災害危機視角下的政府規(guī)模增長研究

災害危機視角下的政府規(guī)模增長研究

一、基層危機與政府規(guī)模在西方文化中原，利維坦被稱為海洋動物，威廉霍珀斯（williamhobbes）稱之為他的經典《亨利波普斯》。因此，利維坦創(chuàng)造了一個龐大的政府機構，并以避免外部風險。對政府規(guī)模增長的研究一直是經濟學、財政學、行政管理學等學科聚焦的領域,一系列相關的假說相繼提出并被加以理論證明與實證檢驗,而衡量政府規(guī)模的維度則包括了政府人員、機構、職能、財政規(guī)模等。有學者依據影響政府規(guī)模增長的內部因素、外部因素、結構性因素和多元因素對有關政府規(guī)模增長的成因理論進行歸類,將其分為公共需求假設(外因論)、政治家和官僚推動假設(內因論)、財政分權假設(組織制度結構變動論)、多因素影響假設(多元論)。羅伯特·希格斯(RobertHiggs)于1987年出版了《危機與利維坦:美國政府增長中的關鍵事件》一書,總結了關于政府規(guī)模擴張的多種解釋。其一,現代化。現代化過程的復雜性與關聯性使得政府規(guī)模擴張,因為原有的政府規(guī)模只能適應簡單經濟活動條件下的管理,難以成功協調和解決現代化這一復雜經濟活動中的問題。其二,公共物品。公共物品供給職能被認為是市場無法勝任的,因而成了政府規(guī)模擴張的原因。其三,福利國家。政府進入家庭、宗教以及市場所難以干預的福利真空,公共政策對財富與收入進行無限制的再分配,這便造成政府規(guī)模的不斷擴張。其四,政治再分配。與現代化、公共物品以及福利國家的視角不同,政治再分配假說尤其強調政府增長中的政治行為作用。其五,意識形態(tài)。那些致力于構建其理想社會的人們,熱衷于尋求擴張政府權力。其六,危機。在危機事件中,政府控制力會不斷擴張或是直接取代市場機制,而危機后政府規(guī)模會出現一定收縮,但很難減少到危機前的水平,即所謂政府規(guī)模增長的“棘輪效應”(ratcheteffect)。政府規(guī)模增長研究一直以財政學與經濟學為主流,通常選取公共財政規(guī)模為指標,對國家或地方政府規(guī)模進行實證研究;此外強調政治和意識形態(tài)因素作用的政府規(guī)模增長研究,其路徑則偏重于對現象的理論演繹。從研究維度上看,內因論、外因論、綜合論等都可選取各自核心概念作為敘事話語以及測量體系的構建基礎。以希格斯為代表的“危機與政府規(guī)?！毖芯?強調從危機事件視角來研究政府規(guī)模的增長,其以經濟史和實證方法為基礎,討論了戰(zhàn)爭、大蕭條與美國政府規(guī)模的宏觀關系,從而開拓了政府規(guī)模研究的新視域。本文依循希格斯的研究維度即危機事件對政府規(guī)模的影響,力圖構建一套有別于傳統宏大敘事與測量范式的經驗解釋話語,并應用于解決我國應急管理體制優(yōu)化的問題,而歷經半個多世紀發(fā)展的災害社會科學研究則為該新解釋框架的建構提供了話語基礎。在災害危機視角下的政府擴張分析中,災害危機的組織適應理論為政府擴張過程與運行機理提供了基本解釋框架,并從危機政治視角剖析危機條件下的內外部制度環(huán)境,探索災害危機下政府擴張的深層非理性因素及其消極影響,進而對我國應急管理體制優(yōu)化進行理論思考。二、災難危機的組織適應：政府擴張過程的解釋框架(一)危機事件影響政治-行政系統危機事件涵蓋了由自然危險源、社會危險源、科技危險源所引致的各類自然、人為以及混合型事件。不確定性、緊急性、威脅性、聯系性乃是危機事件的重要特征,危機事件沖擊原有社會政治秩序,造成社會功能中斷與社會失序。在政治-行政話語體系下,危機常被定義為“一種對社會系統的基本結構和核心價值規(guī)范所造成的嚴重威脅,在這種狀態(tài)下,由于高度的不確定性和時間壓力,需要做出關鍵性決策”。如今,現代政府主導著各類危機事件的應對,無論由何種危險源引發(fā)的危機事件,其演進過程與處理方式中皆能找到政府主體的作用因素。危機對于政治-行政系統具有強大沖擊力,動搖其合法性基礎。危機事件影響政治-行政系統的重要表現在于其常被視為公共政策變革的觸點。如政策窗口理論所揭示,危機事件可能會催生或加速政策變革議程。災害危機事件通常被視為政策窗口,推動著政策議程、方案的變革?！按笫录奔次C事件影響著政府運作與思維方式,如2003年“SARS”事件后我國“一案三制”的建設;又如美國在“9·11恐怖襲擊”事件后對國土安全部的改革措施。兩起典型事件分別作為兩國政府機構改革的觸發(fā)事件并影響政府組織規(guī)模。(二)后危機事件中政府組織結構擴張、功能拓展以及應災資源分配格局變化政府災害危機管理的本質就是災害的組織適應過程。以科層官僚制為基礎的政府災害危機應對組織體系與災害危機情境特征之間的差距可稱為“情境差距”,即指科層制組織結構不能滿足實際危機情境下的需要。政府應急管理體系的各種努力乃至變革都旨在彌合情境差距,完成組織對于災害危機的有效適應。有學者提出了組織災害適應的類型學,該分類以組織結構-功能為維度,依據功能與結構的新舊劃分出組織適應的四種類型。從圖1可見,社會組織層面的災害危機適應類型可以劃分為維持型、功能拓展型、結構擴張型以及突現型。維持型,即組織在面臨災害危機時,其結構與功能并無變化,與災前組織系統之間存在延續(xù)性。功能拓展型,此類組織具有潛在應急功能且可很容易地加入到危機反應中,其適應特點是組織結構保持不變而組織功能拓展,在面對危機時,大多原本不以危機反應為常態(tài)管理任務的組織都會轉變其功能目標以完成危機應對。結構擴張型,此類組織維持原有的組織功能而在結構上需要擴張以適應處理危機的需要,結構要素常常與人員、設備、技術、資源有關。突現型,該類組織在災前并不存在,其功能和結構都是全新的,當原有的系統面對危機表現得無能無力甚至失去控制與協調時,該類組織適應便會出現。四種類型的組織適應形式也適用于政府應對災害危機情境的行為,政府部門的危機適應能力決定著危機管理的成敗。政府面對災害危機的組織適應過程實際上蘊藏著政府自身規(guī)模的擴張。應急管理是各級政府的重要管理職能,針對社會危險源、自然危險源、技術危險源所引發(fā)的群體性事件、各類自然災害、工業(yè)事故、食品安全、金融危機事件等,需要不同的政府部門對其進行干預。危機事件的出現常常會顯化原有政府部門在結構與功能上應對危機的缺陷,于是政府部門在后危機時期調試中便會出現組織結構擴張、組織功能拓展以及新組織突生,由此導致政府人員、組織、支出、功能等方面的增長。首先,政府組織結構性擴張。由危機所引致的政府組織規(guī)模增長并非具有同質性與抽象性,政府部門間的組織變革方式存在差異。結構性擴張與組織人員、資源等能力相關,它是在組織功能目標保持不變的約束條件下,針對危機應變過程中所存在的人員與資源方面的不足而進行變革。結構性擴張過程是直接而明顯的政府規(guī)模增長,維持現有政府部門功能序列,通過人、財、物等資源投入,強化和充實相關管理部門,提升其危機應對能力,從而導致政府規(guī)模結構的擴張。在政府管理實踐中,存在著針對各類危險源的危機管理常態(tài)性組織,為了回應由危機中所產生的社會需要,這些組織會打破常態(tài)運行所形成的資源供需均衡,通過資源的補充、強化以及更新來完成組織對于災變情境的適應。危機狀態(tài)下的組織結構擴張?zhí)卣髅黠@,資源分配以單一危機事件的應對為主,應災資源的分配結構則呈現出非平衡性、臨時性、分散性以及單災種性等特征。非平衡性是指災時狀況所引致的組織資源增長同常態(tài)期資源需求與運行需求之間沒有達成有機平衡,造成應災資源的浪費。臨時性是指災變條件下的資源分配決策受到不確定性環(huán)境影響,其組織結構擴張缺乏長期戰(zhàn)略思維。分散性則是指由于缺乏先存方案,使得災變條件下由某個或某些政府部門主導應急過程并成為應急資源受供對象,長期下來便會造成應急資源分散在各個部門而難以有效整合利用。單災種性則是指針對常發(fā)災害擁有相對完善的資源與政策,而在復合災害所帶來的深度不確定性條件下卻力不從心甚至束手無策。其次,政府組織功能性拓展。災害危機事件作為不確定性的現實化,政府常態(tài)管理過程中并非總是以此類事件的應對為組織功能目標。而突發(fā)事件的出現及其應對過程常顯示出政府職能的“缺位”、“越位”和“錯位”,為完成對此類事件的適應,政府部門必然要在職能上“補位”、“歸位”和“正位”,這就會對部門職能邊界進行調整。功能性拓展常與部門職能邊界的重新劃定有關,在保持組織結構基本穩(wěn)定的前提下,為相關部門新增加組織應災功能。政府職能擴張通常是政府規(guī)模增長的基本形式,其在災害危機應對中的顯著表現便是多部門、多層級、多災種的預案編制過程,通過預案設定政府各部門在應對危機過程中的功能邊界、響應過程、行動方式,其結果便是應急功能進入到新的組織功能清單。雖然在組織結構上仍然維持現狀,但已增加新組織功能,于是出現了結構穩(wěn)定而功能拓展式的政府規(guī)模增長。危機過程中政府部門通過臨時增加或改變組織目標以滿足災變中的應急功能之需要,此類組織功能的調整可能會使應急管理體制出現目標重復與混亂。組織應急功能目標的重復性體現在多個組織針對同一危險源存在重復管理現象,此類現象可能引致各相關組織的應急功能目標及其實現行為之間缺乏有效的協調與溝通,必然帶來應急管理失序。災變事件沖擊著原有應急管理體制,并在整個行政體制內造成廣泛影響,部門間的組織功能邊界被模糊化,應急管理體制內的功能重新調試就成了災變過后的重要任務。再次,政府組織突現性擴張。危機所具有的不確定性、緊急性、威脅性、聯系性特征常常會超出政府應急管理能力之所及,其在知識、技術、資源上所引起的供給短缺會產生政府決策困境。災害危機越嚴重就越會超出常規(guī),當傳統的應災組織體系無法通過結構擴張與功能拓展以完成災害適應時,一些具有新結構與新功能的組織便會出現,包括體制內與體制外兩種形式。危機作為一種非預期情境,在現有政府人員、編制序列與職能體系中難以單一通過結構或功能轉變來完成危機適應,而需要設立全新組織,在組織結構層面,納入更多專業(yè)人員、技術、設備等,通過建立新結構以應對此類非預期事件,在組織功能層面,通過建立新部門以專門應對危機,其形式如指揮部、工作組等綜合協調性組織。從宏觀政府組織規(guī)模而言,此類突現型組織的出現是組織結構與組織功能上的增加,必然引起政府規(guī)模的增長。在現實的政府管理過程中,突現型組織在災時催生,而隨著災害周期的完結或被體制化或被精簡,不過被體制化的機率要遠多于被精簡,這就直接擴展了政府規(guī)模。自組織則可被視為體制外突現型組織的代表,受利他主義情結的影響,災區(qū)內外的群眾會整合社會力量進入到災害危機事件的應對之中,突現型組織的出現對正式的政府災害管理體系提出了更高層次的整合與規(guī)范的需求,從而間接擴展了政府規(guī)模。三、災害與政治的互動伴隨著政府組織的結構擴張、功能拓展和具有全新結構-功能組織的突現,政府的規(guī)模也在明顯增長。值得注意的是,危機狀態(tài)下的政府規(guī)模增長充斥著各種非理性要素,持續(xù)阻滯政府組織規(guī)模恢復到理性狀態(tài)。長期以來,災害問題總被視為技術性問題,至多屬于政治偶發(fā)現象(politicalepiphenomena),即使災害問題進入政治研究領域,大多也是被當作政策問題加以研究。近年來災害與政治互動的研究受到關注的原因在于:其一,災害的政治影響。災害被認為是會造成社會功能中斷的事件,其影響主體可以分為社會大眾與政治-行政系統,前者主要是對人民生命財產安全的影響,后者則是災害管理政策及其應對方式中的脆弱性顯化而帶來的合法性危機,災害成了政治系統穩(wěn)定的影響變量。其二,災害作為政治的后果。隨著人們對災害認知的轉變,社會、文化、政治、經濟系統都被視為災害出現的重要因素?？茖又普鲗У臑暮芾硐到y已成為社會應災的主體,應災體系與政治-行政系統的聯系增強,一旦災害危機出現,應災系統所受到的壓力便容易轉化為政治危機。政府應災組織規(guī)模的擴張與優(yōu)化過程同災害情境下的政治特殊性相關,其中以風險建構主義與災害的政治象征主義的影響為甚。(一)風險與規(guī)模:政府風險的社會建構一種社會狀況成為問題并對其進行公共政策干預,受制于官員了解狀況的手段與狀況被界定成問題的途徑,因而風險建構過程就是官員經驗與問題社會界定的體現。風險實際存在于主觀建構與客觀現實之間的連續(xù)統,建構主義風險觀認為,風險是由風險客體嵌入到本地社會文化背景之中而得以確認,因而呈現出差異性,它是多元社會主體的價值選擇的結果。有效的災害應對體系需要將風險管理置于關鍵基礎位置,而擺脫風險建構過程所造成的認知偏差,以風險理性來處理社會所面臨的各類風險則是風險管理之根本?，F實的挑戰(zhàn)在于,受政府風險偏好的影響,政治理性會對風險理性空間不斷擠壓,政府、專家、媒介、大眾以及相關利益團體在風險場域中的角力過程使得政府風險感知結果出現風險過濾(riskfiltration)或風險放大(riskamplification)。風險放大即風險被社會建構后其程度被放大;風險過濾則是低估風險程度以及只感知到部分風險、忽視了另部分風險。風險感知的差異性,傳導到政策制定領域,分別產生了政策適位與政策越位、政策缺位。在政治理性思維空間下,涉及政治利益的危險源定會被關注,如果過分關注就會出現風險放大;為了應對被夸大的風險,必然投入過多的資源,于是造成組織規(guī)模的結構性、功能性以及突現性的非理性增長。針對那些被建構放大的風險,政府會不斷增加組織結構要素,調整各類組織功能目標,甚至通過建立新組織體系來完成災害危機的應對。在此過程中,不排除有合理增長的成分,但科層制的剛性與風險建構的放大導致政府規(guī)模在呈現增長結果之后,對非理性增長難有足夠的動力予以制約。受風險建構的影響,政府規(guī)模增長過程與政府主體的風險感知、識別、評估有關,政府的風險偏好會引致政府部門在組織結構與功能調適上的差異。盡管自然危險源、社會危險源、科技危險源都成了政府應急管理的干預對象,但不同類型危險源在感知、識別、評估上會受到主觀建構的影響,政府部門可能會將某些危險源視為特別重要,而其他危險源則被忽視。于是,現實中的政府規(guī)模擴張便具有非均衡性,導致政府應急管理組織能力的不合理配置。(二)危機管理與政府組織結構協同性在公共行政視角下,注重危機對于決策的影響,在充滿不確定性、緊急性、威脅性以及聯系性的決策環(huán)境中,決策困境及其突破成為危機管理的核心。在社會-政治視角下,則強調危機對于社會功能和政治秩序的破壞性影響。如今,對危機管理的微觀技術層面已有充分重視,如注重探討危機管理中的組織形式、協調過程、公共溝通、管理程序等,而對危機所具有的社會-政治意義仍缺乏足夠研究。符號主義視角的危機認知與研究則將危機管理置于更廣闊的社會政治背景中,將危機視為“先存社會政治秩序合法性象征體系的崩潰”,危機便具有了去合法性功能,挑戰(zhàn)了先存所謂“安全”政治符號。危機管理亦被視為一個由合法性、去合法性、合法性再生構成的動態(tài)過程。政府部門的災害危機應對過程由“管理”與“解釋”構成,二者皆為合法性維持與再生所必需?！肮芾怼比∠驈娬{對危機的干預方式與運作機制,“解釋”取向則強調針對災害危機動力學過程的國民情緒管理。一旦面臨危機時政府部門呈現結構性或功能性不足,公眾批評便會出現。為消減災害危機過程中的沖突性,尋求危機共識,政府部門傾向于對現有組織體系進行結構資源方面的擴張,如增加危機相關部門的資源、人員等;或對現有組織功能做出新的調適,針對各災種而重新設置與協調組織目標分工體系;或設立新的組織。面對災害危機之后的行政問責,已有組織的結構性、功能性以及突現性擴張都可以幫助政府部門規(guī)避外界的批評,并將災害危機動力演進過程的政府外部要素置于首要位置,如此操作便可將合法性損耗做最小化處理。在缺乏現成的協調形式與組織實體狀態(tài)之下,危機中的政府合法性維持需要政府部門做出組織災害適應臨時決策,最直接的形式便是由不同類型危險源所對應的政府部門做出結構與功能方面的調整,雖然這些部門災前不具備應對此類危險源的功能,但由于此類危險源的屬性與該部門的社會經濟管理職能具有強相關性,那么,此類政府組織規(guī)模擴張就具有被動性與臨時性。這種政府規(guī)模擴張的結果便可能導致政府應急管理組織體系的無序增長與多頭、分散管理。四、對策:完善我國的應急管理體制設計災害危機觸發(fā)政府規(guī)模增長,一方面是政府部門對于群眾安全需求的合理回應,因為危機事件反映出正式應對管理體系的缺陷,政府部門的變革存在必然性;另一方面災害危機作為有別于常態(tài)的決策環(huán)境,其決策過程及其結果會受到政策共同體的經驗、問題社會建構以及災變條件下的特殊政治形態(tài)的影響,以政治理性來考量政府規(guī)模增長,結果往往導致政府規(guī)模增長的非理性,且為未來政府部門結構與功能的優(yōu)化造成消極影響。2003年“SARS”事件觸發(fā)了我國應急管理制度的建設,以“一案三制”為基礎的多層次、多部門、多災種的應急管理體系基本形成。在完善與創(chuàng)新社會管理的背景下,我國政府的應急管理功能被不斷強化,應急管理職能成為影響各級政府規(guī)模的重要變量,應急管理體制的優(yōu)化則需要重新審視政府應急管理的政策設定過程、現實運作方式及未來發(fā)展趨勢。在我國應急管理體制面臨優(yōu)化調整的今天,應當消解一系列非理性因素的負面影響,以理性維度為應急管理體制創(chuàng)新提出相關新思考。第一,轉變應急管理理念,構建風險的開放治理方式?；凇按笊鐣?精政府”的認知理念,對政府部門的功能與結構做出理性調適已成為改革趨勢。風險感知是政府應急管理決策的重要基礎,由于科層制下的風險管理存在著封閉性,還受風險建構與危機政治的影響,造成應急管理體系在多災種環(huán)境下的應災能力參差不齊。在幅員遼闊、國情復雜以及不確定性劇增的背景下,我國應急管理體系需要經受多災種環(huán)境的考驗,政府應急管理體系要避免出現“過大”與“過小”,需要走“精政府”的優(yōu)化路徑。于是在建構特征顯著的風險認知下,政府部門的應急管理體系調適需要實現開放風險治理,吸納多元主體進入應急管理體制,在多元參與決策環(huán)境中,持續(xù)溝通確認、評估各類危險源及其應對方式,從而將科學化、民主化的風險治理理念作為應急管理體制優(yōu)化的基礎,避免因政府風險感知與危機政治操作所帶來的應急管理體系的無序擴張與混亂。第二,推動政府部門應災資源整合與升級,消除體制結構性擴張的負面影響。結構性擴張作為組織的危機適應重要方式,其結果將會使部分組織在人員、設備、資金等方面出現增長。優(yōu)化應急管理體制就需要改善組織應災資源分配的結構,改變由體制結構性擴張所帶來的資源非平衡、臨時性、分散性以及單災種分布狀態(tài)。為此,整體性戰(zhàn)略思維應成為我國應急管理體制優(yōu)化的主導原則,立足于全災種、全災害周期的管理環(huán)境,整合散落在不同政府部門的應災資源,注重府際之間、常規(guī)與非常規(guī)之間、應急與防災之間的資源調配方式。當前,我國應急管理制度已出現整合趨勢,由于缺少類似美國國土安全部這樣的全災種管理部門,盡管通過各類綜合的、部門的以及專項的預案將各政府部門資源納入到災害應對之中,但應急管理體系的資源整合方式還屬于單災種模式。在復合災害應對中,應當考慮復雜與多元聯系的災害環(huán)境,打破固有的按行政條塊配置應災資源的方式。其一,將預案作為各部門資源調配的協議,加強預案執(zhí)行、監(jiān)督以及問責。其二,對預案應急功能小組進一步細化,注重功能小組之間及其內部的協調與資源分享。如在美國國家應變框架(NationalResponseFramework,NRF)中,為更直接、更快速調動資源以應對危機而設立的應急支援功能附件(EmergencySupportFunctionAnnexes,ESF)。其三,應急預案的部門參與層級可下降到各部門內部的二級機構,改變不經過本部門上級領導就無法橫向協調的現狀。其四,構建政府部門資源能力評估體系,納入到相關數據庫之中,為模擬演練提供參考,消除地方預案編制的模糊性。其五,改革府際應災資源配置,地方政府是應急管理的第一反應者,將應急管理資源向下轉移,提升地方應急管理能力,同時也承擔相應責任,提升地方政府能力與工作主動性。第三,協調與優(yōu)化組織應急功能目標,理順應急管理體制運行關系。組織功能拓展在政府規(guī)模增長中具有“隱性”特征,而政府組織內部的應急管理功能拓展體現在各部門內部與部門之間的協調機構職能設定上。前者可能導致對于同一危險源的多部門重復交叉管理現象,后者則可能引致協調機構職能定位模糊與能力短缺。協調與優(yōu)化組織的應急功能目標就成為理順應急管理體制的關鍵?；谌珵姆N、全災害周期的具有主動性與全程性的應急管理模式已成為主流。在龐雜的政府組織體系下,尤其在缺乏綜合、專