城市貧困民居的現(xiàn)狀、成因及發(fā)展趨勢城市貧困聚居現(xiàn)象分析及其對策探討以北京市為例

城市貧困民居的現(xiàn)狀、成因及發(fā)展趨勢城市貧困聚居現(xiàn)象分析及其對策探討以北京市為例

“貧困”作為一個重大的社會和經(jīng)濟問題，在所有國家和城市都很常見。就我國而言，“基尼系數(shù)”已經(jīng)由1996年的0.375上升到了2004年的0.447，高于同期美國的0.408，日本的0.249，參照國際標準，基尼系數(shù)超過0.4就意味著收入差距已經(jīng)達到了“警戒線”?！?003北京經(jīng)濟論壇”上有關人士指出：北京市最富裕的20%的人口的財富是最貧窮的20%人口的11倍，而發(fā)達國家的比例一般在6-7倍；另據(jù)住房方面的資料顯示，目前我國城鎮(zhèn)有1.5億m2危舊房需要改造、156萬個家庭缺房、35萬個家庭人均建筑面積在8m2以下，大量的中低收入家庭因拿不到住房補貼，不能及時進入住房市場，并且還有相當數(shù)量的貧困家庭在極端惡劣的住房條件下生活。城市貧困人口主要由以下弱勢群體構成：民政救助對象、困難企業(yè)職工、下崗工人、待業(yè)青年、孤寡老人、殘障人士以及外來務工的農民和部分盲目流動人口。由于其經(jīng)歷、特征都比較類似，具有很強的同質性、集中性和群體性，很容易形成貧困人口的聚居現(xiàn)象。這種聚居極化了城市居住空間的分異程度，導致社會動蕩的因素增多，已經(jīng)成為影響我國城市和諧發(fā)展的重要因素之一。因此城市規(guī)劃需要更新觀念，在注重物質工程技術的同時，更要深入探討社會體制、機制和政策層面的措施，從體現(xiàn)公平、公正以及優(yōu)化城市土地與空間的角度構建和諧城市。1居?。簭摹俺鞘胸毨Ъ邸钡健俺鞘酗w地”“城市貧困聚居”這一概念在我國尚沒有被明確界定，社會學等領域有觀點稱其為“城市角落”或者“城市灰區(qū)”。城市規(guī)劃界對其基本停留在對“片斷現(xiàn)象”的認識上，比如分開來強調“危舊改造區(qū)”、“城中村”、“廠中村”、“城市飛地”以及“外來人口聚居區(qū)”等形式的居住狀況。筆者認為，“城市貧困聚居”是自改革開放以來，在人民群眾居住水平普遍提高的同時，在城市特定范圍里的特定人群因為客觀或主觀的因素，其居住“軟件”和“硬件”質量呈現(xiàn)極度低下水平的一種居住現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為建筑破敗、空間擁擠、人口密集、管理混亂。它是我國城市經(jīng)濟高速運轉中逐漸顯露的問題，如果不加以正確疏導，其態(tài)勢會逐步惡化。2城市貧困社區(qū)現(xiàn)狀2.1貧困的主要類型以北京市為例（主要涉及城八區(qū)：東城、西城、崇文、宣武、海淀、朝陽、豐臺以及石景山區(qū)），依據(jù)人口的主導數(shù)量可分為：本地化貧困聚居和異地化貧困聚居，現(xiàn)實中兩類同時并存的情況更多，經(jīng)常形成“一鍋煮”的復雜局面。2.1.1遺產(chǎn)繼承房屋主要是指以北京市城市或農村戶籍人口為主導的貧困人口聚居區(qū)域，其住房絕大多數(shù)屬于遺產(chǎn)繼承的老宅、單位福利房以及限于經(jīng)濟能力選擇購買或租賃的危舊房屋。本地化貧困聚居是誘發(fā)異地化貧困聚居的沃土。為了便于分析，將北京市本地化貧困聚居分為三類：2.1.1.市“危改項目”認定指遍布在二環(huán)以內眾多歷史文化與特色風貌街區(qū)中的危舊房屋，北京市在舊城內劃定的25片歷史文化保護區(qū)中的“危改項目”基本上都屬于這一類型，也是吳良鏞等專家提倡進行局部“有機更新”的對象，比如宣武區(qū)大柵欄危舊房改造和西城區(qū)白塔寺危舊房改造都比較典型。2.1.1.城市的家屬區(qū)外圍是個相對概念，目前主要集中在二環(huán)、三環(huán)附近，包括：（1)1950-1970年代的“大院文化”所遺留的軍區(qū)、企事業(yè)單位的職工宿舍等；（2)1970-1990年代部分外遷或不景氣的工廠的家屬區(qū)；（3)1980年代以來被納入城市轄域的“農轉居”所形成的“城中村”；（4）因開發(fā)建設停工、甩項和征地未建以及各種原因所形成的小角落里的破舊房屋等。2.1.1.3城的邊緣類型主要指分布在四環(huán)至六環(huán)范圍內規(guī)劃市區(qū)中的一些農業(yè)人口聚居地，已形成了典型的農村人口占主導的貧困聚居區(qū)。2.1.2混合使用傾向指以租賃廉價的平房或棚戶房為主要居住形式的外來貧困人口聚居區(qū)（點），外來貧困人口往往受到“地緣性亞文化”的影響而易于聚集。此類聚居土地混合使用現(xiàn)象十分嚴重，一般呈現(xiàn)為“住宅+加工+商業(yè)+倉庫”的多樣化傾向。異地化貧困聚居特別能體現(xiàn)外來貧困人口弱勢的一面，除了低價租賃房屋外，諸如鐵道兩旁、高壓線下、不準建設或荒廢的城市邊角也能成為他們的棲身之地。另外一些管理不到位的城市盲區(qū)，如過街通道、地鐵出口、火車站廣場等一直有一部分流浪人口用以起居，還有部分特殊人群，如街頭散工、拾荒者、發(fā)廊女等采取的是位置變換的流動聚居方式。2.2.1區(qū)域貧困社區(qū)的形成2.2.1.人口構成及就業(yè)能力不足(1）自1978年改革開放以來，產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結構的重大調整，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門受市場供求關系的影響相對萎縮及強化管理提高效率等，造成了大批企業(yè)職工失業(yè)或下崗，加之生理等其它因素，導致城市居民收入差距加大，形成了相當數(shù)量的城市貧困人口（表1）。在“擇居”行為市場化,住宅價格居高不下的情況下（圖2），貧困人口只能尋找廉價住房，或者繼承條件很差的陳舊老房。筆者對大柵欄地區(qū)做了針對性調查：其常住人口23418戶，共計57551人，其中，失業(yè)登記4427人，社會低保3716人，60歲以上9914人（占17%，遠遠超過了中國10%的老齡人口比率），殘疾者963人，還有在5年之內兩次勞改者38人。從調查結果看，貧困聚居區(qū)的人口構成很不樂觀。（2)1980年代以來北京開始的“攤大餅”擴張，使原處于城區(qū)外圍三環(huán)、四環(huán)區(qū)域的農村迅速被劃入市區(qū)范圍，“轉居不轉工”、就地安置的政策及社會保障制度的不完善，造成了一部分失地無業(yè)的農轉居人口生活相當困難。據(jù)統(tǒng)計，北京市城區(qū)外圍在2003年還有富余勞動力22萬人，2004年又有4萬余農村居民轉為城鎮(zhèn)居民。（3）城區(qū)邊緣的城鄉(xiāng)二元制結構，使得相對城鎮(zhèn)居民，以農業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的農民收入普遍較低（圖3），除一部分農民無力改善住房外，還有一部分人由于醫(yī)療、教育等負擔而不愿意在住房上過多地投入。2.2.1.北京市低保和地方黨委統(tǒng)一領導，進一步加強了土地和居民的剝削程度(1）典型的老北京四合院、胡同街坊等經(jīng)歷了上百年的歷史變遷，新中國成立后一系列對待舊城的錯誤做法，再經(jīng)過10年“文革”時期的肆意破壞，加上管理不善，住戶最大限度地利用土地房屋資源，一再加高加大，導致建筑日趨擁擠，房屋質量逐步惡化（表2）。據(jù)資料統(tǒng)計：大柵欄地區(qū)11個社區(qū)中，有平房社區(qū)10個，平房院子2950個，危舊房比例達90%以上；其中某3口之家住房僅為4.8m2，最窄的錢市胡同只有0.82m寬。(2)計劃經(jīng)濟時期，土地實行行政劃撥無償使用，在老城區(qū)集聚所帶來的利益要大于付出的代價，導致老城區(qū)人口和建筑密度極高，加之部分建筑質量粗劣，基礎設施陳舊，以及眾多的工業(yè)污染，市區(qū)環(huán)境質量相當差；之后北京市著力于舊城改造和土地置換外遷時，受制于薄弱的經(jīng)濟實力，因此奉行了“能不拆的盡量留”的原則而留下了眾多的簡易樓。（3）市場化“經(jīng)營城市”作為政府的一種理念，使房地產(chǎn)成為城市經(jīng)濟發(fā)展的“支柱產(chǎn)業(yè)”，貧困聚居區(qū)的改造因缺乏項目支撐而難以得到房地產(chǎn)商的青睞。（4）城市化擴張迅速，但非農化的農宅改造進程卻很不穩(wěn)定，相關部門沒有制定出經(jīng)濟合理的建設標準與規(guī)范，農宅改造參差不齊,甚至互相拉大了差距。2.2.2分散貧困社區(qū)的形成2.2.2.促進地區(qū)間貧困的原因。在缺乏覆蓋(1）異地廣大農村的主導產(chǎn)業(yè)形勢嚴峻，農產(chǎn)品價格偏低，一部分剩余勞動力受比較利益驅動涌進城市，形成了異地化貧困聚居人口的根源；（2）城市土地房屋升值，使得城市居民將大量平房、棚戶房用于出租，其低廉的價格吸引了大量的異地人口，加上同鄉(xiāng)“傳幫帶”的作用，很快形成具有規(guī)模效應的貧困聚居人口；（3）政府管理不善、引導不夠，使城市的一些邊角地帶被極其貧困的外來盲目流動人群拓荒式占據(jù)，形成分散在城市各個角落的貧困聚居人口。2.2.2.過度改造的土地，對土地無度化的房屋破壞程度異地化貧困聚居人口多以租賃房屋為主，土地和房屋不屬于個人，更加激發(fā)了他們對土地房屋利用的無度化，此類房屋本身大都過度擴建續(xù)建，再加上人口一增再增，對住區(qū)的破壞程度是顯而易見的；許多出租屋建設極不規(guī)范，偷工減料，而且相當數(shù)量的出租房屋本身就是違法建設、臨時建設，環(huán)境質量必然難以保證。2.32.4貧困社區(qū)的空間分布圖42.4.1北京市貧困聚居區(qū)(1）沿襲北京歷史上對城市空間形態(tài)的界定，相對內城而言，有“東富西貴，南貧北賤”的說法，現(xiàn)在前門以南地區(qū)在當時屬于外城，形成了擁擠的商業(yè)區(qū)、藝人雜耍區(qū)和貧民聚居區(qū)，成為長安街以南貧困聚居的淵源，北京市貧困人口相對集中的城區(qū)為宣武、豐臺和崇文區(qū)；除以上城區(qū)，隨著歷史的更替，目前長安街以北的貧困聚居也不在少數(shù)，分布也很廣泛。（2）“大躍進”和“文革”期間，北京62km2的舊城內外分布的各類企業(yè)多達1000多家，附屬的居住區(qū)由于人口稠密，改造難度極大，到目前為止仍有一定數(shù)量的廠中村遺留在二環(huán)和四環(huán)之間。（3)1990年代以來城市迅速擴展，眾多的農村被包圍，貧困聚居的數(shù)量和范圍也隨之被擴大和外延。2.4.2對居住方向的牽引作用受到就業(yè)機會、工種選擇、產(chǎn)業(yè)分布以及房租高低的影響，北京的外來貧困人口一般選擇居住在三環(huán)、四環(huán)、五環(huán)及以外的城市近郊等，建筑建材業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、餐飲業(yè)、服務業(yè)等的分布對他們居住方向的牽引作用十分明顯（圖5），有名的新疆村、浙江村、河南村就分別位于有利于就業(yè)和經(jīng)濟來源的西三環(huán)、南四環(huán)和北五環(huán)附近。目前異地化貧困聚居較明顯地集中在朝陽、海淀和豐臺區(qū)（圖6）?？傊?，貧困聚居的分布已經(jīng)發(fā)展為從城市中心到城市外圍、再到城鄉(xiāng)結合部的三重空間模式。對城市某一時段而言，因為居住區(qū)的不斷老化和人口的不斷流動，城市規(guī)劃調整與建設實施之間的時間差等，使貧困聚居形成了動態(tài)多變的“馬賽克”式鑲嵌圖。2.5貧困居住地區(qū)概況(1）除了舊城保護區(qū)土地不能隨意開發(fā)外，北京市三環(huán)、四環(huán)、五環(huán)內外區(qū)域貧困聚居所占據(jù)的土地存在著極大浪費，因為貧困聚居的房屋一般不超過2層，其“領空”屬于閑置狀態(tài)。以宣武區(qū)三統(tǒng)碑地段為例，改造面積5hm2，原住戶約600人,如果建成以中、高層為主的居住區(qū)，容積率以2.5控制，總建筑面積可以提升至12.5萬m2。每戶按100m2的建筑面積計算，除去必要的公建面積，至少可以供900戶近3000人居住。據(jù)不完全統(tǒng)計，北京市僅東城區(qū)和西城區(qū)的此類土地就有1174.5hm2。由此可推斷三環(huán)以外貧困聚居占據(jù)的土地資源浪費的嚴重性；（2）貧困聚居使規(guī)劃設計、搬遷改造的成本增大，拆建過程中矛盾不斷，給政府和城市規(guī)劃部門帶來了巨大的負擔和政治風險；（3）公用設施落后，增加了城市安全部門的管理成本；（4）造成了對城市景觀的斷裂性破壞；（5）貧困聚居區(qū)缺乏健康保健和基礎教育等社會保障，社會治安薄弱，易孳生各種社會病癥，對城市精神風貌有很消極的影響。2.6貧困社區(qū)的形態(tài)模式與發(fā)展趨勢的分析2.6.1城市貧困聚居區(qū)的分裂狀態(tài)貧困聚居本身具有“聚集→中心化→分離→侵入和繁衍”等生態(tài)過程，最初以社會經(jīng)濟地位為紐帶的原發(fā)聚合性，通過互相交往和社會經(jīng)濟背景的轉變演化為帶有生命周期的細胞分裂狀態(tài)。宏觀上，隨著從城市中心到城市邊緣政府監(jiān)管力度和土地價值的逐漸降低，城市貧困聚居區(qū)呈向外擴散式逐漸增多變大；中觀上，城市貧困聚居區(qū)從區(qū)域分散單體向區(qū)域中心內核聚集，幾個單體呈現(xiàn)互相交錯和融合的模式，共享包括居住以外的活動空間，如餐飲、娛樂等各種消費，甚至形成獨特的交易中心，如石景山區(qū)的焦家墳露天交易市場；微觀上，城市貧困聚居區(qū)自由楔入、見縫插針、無序生長。如果舊城的貧困聚居由于城市肌理的約束還有秩序可循的話，城區(qū)外圍和邊緣的貧困聚居則毫無規(guī)則可言(圖7)。2.6.2貧困聚合場區(qū)域分布不均隨著城市中心人口的嚴重飽和，北京市政府近年來大力推進危舊房的改造，在逐步改進拆遷和安置政策的背景下，二環(huán)、三環(huán)以內的貧困聚居現(xiàn)象將逐漸走向消亡（圖8）:(1）本地化貧困聚居隨著土地、住房的價格導向,重心將流向外圍，基本上背離了經(jīng)濟繁華以及有影響力的區(qū)域，如城市北部三環(huán)至五環(huán)區(qū)域由于體育休閑產(chǎn)業(yè)的興起，周邊的貧困聚居正在減少和消失，而城市南部、西南部經(jīng)濟薄弱地帶的貧困聚居勢頭仍然不減；（2）異地化貧困聚居隨著城區(qū)邊緣工程建設、裝修建材、搬運、批發(fā)貿易和服務業(yè)的急劇增長，從原來的三環(huán)、四環(huán)逐步走向四環(huán)、五環(huán)、六環(huán)及以外區(qū)域；（3）本地化和異地化混合的貧困聚居將大規(guī)模出現(xiàn)在城鄉(xiāng)交叉的經(jīng)濟活躍帶?？陀^地講，四環(huán)、五環(huán)區(qū)域一段時期內還將存在貧困聚居現(xiàn)象，五環(huán)、六環(huán)之間以及遠郊新城如果不采取行之有效的解決辦法，將來勢必會成為貧困聚居的重要載體。貧困聚居另外一個最突出的趨勢是外來人口比例持續(xù)增高。3式改造的問題城市貧困聚居涉及到人、社會、經(jīng)濟、政治、文化等諸多因素，單純的拆建式改造很難解決本質問題。我國政府對城市貧困聚居問題相當重視，城市規(guī)劃界應該深刻理解城市規(guī)劃的公共政策涵義，拓寬視野，運用金融、稅收、經(jīng)濟等手段，配合政府制定相關政策，最大限度地發(fā)揮城市規(guī)劃宏觀調控的職能。3.1關于解決當?shù)刎毨鐓^(qū)的對策3.1.1積極開拓非正規(guī)經(jīng)濟市場，保證基礎設施建設的順利實施目前城市貧困人口大都在違規(guī)設點、設施簡陋地從事非正規(guī)型經(jīng)濟活動，如小商販、修理鋪、小作坊、二手批發(fā)等。這類經(jīng)營活動以最方便、最易接受的價格提供著必要的社會服務，對于國家的經(jīng)濟結構起著補充性作用，也為一部分弱勢群體和貧困人口提供著必要的經(jīng)濟來源。城市規(guī)劃應該充分認識非正規(guī)和正規(guī)經(jīng)濟部門之間隱藏的本質聯(lián)系，在土地利用與空間結構布局方面，不能僅僅局限于對占主導地位的正規(guī)經(jīng)濟部門利害關系的考慮，應以整體思維保證非正規(guī)經(jīng)濟活動在城市區(qū)位中的地位。在城市規(guī)劃所劃定的非正規(guī)經(jīng)濟地帶（點），要制定科學的環(huán)保措施，在保證土地、水體、大氣等資源不受污染和破壞的前提下，出臺對應的操作程序和扶持政策，如減免個人所得稅、免工商登記以及低息貸款擔保等，努力促進非正規(guī)經(jīng)濟市場的繁榮與穩(wěn)定，通過漸進式引導使其經(jīng)營與管理逐步實現(xiàn)規(guī)范化、標準化。同時，利用稅收、土地等優(yōu)惠政策激勵各類用人單位吸納貧困人口就業(yè)。對于下崗失業(yè)人員要進行擇業(yè)觀念的說教工作，盤活多種就業(yè)渠道，達到減少和疏解貧困聚居人口的目的。3.1.2．進一步完善土地，降低回遷風險，促使土地征收的可能性也增加針對貧困聚居人口在“拆、建、住”三個環(huán)節(jié)上的權益，政府有必要依據(jù)法律法規(guī)制定“貧困聚居土地開發(fā)管理條例”，合理控制土地開發(fā)，主要由政府通過向銀行借貸，提供所有貧困聚居土地的拆遷投資，切實做到有針對、有計劃、有目的地提供暫住房和廉租房，避免開發(fā)商在拆遷過程中對貧困住戶的敷衍了事和投機倒把；同時有利于編制城市總體規(guī)劃和引導下一層次規(guī)劃，使舊城保護的實施方案更利于操作，有效防止開發(fā)商的高強度建設對保護建筑造成毀滅性破壞；政府通過拆遷還可以進一步將土地“做熟”，改造并完善公用基礎設施，以便取得更充足的土地收益。這樣做，前期政府的投入比較大，也存在風險，但較之開發(fā)商爭相蠶食土地、盲目開發(fā)項目以及在拆遷中非法謀利對城市整體造成的危害和風險，還是值得探討的運作方式。政府通過對土地開發(fā)的控制，可以有效平抑房價，對貧困人口的大量回遷也會產(chǎn)生積極影響；對于沒有回遷能力的貧困人口，參照擇業(yè)特點與遷往地之間的關系，通過規(guī)劃優(yōu)化資源配置，以節(jié)省貧困人口的生活成本；對服從安置的人口，政府應給予更多的經(jīng)濟補償和優(yōu)惠，盡量平衡回遷和遷出兩方面的心理差異。對已經(jīng)轉讓的貧困聚居土地，政府應加強監(jiān)管，實行高額征收土地閑置稅的政策，對限期不建、不投資的土地應盡快依法收回，以免形成新的貧困聚居區(qū)。3.1.3控制信貸投入和抵押貸款力度，發(fā)揮金融對經(jīng)濟適用房的作用(1）經(jīng)濟適用房政策還不完善，存在發(fā)售對象界定不準、認購受益人發(fā)生偏差；市場化操作，戶型檔次與價格過高，貧困人口無法承受等問題。政府應加強管理，降低市場化成分，堅決制止豪華型經(jīng)濟適用房的建設，依法杜絕認購過程中的暗箱操作等不法行為。（2）積極調整信貸投入和抵押貸款力度。經(jīng)濟適用房是不完全產(chǎn)權，銀行要求借款人提供第三方擔保，使得貧困人口很難得到購房資金。對于選擇了非正規(guī)經(jīng)濟部門就業(yè)的貧困人口，政府對其經(jīng)濟實力要進行科學的預測，以便適量擔當貧困人口的第三者擔保，使一部分有能力的貧困人口能盡快購買經(jīng)濟適用房。（3）針對區(qū)域建設的不均衡現(xiàn)象，要推行利益負擔原則，應協(xié)同財政部門通過稅收杠桿，如對強勢項目開征建設稅、投資方向調節(jié)稅等，使城市商業(yè)開發(fā)與貧困人口的居住水平保持適當?shù)谋壤P系。（4）極其貧困的人口如殘障人士、拾荒者、孤兒等，政府應考慮建立“住房救助站”予以安置，建議政府把“經(jīng)營城市”和“扶持城市”結合起來，切實讓貧困人口的居住問題得到社會化保障。3.1.4住宅建造投入對于城區(qū)邊緣的城市農村，要加大產(chǎn)業(yè)結構調整力度，多種渠道使農民脫貧致富。在住房建設方面重點應按照國家的法規(guī)、標準，結合本地實情，本著經(jīng)濟美觀、量力而行的原則，側重于造價低廉的住宅建造，而不是不顧實際地搞城市化住宅，加大農民負擔；政府對購（建）符合國家政策及技術規(guī)范要求的農村住房，可以提供低息貸款和各種稅收優(yōu)惠政策等，以增強農民改善住房質量的積極性。3.2優(yōu)化居住、產(chǎn)城關系，建設“服務型國家”由于異地化貧困聚居不存在土地與房屋的產(chǎn)權問題，因此解決途徑相對簡單。首先要嚴厲打擊和取締平房、棚戶房等非法租賃行為，有效阻斷異地化貧困聚居的根源；其次政府和規(guī)劃部門要做詳細調研和科學預測，充分考慮異地人口的安置，對于有產(chǎn)業(yè)的異地人口要利用規(guī)劃合理調整產(chǎn)業(yè)布局，采取向外疏散的方式，減少中心城區(qū)的居住壓力，根據(jù)居住、產(chǎn)業(yè)就近原則，逐次分批在正規(guī)社區(qū)中設立租住中心，在新的居住區(qū)建設中要適當開發(fā)一定數(shù)量的廉租戶型以備使用。針對多數(shù)處于流動狀態(tài)的異地人口，選擇適當?shù)某鞘袇^(qū)域適量建設“經(jīng)濟型租賃小區(qū)”，由政府和社會共同投資（對于社會投資可以免征部分房地產(chǎn)營業(yè)稅和交易契稅等，激發(fā)開發(fā)單位的積極性）。其硬件建設要與城市化水平相適應，實現(xiàn)流動人口居住的整潔、舒適、經(jīng)濟、美觀。建設過程中特別要防止工程質量的粗糙和技