負(fù)面清單管理模式的內(nèi)涵及意義

負(fù)面清單管理模式的內(nèi)涵及意義

負(fù)面清單是指僅列出法律法規(guī)禁止的事項(xiàng)，而不明確禁止的事項(xiàng)屬于法律允許的事項(xiàng)。負(fù)面清單作為一種國(guó)際通行的外商投資管理辦法,其特征在于以否定性列表的形式標(biāo)明外資禁入的領(lǐng)域。自從上海自貿(mào)區(qū)率先在外商投資的準(zhǔn)入領(lǐng)域?qū)嵭胸?fù)面清單制度以來(lái),已經(jīng)形成一種“非禁即入”的負(fù)面清單管理模式,并在全國(guó)逐步推行。1《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出,“實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上,各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。”據(jù)此,我國(guó)在市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入方面將以負(fù)面清單作為改革的突破口,并將此作為深化改革的重要內(nèi)容。此種模式的采用,對(duì)于激發(fā)市場(chǎng)主體的活力、擴(kuò)大市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入自由、減少政府管制,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。負(fù)面清單管理模式既是私法自治理念的充分體現(xiàn),又是傳統(tǒng)的私法自治的落實(shí)和保障,本文擬從私法自治的角度,對(duì)該模式作初步探討。一、中西方社會(huì)中的負(fù)面清單負(fù)面清單所采“非禁即入”模式,源于“法無(wú)禁止即自由(Allispermissibleunlessprohibited)”的法治理念。據(jù)學(xué)者考證,該理念最早出現(xiàn)在古希臘的政治準(zhǔn)則中。2其在經(jīng)濟(jì)交往中的采用則始于“二戰(zhàn)”后美國(guó)與相關(guān)國(guó)家訂立的《友好通商航海條約》(FCNT)。3目前公認(rèn)的運(yùn)用負(fù)面清單的代表性法律文件是1994年生效的北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)4。從私法層面來(lái)看,負(fù)面清單是私法自治的集中體現(xiàn)。私法自治,又稱意思自治,是指私法主體依法享有在法定范圍內(nèi)的廣泛的行為自由,其可以根據(jù)自己的意志產(chǎn)生、變更、消滅民事法律關(guān)系。換言之,民事主體依據(jù)法律規(guī)定的范圍自主從事民事行為,無(wú)須國(guó)家的介入。社會(huì)歷史經(jīng)驗(yàn),特別是中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的歷史經(jīng)驗(yàn),告訴我們一個(gè)經(jīng)驗(yàn)法則,即“保證個(gè)人自主決定實(shí)現(xiàn)的制度是符合人性的制度,也是最有生命力的制度”5。這也如德國(guó)學(xué)者海因·科茨等指出的:“私法最重要的特點(diǎn)莫過于個(gè)人自治或其自我發(fā)展的權(quán)利。契約自由為一般行為自由的組成部分……是一種靈活的工具,它不斷進(jìn)行自我調(diào)節(jié),以適應(yīng)新的目標(biāo)。它也是自由經(jīng)濟(jì)不可或缺的一個(gè)特征。它使私人企業(yè)成為可能,并鼓勵(lì)人們負(fù)責(zé)任地建立經(jīng)濟(jì)關(guān)系。因此,契約自由在整個(gè)私法領(lǐng)域具有重要的核心地位?！?負(fù)面清單管理是私法自治理念的回歸,也是私法自治理念的彰顯。(一)從私法主體的自由保障上看負(fù)面清單管理模式與私法自治的聯(lián)系,首先表現(xiàn)在保護(hù)市場(chǎng)主體行為自由精神和理念的一致性,即都主張減少公權(quán)力對(duì)私人領(lǐng)域的過度介入,擴(kuò)大市場(chǎng)主體依法享有的行為自由。從經(jīng)濟(jì)理論層面看,負(fù)面清單曾經(jīng)受到“消極自由”的經(jīng)濟(jì)哲學(xué)的影響?！跋麡O自由”,即免除強(qiáng)權(quán)干涉或非法限制的自由,這是古典自由主義的一貫立場(chǎng)。從霍布斯到洛克、亞當(dāng)·斯密等都持此種看法。這種自由理念為負(fù)面清單模式提供了理論基礎(chǔ)。其實(shí)早在古羅馬時(shí)期,法學(xué)家即已提出了類似的思想,如西塞羅指出,如果沒有法律所強(qiáng)加的限制,每一個(gè)人都可以隨心所欲,結(jié)果必然是因此而造成自由的毀滅。因此,“為了自由,我們才做了法律的臣仆。”孟德斯鳩也闡述了這種思想。7雖然這些觀點(diǎn)和消極自由的思想有一定的差異,但還是揭示了私法主體應(yīng)當(dāng)在法律范圍內(nèi)享有充分的自由的思想。私法自治原則確認(rèn)主體可依據(jù)其自由意思設(shè)立其相互間的法律關(guān)系,實(shí)現(xiàn)其預(yù)期的法律效果,給主體提供了一種受法律保護(hù)的自由。其相對(duì)于公權(quán)力而言,是免受非法干預(yù)的自由8;相對(duì)于主體自身而言,旨在實(shí)現(xiàn)其在法定范圍內(nèi)的“自治最大化”9。私法領(lǐng)域遵循的最高原則即是私法自治原則,所有公法不加以禁止的范圍,均由私法主體進(jìn)行意思自治。負(fù)面清單模式符合“法不禁止即自由”的法治理念,這種法治理念也是私法自治的集中體現(xiàn)。其強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入自由是法律對(duì)市場(chǎng)規(guī)制的出發(fā)點(diǎn),若政府?dāng)M對(duì)準(zhǔn)入自由加以限制,必須有法律依據(jù),并提供充分、合法的理由。在法定的準(zhǔn)入限制之外,市場(chǎng)主體可以進(jìn)入。尤其是市場(chǎng)主體可在法定范圍內(nèi)自主決定自己的事務(wù),自由從事各種民事行為,最充分地實(shí)現(xiàn)自己的利益,而不受任何非法的干涉。ue583瑏瑠“自主決定是調(diào)解經(jīng)濟(jì)過程的一種高效手段,特別是在一種競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)制度中,自主決定能夠?qū)趧?dòng)和資本配置到能夠產(chǎn)生最大效益的地方去。其他的調(diào)解手段,如國(guó)家的調(diào)控措施,往往要復(fù)雜得多、緩慢得多、昂貴得多,因此總體上產(chǎn)生的效益要低得多。”ue583瑏瑡中國(guó)改革開放的實(shí)踐也很好地說(shuō)明了這一點(diǎn)。由此可以看出,負(fù)面清單的基本理念與私法自治精神是完全契合的。(二)調(diào)整方式的轉(zhuǎn)變負(fù)面清單管理模式與私法自治均注重采用法律行為的方式調(diào)整市場(chǎng)主體行為。從私法層面來(lái)看,對(duì)市場(chǎng)主體行為的調(diào)整主要有兩種方式,即法定主義的調(diào)整方法和法律行為的調(diào)整方法。法定主義其實(shí)是一種強(qiáng)制性的方法,即通過法律的強(qiáng)制性規(guī)范事無(wú)巨細(xì)地規(guī)定人們行為自由的范圍,并直接規(guī)定特定行為的法律效力,一旦私人的行為不符合法定的要求,該法律行為可能因此被宣告無(wú)效。由于理性的局限性,加之市場(chǎng)具有瞬息萬(wàn)變的特征,立法者難以準(zhǔn)確預(yù)見到市場(chǎng)運(yùn)行的新情況與新問題,因此常常要么陷入到缺少及時(shí)有效干預(yù)的狀況,要么面臨過多地采取低效率或者無(wú)效率的強(qiáng)制性干預(yù)的困境,尤其是這種方式主要注重采用公法手段調(diào)整個(gè)人的行為,導(dǎo)致市場(chǎng)主體的私法自治空間較小,束縛了市場(chǎng)主體的自主創(chuàng)新活動(dòng)。另外,此種調(diào)整方法的立法成本高昂,而且過于僵化。ue583瑏瑢而法律行為的調(diào)整方式則賦予市場(chǎng)主體在法律規(guī)定范圍內(nèi)的廣泛行為自由。法律行為理論深受德國(guó)自然法學(xué)派的影響,是德國(guó)學(xué)者從交易中抽象出來(lái)的概念ue583瑏瑣,法律行為也被認(rèn)為是私法的核心部分ue583瑏瑤。它運(yùn)用到市場(chǎng)交易實(shí)踐,也獲得了極大成功,因?yàn)檫@一理論為私法自治提供了基本的空間,符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。這種方法的特點(diǎn)是,法律只是設(shè)定了一定的范圍與界限,允許市場(chǎng)主體在不違反有關(guān)界限的前提下,可以自由進(jìn)入到有關(guān)領(lǐng)域。當(dāng)其進(jìn)入到有關(guān)領(lǐng)域后,允許市場(chǎng)主體通過法律行為自主地創(chuàng)設(shè)各種法律關(guān)系,實(shí)現(xiàn)主體所期望的法律效果。法律允許當(dāng)事人通過法律行為來(lái)設(shè)定、變更和終止當(dāng)事人之間的民事法律關(guān)系,只要當(dāng)事人的意思符合法定的條件,就可以實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的目的,并依法發(fā)生當(dāng)事人所期望的法律后果。當(dāng)事人依其自身意志形成法律關(guān)系,所體現(xiàn)的正是私法自治理念。ue583瑏瑥私法自治保障個(gè)人具有根據(jù)自己的意志,通過法律行為自主設(shè)立、消滅其相互間的法律關(guān)系。ue583瑏瑦這種方法其實(shí)就是一種任意性地調(diào)整方法。由于法律行為具有法律效果的創(chuàng)制功能,因此成為實(shí)現(xiàn)私法自治的工具。ue583瑏瑧實(shí)行負(fù)面清單管理,其實(shí)也是法律調(diào)整私人行為的方式的轉(zhuǎn)變,從正面清單到負(fù)面清單的轉(zhuǎn)變,實(shí)際上也是從以法定主義的調(diào)整方法為主向主要依賴法律行為的調(diào)整方法的轉(zhuǎn)變。正面清單管理主要采用法律上列舉的模式,人們只能在法律規(guī)定范圍內(nèi)行為。而負(fù)面清單管理則采用法律行為的調(diào)整方式,即允許當(dāng)事人通過法律行為進(jìn)行自我決定,法律不做過多干涉。負(fù)面清單管理模式與私法自治均注重采用法律行為的方式調(diào)整,因此都充分體現(xiàn)了民法精神或私法精神,承認(rèn)個(gè)人有獨(dú)立的人格,承認(rèn)個(gè)人為法的主體,承認(rèn)個(gè)人生活中有一部分是不可干預(yù)的,其宗旨在于促進(jìn)個(gè)人的全面發(fā)展。ue583瑏瑨(三)減少公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的干預(yù),實(shí)行私法自治國(guó)家壟斷經(jīng)濟(jì)生活的做法必然導(dǎo)致對(duì)個(gè)人意思自治進(jìn)行嚴(yán)格的限制。意大利著名的比較法專家薩科(Sacco)教授認(rèn)為,要采用法律行為制度必然要求實(shí)行私法自治,但是過度的國(guó)家管控又與私法自治相矛盾,所以在高度集中型的體制下,就必然產(chǎn)生廣泛無(wú)邊的法律行為無(wú)效制度,使大量的法律行為不發(fā)生效力,其結(jié)果是,基本上廢除了法律行為制度。ue583瑏瑩這和我們改革初期無(wú)效合同的實(shí)踐是相吻合的。在實(shí)行正面清單管理模式下,政府對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入設(shè)置很多限制性條件,并對(duì)市場(chǎng)主體的行為設(shè)置許多強(qiáng)制性規(guī)范,這可能導(dǎo)致行為人動(dòng)輒得咎。對(duì)市場(chǎng)而言,不僅市場(chǎng)主體準(zhǔn)入困難,而且其行為也可能受到法律的否定性評(píng)價(jià),進(jìn)而被大量宣告無(wú)效。在此種模式下,私法自治的空間受到了極大的限制。所以,真正地貫徹私法自治,必然要求實(shí)行負(fù)面清單管理,減少公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)行為的介入,使得市場(chǎng)主體的法律行為獲得其應(yīng)有的效力,保障市場(chǎng)主體按照其意志安排自己的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。實(shí)行負(fù)面清單管理模式,要求明確列舉市場(chǎng)主體不得為的事項(xiàng)的范圍,明確法律行為的無(wú)效事由,減少公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)主體行為的不當(dāng)干預(yù)。私法自治也要求擴(kuò)大民事主體行為的自由空間,減少公法對(duì)私人行為的過多限制。二、法無(wú)禁止即自由與“空白經(jīng)濟(jì)帶”的清晰界定由正面清單向負(fù)面清單的轉(zhuǎn)化,本質(zhì)上是社會(huì)管理模式的轉(zhuǎn)變,其不僅保障了市場(chǎng)主體的市場(chǎng)準(zhǔn)入自由,而且還擴(kuò)大了市場(chǎng)主體的行為自由,從而真正落實(shí)了私法自治的基本要求。私法自治,是指“任何一個(gè)人都享有的、以自己的意思自行形成自己私人法律關(guān)系的自由,就是說(shuō),這里應(yīng)當(dāng)實(shí)行自決,而不是他決”ue583瑐瑠。私法自治允許市場(chǎng)主體廣泛進(jìn)入市場(chǎng),在私法領(lǐng)域,“法無(wú)明文禁止即為自由”,也就是說(shuō),只要不違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定和公序良俗,國(guó)家就不得對(duì)市場(chǎng)主體的行為自由進(jìn)行干預(yù)。私法自治作為民法的基本原則,甚至是處于核心地位的原則,已成為學(xué)界的共識(shí)。ue583瑐瑡私法自治是因?yàn)榭紤]私法主體能夠最大效率地增進(jìn)個(gè)人利益及社會(huì)利益。作為私法的民法,也應(yīng)服從這個(gè)社會(huì)工程的推進(jìn)要求。ue583瑐瑢私法自治是民法的精髓,但問題在于,如果不借助負(fù)面清單管理模式將其具體落實(shí),其可能只是停留在一種理念層面,而缺乏現(xiàn)實(shí)的操作意義。市場(chǎng)主體所面對(duì)的往往是種類繁多、內(nèi)容復(fù)雜的審批、許可、限制等公法上的要求。在市場(chǎng)領(lǐng)域,依然是動(dòng)輒得咎,缺乏必要的行為自由,也讓市場(chǎng)主體無(wú)法形成有效、穩(wěn)定的預(yù)期。與原有的正面清單管理模式相比,負(fù)面清單奉行“法無(wú)禁止即自由”的理念,其所帶來(lái)的最大變化,是對(duì)法無(wú)禁止的“空白地帶”(或稱為法律的沉默空間)的清晰界定。社會(huì)生活紛繁復(fù)雜,且居于不斷變動(dòng)之中,而立法者的理性有限,不可能對(duì)不斷變化的生活都作出妥當(dāng)?shù)囊?guī)劃和安排。因此,任何社會(huì)都存在著法律的“空白地帶”。即便是在一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家,法網(wǎng)細(xì)密,法律多如牛毛,法律的“空白地帶”也仍然隨處可見。對(duì)于法律已經(jīng)在市場(chǎng)準(zhǔn)入上作出禁止和限制性規(guī)定以外的領(lǐng)域,市場(chǎng)主體能否進(jìn)入,其進(jìn)入之后的行為能否產(chǎn)生預(yù)期的法律效果,因采納正面清單或負(fù)面清單而存在兩種截然不同的態(tài)度。實(shí)踐中,我們長(zhǎng)期所采取的是正面清單管理模式,即法律未作規(guī)定的“空白地帶”,市場(chǎng)主體不能隨意進(jìn)入,而應(yīng)當(dāng)由政府逐項(xiàng)審批、決定。具體來(lái)說(shuō),從正面清單向負(fù)面清單的轉(zhuǎn)變,對(duì)“空白地帶”的態(tài)度有以下三個(gè)方面的變化:第一,市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入。關(guān)于“空白地帶”的準(zhǔn)入問題,實(shí)際上是私法自治原則本身沒有完全解決的問題。按照私法自治理念,雖然法無(wú)禁止的地帶可以進(jìn)入,但是對(duì)于“空白地帶”是否禁止,法律并沒有表明態(tài)度,而是處于沉默狀態(tài)。私法主體在空白領(lǐng)域從事行為之后,一旦法律將空白領(lǐng)域界定為禁止進(jìn)入的領(lǐng)域,私法主體則面臨不確定的風(fēng)險(xiǎn)。在正面清單模式下,只有法律法規(guī)明確規(guī)定的事項(xiàng),市場(chǎng)主體才有相應(yīng)的行為自由,但社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活紛繁復(fù)雜,法律列舉的事項(xiàng)是極為有限的,在大量的經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域,法律法規(guī)都沒有明確作出規(guī)定。特別是隨著社會(huì)的發(fā)展,各種新的業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn),市場(chǎng)主體能否進(jìn)入這些領(lǐng)域,必然成為法律調(diào)整的“空白地帶”。按照正面清單模式,市場(chǎng)主體無(wú)法自由進(jìn)入這些“空白地帶”,這就嚴(yán)格限制了市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自由。而在負(fù)面清單模式下,只有法律法規(guī)明確禁止的領(lǐng)域,市場(chǎng)主體才無(wú)法進(jìn)入,凡是清單沒有列明的領(lǐng)域,市場(chǎng)主體均可以進(jìn)入,國(guó)務(wù)院近期下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見》指出,要“制定市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單,國(guó)務(wù)院以清單方式明確列出禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等,清單以外的,各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入”。因此,與正面清單模式相比,負(fù)面清單模式賦予了市場(chǎng)主體更充分的行為自由。即便在“空白地帶”,政府機(jī)關(guān)也不得設(shè)置額外的審批程序,變相規(guī)避行政許可法定的原則。ue583瑐瑣這說(shuō)明,在負(fù)面清單模式下,除非法律有明確的限制,市場(chǎng)主體均可自由行為。第二,政府的審批和管理。是否可以對(duì)“空白地帶”的準(zhǔn)入進(jìn)行管理以及如何進(jìn)行管理,這是一個(gè)公法問題,私法自治無(wú)法回答。之前,我們?cè)诳傮w上秉持著這樣一個(gè)推定,即政府統(tǒng)一安排和指導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)比發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用更有效率。在受此種理念影響的正面清單模式中,政府力圖對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行事無(wú)巨細(xì)的管理,并因此享有極大的裁量權(quán)力。特別是對(duì)于大量的“法律的沉默空間”,市場(chǎng)主體能否進(jìn)入,法律并無(wú)具體、明晰的規(guī)則,而是在很大程度上取決于政府的自由裁量,由此就產(chǎn)生了權(quán)力尋租等問題。由于政府享有廣泛的自由裁量空間,因此也缺乏充分的動(dòng)力去細(xì)化規(guī)則和相關(guān)法律,從而使有關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入、管理等問題長(zhǎng)期處于模糊狀態(tài)。而負(fù)面清單模式在基本理念上發(fā)生了根本變化,對(duì)政府行為采取“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則,政府的權(quán)力能夠得到有效的規(guī)范和約束,其權(quán)力僅限于保證那些被列入清單的領(lǐng)域切實(shí)得到規(guī)范或禁止。而且,在負(fù)面清單模式下,“空白地帶”原則上屬于主體自由行為的空間,市場(chǎng)主體可以自由進(jìn)入,行政機(jī)關(guān)不得設(shè)置額外的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件ue583瑐瑤,或變相規(guī)避行政許可法定的原則ue583瑐瑥。這說(shuō)明,負(fù)面清單模式既有助于使政府審批與管理制度科學(xué)化、系統(tǒng)化,也有助于督促政府及時(shí)更新相關(guān)政策,有效回應(yīng)市場(chǎng)需求。第三,政府自由裁量權(quán)的規(guī)范和限制。對(duì)“空白地帶”的法律規(guī)制涉及到行政權(quán)力與私權(quán)的界分問題,而這個(gè)問題本身是私法自治難以解決的問題。在正面清單模式下,市場(chǎng)主體是否可進(jìn)入大量的“法律的沉默空間”,完全取決于政府的自由裁量。由于缺乏明確的法律依據(jù)。政府在審查和決策過程中主要采取非公開的自由裁量方式,這就難免出現(xiàn)暗箱操作現(xiàn)象。但在負(fù)面清單模式下,“法律的沉默空間”原則上屬于主體自由行為的空間,需要行政機(jī)關(guān)審批的領(lǐng)域僅限于法律明確列舉的事項(xiàng),并要對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制條件進(jìn)行合理說(shuō)明,從而有利于推動(dòng)行政行為的公開化、透明化,使政府的自由裁量權(quán)受到規(guī)范限制,從而能真正保障市場(chǎng)主體的行為自由。總之,對(duì)法律的“空白地帶”的不同態(tài)度是正面清單與負(fù)面清單兩種模式的差異所在。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,應(yīng)“盡可能地賦予當(dāng)事人行為自由是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和意思自治的共同要求”ue583瑐瑦。民事關(guān)系特別是合同關(guān)系越發(fā)達(dá)越普遍,則意味著交易越活躍,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越具有活力。如此之下,社會(huì)財(cái)富才能在不斷增長(zhǎng)的交易中得到增長(zhǎng)。正是因?yàn)樗椒ǔ浞煮w現(xiàn)了意思自治原則,才能賦予市場(chǎng)主體享有在法定范圍內(nèi)的廣泛的行為自由,并能依據(jù)自身的意志從事各種創(chuàng)造財(cái)富的交易行為。私法自治既是民法調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的必然反映,也是民法作為市民社會(huì)的法律的本質(zhì)要求。私法自治的核心內(nèi)容就是在私法領(lǐng)域充分地保障私權(quán)和尊重自由。我們知道,改革開放以來(lái),中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展是以市場(chǎng)主體自由的擴(kuò)大緊密相連的,自由意味著機(jī)會(huì),自由意味著創(chuàng)造,自由意味著潛能的發(fā)揮。負(fù)面清單模式因?yàn)槁鋵?shí)了“法無(wú)禁止即自由”這一私法自治的基本原則,因此是一種激發(fā)主體活力、促進(jìn)社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造的法律機(jī)制。從上述三個(gè)方面可以看出,借助負(fù)面清單管理可以有效而科學(xué)地規(guī)范法律未作規(guī)定的“空白地帶”,從而使私法自治得到有效地實(shí)施,而不是僅停留在觀念層面。三、完善公法規(guī)范,擴(kuò)大公法自治的范圍私法自治原則的宗旨在于保障私法主體的行為自由,其作為民法的一項(xiàng)基本原則,也對(duì)公權(quán)力的配置和行使提出了一定的要求。如前所述,私法自治是一項(xiàng)原則,其更多地體現(xiàn)為一種理念,若缺乏具體制度的支撐,私法自治原則將難以真正發(fā)揮作用。負(fù)面清單不僅表達(dá)了對(duì)“法無(wú)禁止”的空白地帶的態(tài)度,而且對(duì)公法設(shè)定的準(zhǔn)入限制等也作出了規(guī)范和限制。按照負(fù)面清單的本來(lái)含義,只有法律才能規(guī)定市場(chǎng)主體不得進(jìn)入的領(lǐng)域,這從反面對(duì)設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻進(jìn)行了規(guī)范和限制,從而極大地保障了私法自治的實(shí)現(xiàn)。從目前來(lái)看,我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型,雖然取得了巨大的成就,但在整個(gè)轉(zhuǎn)型過程中,舊有的觀念和制度仍然存在,政府對(duì)市場(chǎng)的過度干預(yù)也仍然存在。由于大量的行政規(guī)章設(shè)置了過多的限制,束縛了人們的行為自由,影響了市場(chǎng)的主導(dǎo)性和基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮,最終可能影響經(jīng)濟(jì)體制的成功轉(zhuǎn)型。長(zhǎng)期以來(lái),我們一直認(rèn)為,私法具有自主性,即私法可以不借助公法而獨(dú)立存在,此種看法并不妥當(dāng)。實(shí)際上,單獨(dú)通過私法來(lái)落實(shí)私法自治,其效果是極為有限的。傳統(tǒng)的私法研究在很大程度上事先假定了私法的領(lǐng)域范圍,并推定在這個(gè)領(lǐng)域范圍內(nèi)是與公共權(quán)力無(wú)涉的,并將討論的重心聚焦于這一領(lǐng)域內(nèi)的市場(chǎng)交易行為。其實(shí),公法與私法的邊界是處于不斷變動(dòng)之中的,如果公法規(guī)則過度地延伸到私法領(lǐng)域,則可能對(duì)個(gè)人的私法自治造成嚴(yán)重妨礙。在現(xiàn)代國(guó)家中,作為法律制度,公法與私法都是社會(huì)治理、經(jīng)濟(jì)規(guī)制的手段,二者的邊界也隨著政府職能的變化而不停地移動(dòng),但過度的政府管制和干預(yù)將使私法自治變得毫無(wú)意義,在此情形下,私法也不可能保持其自主性。我國(guó)改革開放以來(lái)的民事立法,實(shí)際上是一個(gè)市場(chǎng)主體的自由不斷擴(kuò)大的過程。以合同法的原則為例,最初的《經(jīng)濟(jì)合同法》不敢提自由,連“自愿”都不敢提,只提到了“協(xié)商一致”的原則;而至《合同法》制定時(shí),其第4條采用了“自愿”的提法,而沒有采用“自由”的提法。今天,雖然合同自由沒有得到立法的明確確認(rèn),但在市場(chǎng)實(shí)踐中已經(jīng)廣為流行,負(fù)面清單模式使法律上的自由理念更加深入人心。未來(lái)民法典在私法自治原則下,還應(yīng)當(dāng)引入民事主體設(shè)立自由、營(yíng)業(yè)自由、財(cái)產(chǎn)自由、處分自由等,這將豐富私法自治的實(shí)踐內(nèi)容,擴(kuò)展私法自治的范圍。目前,政府對(duì)市場(chǎng)主體及其行為的審批、管控仍然較為嚴(yán)重,這極大地限制了市場(chǎng)主體的行為自由,隨著改革的不斷深化,通過負(fù)面清單的方式促進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、簡(jiǎn)化政府職能,最終有利于真正保障私法自治。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)目前在國(guó)務(wù)院層面的行政審批項(xiàng)目就有1700余項(xiàng),近兩年取消了221項(xiàng),本屆政府預(yù)計(jì)要再取消三分之一。ue583瑐瑧減少和規(guī)范行政許可,有利于減少負(fù)面清單實(shí)施中的障礙。然而,在實(shí)踐中,削減行政審批遇到重重障礙,中央減少的,地方變相又增加了。有些行政許可表面減少了,實(shí)際又通過各種核準(zhǔn)、備案、達(dá)標(biāo)、驗(yàn)收等變相許可的形式出現(xiàn)。負(fù)面清單管理模式將徹底改變正面清單的規(guī)范模式,成為貫徹與實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)、激活市場(chǎng)活力的重要措施。負(fù)面清單管理模式也能有效聯(lián)結(jié)私法與公法,讓公法上的管制安排借由這一管道,對(duì)私人自治的廣度和深度產(chǎn)生深刻影響。在觀念層面上,要減少公法對(duì)私法自治的不當(dāng)干預(yù)。應(yīng)當(dāng)看到,在現(xiàn)代國(guó)家中,公法確立了治理的基本結(jié)構(gòu)及公民的基本權(quán)利,確立了公權(quán)力行使的基本架構(gòu)、程序、效果等。公法規(guī)范是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要方式。但這并不意味著公法可以覆蓋私法的調(diào)整范圍,隨意干預(yù)私法領(lǐng)域,壓抑私法自治空間。有學(xué)者認(rèn)為,民法的強(qiáng)行性規(guī)范,在一定程度上也起到了劃定私法自治邊界的作用。ue583瑐瑨這種看法不無(wú)道理,但問題在于,是否私法自治的邊界僅由強(qiáng)行性公法規(guī)范劃定?私法自治自身是否存在不容否定的內(nèi)核,并因此劃定其邊界?筆者認(rèn)為,私法自治的確存在其不容否定的核心價(jià)值,這就是保障市場(chǎng)主體必要的自由、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、增進(jìn)人民的福祉,這為私法自治界定了一個(gè)應(yīng)有的、不容侵蝕和否定的范圍。因此,即便需要一定程度的公法調(diào)整,公法也不宜過度介入私法自治的空間,妨礙私法自治所欲追求的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。負(fù)面清單代表了國(guó)家管理模式的轉(zhuǎn)變,即從公法上明確界定禁止市場(chǎng)準(zhǔn)入的范圍,其余的則不再加以界定,而是讓渡給私法去界定。從理念上看,負(fù)面清單管理強(qiáng)調(diào)要為公法的干預(yù)設(shè)定邊界,即不得妨礙市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)享有的必要自由,從而激活市場(chǎng)主體的活力,優(yōu)化資源的有效配置,促進(jìn)社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)。在具體措施上,需要規(guī)范公法對(duì)私法自治的干預(yù),具體內(nèi)容為:一是要簡(jiǎn)政放權(quán)、減少審批,合理規(guī)范政府的行政許可行為,減少政府對(duì)資源的直接配置。實(shí)行負(fù)面清單管理后,行政機(jī)關(guān)就不得在“空白地帶”增加額外的審批和許可。需要行政機(jī)關(guān)審批的領(lǐng)域僅限于法律明確列舉的事項(xiàng),并要對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制條件進(jìn)行合理說(shuō)明,這本身就是對(duì)政府自由裁量權(quán)的最大限制。二是要明確審批的內(nèi)容與程序。實(shí)行負(fù)面清單管理,要以法律的方式列明需要審批的具體事項(xiàng),同時(shí)規(guī)定透明的審批標(biāo)準(zhǔn)、清晰的審批程序和明確的審批效力。三是規(guī)范政府的信息公開。在實(shí)行負(fù)面清單管理模式后,凡是法律未明確禁止的領(lǐng)域,就不再由行政機(jī)關(guān)審批,從而將事前的行政審批轉(zhuǎn)化為備案、登記等監(jiān)管方式,要求政府形成一套高效而完善的備案體系和其他公示公信制度,如信息公示、信息共享、信息約束等制度,這將導(dǎo)致行政行為更加公開、透明。四是規(guī)范政府的監(jiān)管。在正面清單管理模式下,政府不僅有審批權(quán),還可能附帶設(shè)置很多監(jiān)管權(quán)力,并動(dòng)輒以各種條件不符合為由罰款、查封、扣押,這嚴(yán)重影響了市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的穩(wěn)定預(yù)期和安排。從正面清單向負(fù)面清單的轉(zhuǎn)變,意味著政府的監(jiān)管模式從事前監(jiān)管到事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。這要求政府對(duì)市場(chǎng)行為進(jìn)行持續(xù)性地關(guān)注,而不是采取審批后放任自流的態(tài)度,從而更有效地管控風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)秩序。五是規(guī)范政府的自由裁量。首先,在負(fù)面清單的模式下,政府的自由裁量空間將受到極大的限制,即對(duì)于空白領(lǐng)域,市場(chǎng)主體就可以自由進(jìn)入,無(wú)須政府裁量認(rèn)定。其次,對(duì)于需要進(jìn)行自由裁量的領(lǐng)域,負(fù)面清單的模式也提出了更具體、清晰的行為準(zhǔn)則。賓漢姆曾經(jīng)指出:“法治并不要求剝離行政或司法決策者們所擁有的自由裁量權(quán),但它拒絕不受限制的,以致成為潛在獨(dú)裁的自由裁量權(quán)?！眜e583瑐瑩由此也表明,對(duì)自由裁量權(quán)的規(guī)范也是對(duì)公權(quán)力行使的有效規(guī)范。最后,清單所列舉的事項(xiàng)包括對(duì)市場(chǎng)主體準(zhǔn)入的禁止和限制,對(duì)于限制的事項(xiàng)市場(chǎng)主體是否可以準(zhǔn)入以及如何準(zhǔn)入,即使在實(shí)行負(fù)面清單以后,政府也享有必要的自由裁量空間,但對(duì)這種自由裁量,也需要進(jìn)行必要的規(guī)范。在制度層面上,需要界定私法和公法的邊界,構(gòu)建一個(gè)公法私法協(xié)同配合、綜合調(diào)整的市場(chǎng)規(guī)制體系。事實(shí)上,單純地強(qiáng)調(diào)私法自治,并不能有效處理好公法與私法的關(guān)系,原因在于:一方面,正如Singh所指出的:“私法上的理念和規(guī)則雖然使資本更有效率,但卻無(wú)益于普遍性的利益。”ue583瑑瑠因此,需要公法從維護(hù)公共利益層面保障私法自治。另一方面,公法又不能代替私法的功能。哈耶克認(rèn)為,盡管在一個(gè)自生自發(fā)的現(xiàn)代社會(huì)秩序中,公法對(duì)于作為基礎(chǔ)的自生自發(fā)秩序的作用的發(fā)揮而言是必需的框架,但不能因此而使公法滲透或替代私法。ue583瑑瑡公法對(duì)私法領(lǐng)域的過多介入和滲透,可能給市場(chǎng)主體的行為帶來(lái)不確定的法律風(fēng)險(xiǎn),其既可能表現(xiàn)為通過強(qiáng)制性規(guī)定否定市場(chǎng)主體法律行為的效力,也可能表現(xiàn)為在法律空白領(lǐng)域事后否定市場(chǎng)主體法律行為的效力。私法自治主要是私法上的一項(xiàng)基本原則,一旦不能確定好與公法的邊界,就可能會(huì)造成大量公法規(guī)范進(jìn)入民事領(lǐng)域,形成對(duì)私法自治的不當(dāng)干預(yù)。有學(xué)者曾經(jīng)比喻說(shuō),公法中的強(qiáng)制性規(guī)定像躲在木馬里面的雄兵一樣涌進(jìn)特洛伊城,搖身變成民事規(guī)范,私法自治的空間,就在這樣一種調(diào)整下隨著國(guó)家管制強(qiáng)度的增減而上下調(diào)整。ue583瑑瑢這也說(shuō)明了在制度層面構(gòu)建私法與私法互動(dòng)機(jī)制的重要性。負(fù)面清單管理模式從制度層面明確了行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍,使私法主體知曉其不得從事的行為范圍。私法自治并不意味著市場(chǎng)主體可以從事一切行為,而只是可以自由進(jìn)入到負(fù)面清單列舉事項(xiàng)之外的領(lǐng)域。而若進(jìn)入到負(fù)面清單所列舉的領(lǐng)域,也必須要遵守公法所確定的審批等程序。筆者認(rèn)為,負(fù)面清單管理模式可以很好地回答這一問題,即只有法律才能明確規(guī)定負(fù)面清單的具體內(nèi)容,政府部門不得在負(fù)面清單之外設(shè)定額外的強(qiáng)行性規(guī)范,干涉主體的市場(chǎng)準(zhǔn)入。與此同時(shí),也要大幅度減少公法所設(shè)定的審批事項(xiàng)。公法規(guī)范也應(yīng)適應(yīng)政府從管理到治理,從事先審批到事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。這些都有利于從制度層面厘清公法和私法的界限。制度層面的構(gòu)建與完善,也需要負(fù)面清單管理模式與公法上的職權(quán)法定原則相結(jié)合,從而充分保障私法自治。所謂職權(quán)法定,是指政府的職權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、行為方式等都必須由法律明確規(guī)定。形象地說(shuō),職權(quán)法定的內(nèi)涵就是“法無(wú)授權(quán)不可為”、“法無(wú)授權(quán)即禁止”(Allisprohibitedunlesspermissible),它與負(fù)面清單模式所體現(xiàn)的“法無(wú)禁止即可為”、“法無(wú)禁止即自由”(Allispermissibleunlessprohibited)有著相輔相成的關(guān)系,體現(xiàn)了“規(guī)范公權(quán)、保障私權(quán)”的現(xiàn)代法治理念。ue583瑑瑣負(fù)面清單雖然要求政府不得在清單之外設(shè)置審批事項(xiàng),但從制度上真正落實(shí)這一要求,還必須結(jié)合職權(quán)法定原則來(lái)合理限制行政權(quán),防止行政權(quán)的自我膨脹,妨礙市場(chǎng)主體的行為自由。職權(quán)法定的邏輯結(jié)果是,政府的權(quán)力是有限的,因?yàn)榉墒跈?quán)給它的權(quán)力本來(lái)就是特定的,政府只能做法律授權(quán)它做的事,而不能做它想做的一切事。事實(shí)上,一旦政府的權(quán)力無(wú)所限制,其職責(zé)也將是無(wú)限的,這也是當(dāng)前各類矛盾在無(wú)法解決時(shí)都求助于政府的根源。在這樣的情況下,政府很難從維持社會(huì)穩(wěn)定、消解社會(huì)矛盾中解脫出來(lái),真正有效地履行憲法、法律所規(guī)定的職責(zé)。而且也會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)的膨脹及濫用,從而也無(wú)法把權(quán)力真正關(guān)進(jìn)制度的“籠子”中。在不少情形下,即便政府官員沒有濫用權(quán)利的主觀心態(tài),但也因?yàn)樾畔T乏等因素導(dǎo)致決策失誤,引發(fā)行政權(quán)誤用的風(fēng)險(xiǎn)。職權(quán)法定原則的目的正在于限制和規(guī)范公權(quán)力,即要求公權(quán)力對(duì)任何民事權(quán)利的限制都必須有法律依據(jù)。誠(chéng)如波斯納所言,在那些公權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)構(gòu)(特別是法院)的力量比較有限的國(guó)家和地區(qū),一個(gè)相對(duì)比較可行的辦法就是進(jìn)一步明確和細(xì)化公權(quán)力的行使邊界和規(guī)則,以具體明確的法律規(guī)則來(lái)約束公權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)。ue583瑑瑤通過職權(quán)法定,能夠使政府真正從無(wú)限政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?、法治政府、服?wù)型政府,并使政府劃定私法活動(dòng)范圍的職權(quán)受到限制和規(guī)范ue583瑑瑥,使市場(chǎng)主體對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的后果和效力有更強(qiáng)的可預(yù)期性。最后,還應(yīng)當(dāng)看到,負(fù)面清單管理模式提高了監(jiān)管的效率,促進(jìn)了私法自治的實(shí)現(xiàn),并為私法自治的落實(shí)提供了有效保障。在正面清單模式下,市場(chǎng)主體要進(jìn)入特定的市場(chǎng)領(lǐng)域需要經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的審批,這可能導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過重,且效率低下。據(jù)了解,有的地方從事餐飲業(yè)的小型個(gè)體工商戶,辦理開業(yè)過程中需要向消防、環(huán)保、衛(wèi)生防疫、公安以及房產(chǎn)等部門蓋幾十個(gè)公章。ue583瑑瑦2005年,美國(guó)哈佛大學(xué)、耶魯大學(xué)和世界銀行的四位教授曾經(jīng)對(duì)85個(gè)國(guó)家和地區(qū)的創(chuàng)業(yè)環(huán)境進(jìn)行調(diào)查,結(jié)果表明,從注冊(cè)一家公司到平均開業(yè),所必經(jīng)的審批程序,加拿大需要2天,而中國(guó)需要111天;注冊(cè)審批費(fèi)在美國(guó)、加拿大、英國(guó)平均不到人均年薪的1%,而在中國(guó)內(nèi)地占到人均年薪的11%。ue583瑑瑧由于缺乏事后的監(jiān)督機(jī)制,行政機(jī)關(guān)難以準(zhǔn)確把握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)狀況,進(jìn)而做出有效的經(jīng)濟(jì)調(diào)控安排。因此,正面清單的管理模式效率比較低下。而在負(fù)面清單模式下,市場(chǎng)主體只要符合法定的準(zhǔn)入條件,行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)許可和批準(zhǔn),相應(yīng)地也會(huì)加強(qiáng)事后監(jiān)管,即準(zhǔn)入后運(yùn)營(yíng)之中的監(jiān)管,這更有利于準(zhǔn)確掌握市場(chǎng)主體的實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)狀況,并因時(shí)制宜地采取相應(yīng)的管理措施,必然會(huì)更有效率。四、“私法自治”的制度保證在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中,簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能、激活市場(chǎng)主體的活力,是加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系的關(guān)鍵所在。負(fù)面清單管理模式通過簡(jiǎn)政放權(quán)、擴(kuò)大市場(chǎng)主體自由的方式,可從制度上保障私法自治。“自由以及私法自治是私法的出發(fā)點(diǎn)?！眜e583瑑瑨但是,市場(chǎng)主體在自治過程中也面臨經(jīng)營(yíng)失敗的風(fēng)險(xiǎn),尤其是進(jìn)入到新生態(tài)、新業(yè)態(tài),實(shí)行自主創(chuàng)新,常常伴隨著一系列不可預(yù)測(cè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。而私法自治原則本身又難以為克服這些風(fēng)險(xiǎn)提供有效的解決辦法,而負(fù)面清單模式的采用有助于克服這些風(fēng)險(xiǎn)。(一)正面清單管理模式下,是市場(chǎng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是非常復(fù)雜的體系,大量的新業(yè)態(tài)層出不窮,例如,我國(guó)近年來(lái)發(fā)展起來(lái)的網(wǎng)購(gòu)規(guī)模已達(dá)1.85萬(wàn)億元,總量為全球第一;又如,我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融的規(guī)模2013年已超過10萬(wàn)億元,并呈現(xiàn)出迅速擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)。這些新業(yè)態(tài)的發(fā)展雖然挑戰(zhàn)了原有的監(jiān)管框架,但的確促進(jìn)了市場(chǎng)的繁榮和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,增進(jìn)了民眾的福利。然而,在新業(yè)態(tài)產(chǎn)生之初,因立法并未對(duì)其作出明確的規(guī)范,故常常處于法律未作規(guī)定的“空白地帶”。在這種情況下,市場(chǎng)主體能否進(jìn)入以及進(jìn)入以后將遇到何種風(fēng)險(xiǎn),均有不確定性。在正面清單的管理模式下,市場(chǎng)主體進(jìn)入到新業(yè)態(tài)中,將面臨三重風(fēng)險(xiǎn):一是不能進(jìn)入的風(fēng)險(xiǎn);二是進(jìn)入后面臨過度監(jiān)管或處罰的風(fēng)險(xiǎn);三是進(jìn)入無(wú)效所造成的投資損失和浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。正是因?yàn)榇嬖谶@些不確定性,就會(huì)阻礙市場(chǎng)主體進(jìn)入此種新業(yè)態(tài),或者造成對(duì)創(chuàng)新的阻礙,或者造成投資的浪費(fèi)。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府應(yīng)當(dāng)是有限的服務(wù)型政府,政府的行為應(yīng)當(dāng)局限于法律的授權(quán)范圍內(nèi),凡是涉及社會(huì)成員私人生活的領(lǐng)域,只要不涉及公共利益、公共道德和他人的利益,都應(yīng)當(dāng)交給任意法來(lái)處理,即允許社會(huì)中私人之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系、人身關(guān)系由私人依法依其自己的意思加以創(chuàng)設(shè)、變更或消滅。這就需要明確強(qiáng)行法的控制范圍和任意法的調(diào)整范圍,對(duì)于本屬于私人之間的事務(wù)應(yīng)當(dāng)更多地交給其自行處理。當(dāng)然,對(duì)于新業(yè)態(tài),我們并非采取完全完全放任自流的態(tài)度,甚至完全放棄正面清單管理。對(duì)于某些特殊的關(guān)系到國(guó)計(jì)民生和重大公共利益的行業(yè),如果不采取事先監(jiān)管措施和必要的準(zhǔn)入限制可能會(huì)造成難以彌補(bǔ)的負(fù)面社會(huì)影響(如醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、金融安全)的領(lǐng)域,因此有必要采取一些正面清單管理與負(fù)面清單管理相結(jié)合的方式加以規(guī)范。當(dāng)然,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變遷,有關(guān)的正面清單必須及時(shí)地加以修正、調(diào)整和更新,以更契合社會(huì)發(fā)展的需要。(二)正面清單束縛創(chuàng)新創(chuàng)新是一個(gè)國(guó)家和民族永葆活力的關(guān)鍵。而市場(chǎng)創(chuàng)新是促進(jìn)市場(chǎng)繁榮、發(fā)展,促進(jìn)社會(huì)財(cái)富增長(zhǎng)的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。創(chuàng)新意味著要超越既有的制度、法律、經(jīng)營(yíng)模式上的框架,敢為天下先,從事前人未曾涉及的經(jīng)營(yíng)或其他活動(dòng)。目前我國(guó)遍布全球的產(chǎn)品更多是“中國(guó)制造”而非“中國(guó)創(chuàng)造”,產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因之一在于,正面清單的治理模式對(duì)創(chuàng)新的嚴(yán)重約束。從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,盡管在法律管制較多的情況下也存在創(chuàng)新,但這正如當(dāng)年安徽鳳陽(yáng)小崗村18戶農(nóng)民的“大包干”艱難創(chuàng)業(yè)史所揭示的那樣:一方面,在正面清單的治理模式下,人們的創(chuàng)新必須承擔(dān)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。安徽鳳陽(yáng)小崗村的實(shí)踐表明,人們的創(chuàng)新很可能因?yàn)檫`反普遍的正面性要求和管制而遭受各種處罰,對(duì)未來(lái)創(chuàng)新的收獲缺乏穩(wěn)定的可預(yù)期性。另一方面,創(chuàng)新的時(shí)點(diǎn)也將被大大推遲。在中國(guó)正式通過立法確立土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之前,只在小崗村等非常有限的地域出現(xiàn)了這種創(chuàng)新的實(shí)踐。但這種實(shí)踐后來(lái)被普遍采用,并已經(jīng)被歷史證明是更有活力和效率的土地經(jīng)營(yíng)模式。正面清單束縛創(chuàng)新的主要原因是,在正面清單模式下,對(duì)大量的法律“空白地帶”,政府享有管理權(quán),甚至可設(shè)定審批或者變相審批權(quán),同時(shí)可能附帶設(shè)置很多監(jiān)管權(quán)力;有的執(zhí)法機(jī)關(guān)動(dòng)輒以各種條件不符合為由進(jìn)行罰款、查封或扣押,從而嚴(yán)重影響市場(chǎng)主體的正常經(jīng)營(yíng),妨礙其經(jīng)營(yíng)自由。落實(shí)負(fù)面清單管理模式,通過規(guī)范政府的審批權(quán)、自由裁量權(quán)等,有利于廓清市場(chǎng)準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn),理清市場(chǎng)和政府的關(guān)系。負(fù)面清單模式是一個(gè)以市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)性作用的模式,清單本身就為市場(chǎng)行為和政府職權(quán)行為劃了一條界線,凡是未明文禁止的“空白地帶”,市場(chǎng)主體即享有行為自由和經(jīng)營(yíng)自由,而無(wú)需政府機(jī)構(gòu)的審批和干預(yù)。負(fù)面清單的修改,應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)格的法定程序,不得由行政機(jī)關(guān)事后隨意修改,這些都有利于減少市場(chǎng)主體的創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。(三)負(fù)面清單管理模式的邊界有利于防止社會(huì)不當(dāng)干預(yù)如前所述,即便在法律完備的情況下,也會(huì)因社會(huì)的發(fā)展,產(chǎn)生一些“空白地帶”。例如,交易模式往往隨著科技的發(fā)展而變化,法律不可能永遠(yuǎn)跟上科技本身的發(fā)展速度,從而頻繁地產(chǎn)生“空白地帶”。近年來(lái)我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展也說(shuō)明了這一點(diǎn)。市場(chǎng)主體在進(jìn)入到法律空白領(lǐng)域后,如何有效地降低其風(fēng)險(xiǎn),是法律必須關(guān)注的事項(xiàng)。在法律存在“空白地帶”時(shí),即便市場(chǎng)主體能夠預(yù)見到相關(guān)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),但如果行政機(jī)關(guān)在事后將之界定為禁止進(jìn)入的領(lǐng)域,進(jìn)而認(rèn)定市場(chǎng)主體的行為無(wú)效,則將給市場(chǎng)主體帶來(lái)巨大的風(fēng)險(xiǎn),這不僅體現(xiàn)為政府對(duì)市場(chǎng)主體的處罰和限制的風(fēng)險(xiǎn),也體現(xiàn)為市場(chǎng)主體相互之間法律關(guān)系不能得到充分保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)。在負(fù)面清單管理模式下,法律的“空白地帶”如果不屬于清單列舉的禁止領(lǐng)域,則市場(chǎng)主體均可進(jìn)入,行政機(jī)關(guān)也不得在事后認(rèn)定行為無(wú)效,從而減少市場(chǎng)主體在法律“空白地帶”中受政府不當(dāng)干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)。世貿(mào)組織首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕特里克·洛在其研究GATS協(xié)議下市場(chǎng)自由化的論文中指出:負(fù)面清單最突出的優(yōu)點(diǎn),“是能夠極大地增強(qiáng)市場(chǎng)開放的透明度,因?yàn)槟男┬袠I(yè)或者行為被排除在外是‘立刻’就一目了然的。而要在正面清單中要求透明度,則需要另加相應(yīng)條款?！眜e