所引致的各類自然、人為以及混合型事件。不確定性、緊急性、威脅性、聯(lián)系性乃是危機(jī)事件的重要特征,危機(jī)事件沖擊原有社會(huì)政治秩序,造成社會(huì)功能中斷與社會(huì)失序。在政治-行政話語體系下,危機(jī)常被定義為“一種對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)和核心價(jià)值規(guī)范所造成的嚴(yán)重威脅,在這種狀態(tài)下,由于高度的不確定性和時(shí)間壓力,需要做出關(guān)鍵性決策”。如今,現(xiàn)代政府主導(dǎo)著各類危機(jī)事件的應(yīng)對(duì),無論由何種危險(xiǎn)源引發(fā)的危機(jī)事件,其演進(jìn)過程與處理方式中皆能找到政府主體的作用因素。危機(jī)對(duì)于政治-行政系統(tǒng)具有強(qiáng)大沖擊力,動(dòng)搖其合法性基礎(chǔ)。危機(jī)事件影響政治-行政系統(tǒng)的重要表現(xiàn)在于其常被視為公共政策變革的觸點(diǎn)。如政策窗口理論所揭示,危機(jī)事件可能會(huì)催生或加速政策變革議程。災(zāi)害危機(jī)事件通常被視為政策窗口,推動(dòng)著政策議程、方案的變革。“大事件”即危機(jī)事件影響著政府運(yùn)作與思維方式,如2003年“SARS”事件后我國“一案三制”的建設(shè);又如美國在“9·11恐怖襲擊”事件后對(duì)國土安全部的改革措施。兩起典型事件分別作為兩國政府機(jī)構(gòu)改革的觸發(fā)事件并影響政府組織規(guī)模。(二)后危機(jī)事件中政府組織結(jié)構(gòu)擴(kuò)張、功能拓展以及應(yīng)災(zāi)資源分配格局變化政府災(zāi)害危機(jī)管理的本質(zhì)就是災(zāi)害的組織適應(yīng)過程。以科層官僚制為基礎(chǔ)的政府災(zāi)害危機(jī)應(yīng)對(duì)組織體系與災(zāi)害危機(jī)情境特征之間的差距可稱為“情境差距”,即指科層制組織結(jié)構(gòu)不能滿足實(shí)際危機(jī)情境下的需要。政府應(yīng)急管理體系的各種努力乃至變革都旨在彌合情境差距,完成組織對(duì)于災(zāi)害危機(jī)的有效適應(yīng)。有學(xué)者提出了組織災(zāi)害適應(yīng)的類型學(xué),該分類以組織結(jié)構(gòu)-功能為維度,依據(jù)功能與結(jié)構(gòu)的新舊劃分出組織適應(yīng)的四種類型。從圖1可見,社會(huì)組織層面的災(zāi)害危機(jī)適應(yīng)類型可以劃分為維持型、功能拓展型、結(jié)構(gòu)擴(kuò)張型以及突現(xiàn)型。維持型,即組織在面臨災(zāi)害危機(jī)時(shí),其結(jié)構(gòu)與功能并無變化,與災(zāi)前組織系統(tǒng)之間存在延續(xù)性。功能拓展型,此類組織具有潛在應(yīng)急功能且可很容易地加入到危機(jī)反應(yīng)中,其適應(yīng)特點(diǎn)是組織結(jié)構(gòu)保持不變而組織功能拓展,在面對(duì)危機(jī)時(shí),大多原本不以危機(jī)反應(yīng)為常態(tài)管理任務(wù)的組織都會(huì)轉(zhuǎn)變其功能目標(biāo)以完成危機(jī)應(yīng)對(duì)。結(jié)構(gòu)擴(kuò)張型,此類組織維持原有的組織功能而在結(jié)構(gòu)上需要擴(kuò)張以適應(yīng)處理危機(jī)的需要,結(jié)構(gòu)要素常常與人員、設(shè)備、技術(shù)、資源有關(guān)。突現(xiàn)型,該類組織在災(zāi)前并不存在,其功能和結(jié)構(gòu)都是全新的,當(dāng)原有的系統(tǒng)面對(duì)危機(jī)表現(xiàn)得無能無力甚至失去控制與協(xié)調(diào)時(shí),該類組織適應(yīng)便會(huì)出現(xiàn)。四種類型的組織適應(yīng)形式也適用于政府應(yīng)對(duì)災(zāi)害危機(jī)情境的行為,政府部門的危機(jī)適應(yīng)能力決定著危機(jī)管理的成敗。政府面對(duì)災(zāi)害危機(jī)的組織適應(yīng)過程實(shí)際上蘊(yùn)藏著政府自身規(guī)模的擴(kuò)張。應(yīng)急管理是各級(jí)政府的重要管理職能,針對(duì)社會(huì)危險(xiǎn)源、自然危險(xiǎn)源、技術(shù)危險(xiǎn)源所引發(fā)的群體性事件、各類自然災(zāi)害、工業(yè)事故、食品安全、金融危機(jī)事件等,需要不同的政府部門對(duì)其進(jìn)行干預(yù)。危機(jī)事件的出現(xiàn)常常會(huì)顯化原有政府部門在結(jié)構(gòu)與功能上應(yīng)對(duì)危機(jī)的缺陷,于是政府部門在后危機(jī)時(shí)期調(diào)試中便會(huì)出現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)擴(kuò)張、組織功能拓展以及新組織突生,由此導(dǎo)致政府人員、組織、支出、功能等方面的增長。首先,政府組織結(jié)構(gòu)性擴(kuò)張。由危機(jī)所引致的政府組織規(guī)模增長并非具有同質(zhì)性與抽象性,政府部門間的組織變革方式存在差異。結(jié)構(gòu)性擴(kuò)張與組織人員、資源等能力相關(guān),它是在組織功能目標(biāo)保持不變的約束條件下,針對(duì)危機(jī)應(yīng)變過程中所存在的人員與資源方面的不足而進(jìn)行變革。結(jié)構(gòu)性擴(kuò)張過程是直接而明顯的政府規(guī)模增長,維持現(xiàn)有政府部門功能序列,通過人、財(cái)、物等資源投入,強(qiáng)化和充實(shí)相關(guān)管理部門,提升其危機(jī)應(yīng)對(duì)能力,從而導(dǎo)致政府規(guī)模結(jié)構(gòu)的擴(kuò)張。在政府管理實(shí)踐中,存在著針對(duì)各類危險(xiǎn)源的危機(jī)管理常態(tài)性組織,為了回應(yīng)由危機(jī)中所產(chǎn)生的社會(huì)需要,這些組織會(huì)打破常態(tài)運(yùn)行所形成的資源供需均衡,通過資源的補(bǔ)充、強(qiáng)化以及更新來完成組織對(duì)于災(zāi)變情境的適應(yīng)。危機(jī)狀態(tài)下的組織結(jié)構(gòu)擴(kuò)張?zhí)卣髅黠@,資源分配以單一危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)為主,應(yīng)災(zāi)資源的分配結(jié)構(gòu)則呈現(xiàn)出非平衡性、臨時(shí)性、分散性以及單災(zāi)種性等特征。非平衡性是指災(zāi)時(shí)狀況所引致的組織資源增長同常態(tài)期資源需求與運(yùn)行需求之間沒有達(dá)成有機(jī)平衡,造成應(yīng)災(zāi)資源的浪費(fèi)。臨時(shí)性是指災(zāi)變條件下的資源分配決策受到不確定性環(huán)境影響,其組織結(jié)構(gòu)擴(kuò)張缺乏長期戰(zhàn)略思維。分散性則是指由于缺乏先存方案,使得災(zāi)變條件下由某個(gè)或某些政府部門主導(dǎo)應(yīng)急過程并成為應(yīng)急資源受供對(duì)象,長期下來便會(huì)造成應(yīng)急資源分散在各個(gè)部門而難以有效整合利用。單災(zāi)種性則是指針對(duì)常發(fā)災(zāi)害擁有相對(duì)完善的資源與政策,而在復(fù)合災(zāi)害所帶來的深度不確定性條件下卻力不從心甚至束手無策。其次,政府組織功能性拓展。災(zāi)害危機(jī)事件作為不確定性的現(xiàn)實(shí)化,政府常態(tài)管理過程中并非總是以此類事件的應(yīng)對(duì)為組織功能目標(biāo)。而突發(fā)事件的出現(xiàn)及其應(yīng)對(duì)過程常顯示出政府職能的“缺位”、“越位”和“錯(cuò)位”,為完成對(duì)此類事件的適應(yīng),政府部門必然要在職能上“補(bǔ)位”、“歸位”和“正位”,這就會(huì)對(duì)部門職能邊界進(jìn)行調(diào)整。功能性拓展常與部門職能邊界的重新劃定有關(guān),在保持組織結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定的前提下,為相關(guān)部門新增加組織應(yīng)災(zāi)功能。政府職能擴(kuò)張通常是政府規(guī)模增長的基本形式,其在災(zāi)害危機(jī)應(yīng)對(duì)中的顯著表現(xiàn)便是多部門、多層級(jí)、多災(zāi)種的預(yù)案編制過程,通過預(yù)案設(shè)定政府各部門在應(yīng)對(duì)危機(jī)過程中的功能邊界、響應(yīng)過程、行動(dòng)方式,其結(jié)果便是應(yīng)急功能進(jìn)入到新的組織功能清單。雖然在組織結(jié)構(gòu)上仍然維持現(xiàn)狀,但已增加新組織功能,于是出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)穩(wěn)定而功能拓展式的政府規(guī)模增長。危機(jī)過程中政府部門通過臨時(shí)增加或改變組織目標(biāo)以滿足災(zāi)變中的應(yīng)急功能之需要,此類組織功能的調(diào)整可能會(huì)使應(yīng)急管理體制出現(xiàn)目標(biāo)重復(fù)與混亂。組織應(yīng)急功能目標(biāo)的重復(fù)性體現(xiàn)在多個(gè)組織針對(duì)同一危險(xiǎn)源存在重復(fù)管理現(xiàn)象,此類現(xiàn)象可能引致各相關(guān)組織的應(yīng)急功能目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)行為之間缺乏有效的協(xié)調(diào)與溝通,必然帶來應(yīng)急管理失序。災(zāi)變事件沖擊著原有應(yīng)急管理體制,并在整個(gè)行政體制內(nèi)造成廣泛影響,部門間的組織功能邊界被模糊化,應(yīng)急管理體制內(nèi)的功能重新調(diào)試就成了災(zāi)變過后的重要任務(wù)。再次,政府組織突現(xiàn)性擴(kuò)張。危機(jī)所具有的不確定性、緊急性、威脅性、聯(lián)系性特征常常會(huì)超出政府應(yīng)急管理能力之所及,其在知識(shí)、技術(shù)、資源上所引起的供給短缺會(huì)產(chǎn)生政府決策困境。災(zāi)害危機(jī)越嚴(yán)重就越會(huì)超出常規(guī),當(dāng)傳統(tǒng)的應(yīng)災(zāi)組織體系無法通過結(jié)構(gòu)擴(kuò)張與功能拓展以完成災(zāi)害適應(yīng)時(shí),一些具有新結(jié)構(gòu)與新功能的組織便會(huì)出現(xiàn),包括體制內(nèi)與體制外兩種形式。危機(jī)作為一種非預(yù)期情境,在現(xiàn)有政府人員、編制序列與職能體系中難以單一通過結(jié)構(gòu)或功能轉(zhuǎn)變來完成危機(jī)適應(yīng),而需要設(shè)立全新組織,在組織結(jié)構(gòu)層面,納入更多專業(yè)人員、技術(shù)、設(shè)備等,通過建立新結(jié)構(gòu)以應(yīng)對(duì)此類非預(yù)期事件,在組織功能層面,通過建立新部門以專門應(yīng)對(duì)危機(jī),其形式如指揮部、工作組等綜合協(xié)調(diào)性組織。從宏觀政府組織規(guī)模而言,此類突現(xiàn)型組織的出現(xiàn)是組織結(jié)構(gòu)與組織功能上的增加,必然引起政府規(guī)模的增長。在現(xiàn)實(shí)的政府管理過程中,突現(xiàn)型組織在災(zāi)時(shí)催生,而隨著災(zāi)害周期的完結(jié)或被體制化或被精簡,不過被體制化的機(jī)率要遠(yuǎn)多于被精簡,這就直接擴(kuò)展了政府規(guī)模。自組織則可被視為體制外突現(xiàn)型組織的代表,受利他主義情結(jié)的影響,災(zāi)區(qū)內(nèi)外的群眾會(huì)整合社會(huì)力量進(jìn)入到災(zāi)害危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)之中,突現(xiàn)型組織的出現(xiàn)對(duì)正式的政府災(zāi)害管理體系提出了更高層次的整合與規(guī)范的需求,從而間接擴(kuò)展了政府規(guī)模。三、災(zāi)害與政治的互動(dòng)伴隨著政府組織的結(jié)構(gòu)擴(kuò)張、功能拓展和具有全新結(jié)構(gòu)-功能組織的突現(xiàn),政府的規(guī)模也在明顯增長。值得注意的是,危機(jī)狀態(tài)下的政府規(guī)模增長充斥著各種非理性要素,持續(xù)阻滯政府組織規(guī)?；謴?fù)到理性狀態(tài)。長期以來,災(zāi)害問題總被視為技術(shù)性問題,至多屬于政治偶發(fā)現(xiàn)象(politicalepiphenomena),即使災(zāi)害問題進(jìn)入政治研究領(lǐng)域,大多也是被當(dāng)作政策問題加以研究。近年來災(zāi)害與政治互動(dòng)的研究受到關(guān)注的原因在于:其一,災(zāi)害的政治影響。災(zāi)害被認(rèn)為是會(huì)造成社會(huì)功能中斷的事件,其影響主體可以分為社會(huì)大眾與政治-行政系統(tǒng),前者主要是對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)安全的影響,后者則是災(zāi)害管理政策及其應(yīng)對(duì)方式中的脆弱性顯化而帶來的合法性危機(jī),災(zāi)害成了政治系統(tǒng)穩(wěn)定的影響變量。其二,災(zāi)害作為政治的后果。隨著人們對(duì)災(zāi)害認(rèn)知的轉(zhuǎn)變,社會(huì)、文化、政治、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)都被視為災(zāi)害出現(xiàn)的重要因素?？茖又普鲗?dǎo)的災(zāi)害管理系統(tǒng)已成為社會(huì)應(yīng)災(zāi)的主體,應(yīng)災(zāi)體系與政治-行政系統(tǒng)的聯(lián)系增強(qiáng),一旦災(zāi)害危機(jī)出現(xiàn),應(yīng)災(zāi)系統(tǒng)所受到的壓力便容易轉(zhuǎn)化為政治危機(jī)。政府應(yīng)災(zāi)組織規(guī)模的擴(kuò)張與優(yōu)化過程同災(zāi)害情境下的政治特殊性相關(guān),其中以風(fēng)險(xiǎn)建構(gòu)主義與災(zāi)害的政治象征主義的影響為甚。(一)風(fēng)險(xiǎn)與規(guī)模:政府風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)建構(gòu)一種社會(huì)狀況成為問題并對(duì)其進(jìn)行公共政策干預(yù),受制于官員了解狀況的手段與狀況被界定成問題的途徑,因而風(fēng)險(xiǎn)建構(gòu)過程就是官員經(jīng)驗(yàn)與問題社會(huì)界定的體現(xiàn)。風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際存在于主觀建構(gòu)與客觀現(xiàn)實(shí)之間的連續(xù)統(tǒng),建構(gòu)主義風(fēng)險(xiǎn)觀認(rèn)為,風(fēng)險(xiǎn)是由風(fēng)險(xiǎn)客體嵌入到本地社會(huì)文化背景之中而得以確認(rèn),因而呈現(xiàn)出差異性,它是多元社會(huì)主體的價(jià)值選擇的結(jié)果。有效的災(zāi)害應(yīng)對(duì)體系需要將風(fēng)險(xiǎn)管理置于關(guān)鍵基礎(chǔ)位置,而擺脫風(fēng)險(xiǎn)建構(gòu)過程所造成的認(rèn)知偏差,以風(fēng)險(xiǎn)理性來處理社會(huì)所面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)則是風(fēng)險(xiǎn)管理之根本?，F(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)在于,受政府風(fēng)險(xiǎn)偏好的影響,政治理性會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)理性空間不斷擠壓,政府、專家、媒介、大眾以及相關(guān)利益團(tuán)體在風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)域中的角力過程使得政府風(fēng)險(xiǎn)感知結(jié)果出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)過濾(riskfiltration)或風(fēng)險(xiǎn)放大(riskamplification)。風(fēng)險(xiǎn)放大即風(fēng)險(xiǎn)被社會(huì)建構(gòu)后其程度被放大;風(fēng)險(xiǎn)過濾則是低估風(fēng)險(xiǎn)程度以及只感知到部分風(fēng)險(xiǎn)、忽視了另部分風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)感知的差異性,傳導(dǎo)到政策制定領(lǐng)域,分別產(chǎn)生了政策適位與政策越位、政策缺位。在政治理性思維空間下,涉及政治利益的危險(xiǎn)源定會(huì)被關(guān)注,如果過分關(guān)注就會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)放大;為了應(yīng)對(duì)被夸大的風(fēng)險(xiǎn),必然投入過多的資源,于是造成組織規(guī)模的結(jié)構(gòu)性、功能性以及突現(xiàn)性的非理性增長。針對(duì)那些被建構(gòu)放大的風(fēng)險(xiǎn),政府會(huì)不斷增加組織結(jié)構(gòu)要素,調(diào)整各類組織功能目標(biāo),甚至通過建立新組織體系來完成災(zāi)害危機(jī)的應(yīng)對(duì)。在此過程中,不排除有合理增長的成分,但科層制的剛性與風(fēng)險(xiǎn)建構(gòu)的放大導(dǎo)致政府規(guī)模在呈現(xiàn)增長結(jié)果之后,對(duì)非理性增長難有足夠的動(dòng)力予以制約。受風(fēng)險(xiǎn)建構(gòu)的影響,政府規(guī)模增長過程與政府主體的風(fēng)險(xiǎn)感知、識(shí)別、評(píng)估有關(guān),政府的風(fēng)險(xiǎn)偏好會(huì)引致政府部門在組織結(jié)構(gòu)與功能調(diào)適上的差異。盡管自然危險(xiǎn)源、社會(huì)危險(xiǎn)源、科技危險(xiǎn)源都成了政府應(yīng)急管理的干預(yù)對(duì)象,但不同類型危險(xiǎn)源在感知、識(shí)別、評(píng)估上會(huì)受到主觀建構(gòu)的影響,政府部門可能會(huì)將某些危險(xiǎn)源視為特別重要,而其他危險(xiǎn)源則被忽視。于是,現(xiàn)實(shí)中的政府規(guī)模擴(kuò)張便具有非均衡性,導(dǎo)致政府應(yīng)急管理組織能力的不合理配置。(二)危機(jī)管理與政府組織結(jié)構(gòu)協(xié)同性在公共行政視角下,注重危機(jī)對(duì)于決策的影響,在充滿不確定性、緊急性、威脅性以及聯(lián)系性的決策環(huán)境中,決策困境及其突破成為危機(jī)管理的核心。在社會(huì)-政治視角下,則強(qiáng)調(diào)危機(jī)對(duì)于社會(huì)功能和政治秩序的破壞性影響。如今,對(duì)危機(jī)管理的微觀技術(shù)層面已有充分重視,如注重探討危機(jī)管理中的組織形式、協(xié)調(diào)過程、公共溝通、管理程序等,而對(duì)危機(jī)所具有的社會(huì)-政治意義仍缺乏足夠研究。符號(hào)主義視角的危機(jī)認(rèn)知與研究則將危機(jī)管理置于更廣闊的社會(huì)政治背景中,將危機(jī)視為“先存社會(huì)政治秩序合法性象征體系的崩潰”,危機(jī)便具有了去合法性功能,挑戰(zhàn)了先存所謂“安全”政治符號(hào)。危機(jī)管理亦被視為一個(gè)由合法性、去合法性、合法性再生構(gòu)成的動(dòng)態(tài)過程。政府部門的災(zāi)害危機(jī)應(yīng)對(duì)過程由“管理”與“解釋”構(gòu)成,二者皆為合法性維持與再生所必需?！肮芾怼比∠驈?qiáng)調(diào)對(duì)危機(jī)的干預(yù)方式與運(yùn)作機(jī)制,“解釋”取向則強(qiáng)調(diào)針對(duì)災(zāi)害危機(jī)動(dòng)力學(xué)過程的國民情緒管理。一旦面臨危機(jī)時(shí)政府部門呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性或功能性不足,公眾批評(píng)便會(huì)出現(xiàn)。為消減災(zāi)害危機(jī)過程中的沖突性,尋求危機(jī)共識(shí),政府部門傾向于對(duì)現(xiàn)有組織體系進(jìn)行結(jié)構(gòu)資源方面的擴(kuò)張,如增加危機(jī)相關(guān)部門的資源、人員等;或?qū)ΜF(xiàn)有組織功能做出新的調(diào)適,針對(duì)各災(zāi)種而重新設(shè)置與協(xié)調(diào)組織目標(biāo)分工體系;或設(shè)立新的組織。面對(duì)災(zāi)害危機(jī)之后的行政問責(zé),已有組織的結(jié)構(gòu)性、功能性以及突現(xiàn)性擴(kuò)張都可以幫助政府部門規(guī)避外界的批評(píng),并將災(zāi)害危機(jī)動(dòng)力演進(jìn)過程的政府外部要素置于首要位置,如此操作便可將合法性損耗做最小化處理。在缺乏現(xiàn)成的協(xié)調(diào)形式與組織實(shí)體狀態(tài)之下,危機(jī)中的政府合法性維持需要政府部門做出組織災(zāi)害適應(yīng)臨時(shí)決策,最直接的形式便是由不同類型危險(xiǎn)源所對(duì)應(yīng)的政府部門做出結(jié)構(gòu)與功能方面的調(diào)整,雖然這些部門災(zāi)前不具備應(yīng)對(duì)此類危險(xiǎn)源的功能,但由于此類危險(xiǎn)源的屬性與該部門的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能具有強(qiáng)相關(guān)性,那么,此類政府組織規(guī)模擴(kuò)張就具有被動(dòng)性與臨時(shí)性。這種政府規(guī)模擴(kuò)張的結(jié)果便可能導(dǎo)致政府應(yīng)急管理組織體系的無序增長與多頭、分散管理。四、對(duì)策:完善我國的應(yīng)急管理體制設(shè)計(jì)災(zāi)害危機(jī)觸發(fā)政府規(guī)模增長,一方面是政府部門對(duì)于群眾安全需求的合理回應(yīng),因?yàn)槲C(jī)事件反映出正式應(yīng)對(duì)管理體系的缺陷,政府部門的變革存在必然性;另一方面災(zāi)害危機(jī)作為有別于常態(tài)的決策環(huán)境,其決策過程及其結(jié)果會(huì)受到政策共同體的經(jīng)驗(yàn)、問題社會(huì)建構(gòu)以及災(zāi)變條件下的特殊政治形態(tài)的影響,以政治理性來考量政府規(guī)模增長,結(jié)果往往導(dǎo)致政府規(guī)模增長的非理性,且為未來政府部門結(jié)構(gòu)與功能的優(yōu)化造成消極影響。2003年“SARS”事件觸發(fā)了我國應(yīng)急管理制度的建設(shè),以“一案三制”為基礎(chǔ)的多層次、多部門、多災(zāi)種的應(yīng)急管理體系基本形成。在完善與創(chuàng)新社會(huì)管理的背景下,我國政府的應(yīng)急管理功能被不斷強(qiáng)化,應(yīng)急管理職能成為影響各級(jí)政府規(guī)模的重要變量,應(yīng)急管理體制的優(yōu)化則需要重新審視政府應(yīng)急管理的政策設(shè)定過程、現(xiàn)實(shí)運(yùn)作方式及未來發(fā)展趨勢(shì)。在我國應(yīng)急管理體制面臨優(yōu)化調(diào)整的今天,應(yīng)當(dāng)消解一系列非理性因素的負(fù)面影響,以理性維度為應(yīng)急管理體制創(chuàng)新提出相關(guān)新思考。第一,轉(zhuǎn)變應(yīng)急管理理念,構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)的開放治理方式?；凇按笊鐣?huì)-精政府”的認(rèn)知理念,對(duì)政府部門的功能與結(jié)構(gòu)做出理性調(diào)適已成為改革趨勢(shì)。風(fēng)險(xiǎn)感知是政府應(yīng)急管理決策的重要基礎(chǔ),由于科層制下的風(fēng)險(xiǎn)管理存在著封閉性,還受風(fēng)險(xiǎn)建構(gòu)與危機(jī)政治的影響,造成應(yīng)急管理體系在多災(zāi)種環(huán)境下的應(yīng)災(zāi)能力參差不齊。在幅員遼闊、國情復(fù)雜以及不確定性劇增的背景下,我國應(yīng)急管理體系需要經(jīng)受多災(zāi)種環(huán)境的考驗(yàn),政府應(yīng)急管理體系要避免出現(xiàn)“過大”與“過小”,需要走“精政府”的優(yōu)化路徑。于是在建構(gòu)特征顯著的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知下,政府部門的應(yīng)急管理體系調(diào)適需要實(shí)現(xiàn)開放風(fēng)險(xiǎn)治理,吸納多元主體進(jìn)入應(yīng)急管理體制,在多元參與決策環(huán)境中,持續(xù)溝通確認(rèn)、評(píng)估各類危險(xiǎn)源及其應(yīng)對(duì)方式,從而將科學(xué)化、民主化的風(fēng)險(xiǎn)治理理念作為應(yīng)急管理體制優(yōu)化的基礎(chǔ),避免因政府風(fēng)險(xiǎn)感知與危機(jī)政治操作所帶來的應(yīng)急管理體系的無序擴(kuò)張與混亂。第二,推動(dòng)政府部門應(yīng)災(zāi)資源整合與升級(jí),消除體制結(jié)構(gòu)性擴(kuò)張的負(fù)面影響。結(jié)構(gòu)性擴(kuò)張作為組織的危機(jī)適應(yīng)重要方式,其結(jié)果將會(huì)使部分組織在人員、設(shè)備、資金等方面出現(xiàn)增長。優(yōu)化應(yīng)急管理體制就需要改善組織應(yīng)災(zāi)資源分配的結(jié)構(gòu),改變由體制結(jié)構(gòu)性擴(kuò)張所帶來的資源非平衡、臨時(shí)性、分散性以及單災(zāi)種分布狀態(tài)。為此,整體性戰(zhàn)略思維應(yīng)成為我國應(yīng)急管理體制優(yōu)化的主導(dǎo)原則,立足于全災(zāi)種、全災(zāi)害周期的管理環(huán)境,整合散落在不同政府部門的應(yīng)災(zāi)資源,注重府際之間、常規(guī)與非常規(guī)之間、應(yīng)急與防災(zāi)之間的資源調(diào)配方式。當(dāng)前,我國應(yīng)急管理制度已出現(xiàn)整合趨勢(shì),由于缺少類似美國國土安全部這樣的全災(zāi)種管理部門,盡管通過各類綜合的、部門的以及專項(xiàng)的預(yù)案將各政府部門資源納入到災(zāi)害應(yīng)對(duì)之中,但應(yīng)急管理體系的資源整合方式還屬于單災(zāi)種模式。在復(fù)合災(zāi)害應(yīng)對(duì)中,應(yīng)當(dāng)考慮復(fù)雜與多元聯(lián)系的災(zāi)害環(huán)境,打破固有的按行政條塊配置應(yīng)災(zāi)資源的方式。其一,將預(yù)案作為各部門資源調(diào)配的協(xié)議,加強(qiáng)預(yù)案執(zhí)行、監(jiān)督以及問責(zé)。其二,對(duì)預(yù)案應(yīng)急功能小組進(jìn)一步細(xì)化,注重功能小組之間及其內(nèi)部的協(xié)調(diào)與資源分享。如在美國國家應(yīng)變框架(NationalResponseFramework,NRF)中,為更直接、更快速調(diào)動(dòng)資源以應(yīng)對(duì)危機(jī)而設(shè)立的應(yīng)急支援功能附件(EmergencySupportFunctionAnnexes,ESF)。其三,應(yīng)急預(yù)案的部門參與層級(jí)可下降到各部門內(nèi)部的二級(jí)機(jī)構(gòu),改變不經(jīng)過本部門上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)就無法橫向協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀。其四,構(gòu)建政府部門資源能力評(píng)估體系,納入到相關(guān)數(shù)據(jù)庫之中,為模擬演練提供參考,消除地方預(yù)案編制的模糊性。其五,改革府際應(yīng)災(zāi)資源配置,地方政府是應(yīng)急管理的第一反應(yīng)者,將應(yīng)急管理資源向下轉(zhuǎn)移,提升地方應(yīng)急管理能力,同時(shí)也承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,提升地方政府能力與工作主動(dòng)性。第三,協(xié)調(diào)與優(yōu)化組織應(yīng)急功能目標(biāo),理順應(yīng)急管理體制運(yùn)行關(guān)系。組織功能拓展在政府規(guī)模增長中具有“隱性”特征,而政府組織內(nèi)部的應(yīng)急管理功能拓展體現(xiàn)在各部門內(nèi)部與部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能設(shè)定上。前者可能導(dǎo)致對(duì)于同一危險(xiǎn)源的多部門重復(fù)交叉管理現(xiàn)象,后者則可能引致協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能定位模糊與能力短缺。協(xié)調(diào)與優(yōu)化組織的應(yīng)急功能目標(biāo)就成為理順應(yīng)急管理體制的關(guān)鍵?；谌珵?zāi)種、全災(zāi)害周期的具有主動(dòng)性與全程性的應(yīng)急管理模式已成為主流。在龐雜的政府組織體系下,尤其在缺乏綜合、專