建國(guó)以來中國(guó)政府對(duì)外援助管理的變遷

建國(guó)以來中國(guó)政府對(duì)外援助管理的變遷

一、我國(guó)對(duì)外援助的現(xiàn)狀政府是提供外部援助的主要機(jī)構(gòu)，在提供外部援助方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用、管理和協(xié)調(diào)的作用。新中國(guó)成立后不久,我國(guó)就開始進(jìn)行對(duì)外援助活動(dòng)。隨著對(duì)外援助規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化,我國(guó)的援外管理機(jī)構(gòu)也幾經(jīng)改變,但總的來說我國(guó)對(duì)外援助的工作主要是由商務(wù)部及其前身進(jìn)行管理的。從商務(wù)部機(jī)構(gòu)變遷的過程就可清晰地掌握中國(guó)政府對(duì)外援助管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能的發(fā)展過程。(一)對(duì)外貿(mào)易部統(tǒng)一管理20世紀(jì)50年代初,中國(guó)開始對(duì)外提供援助,主要是物資及少量現(xiàn)匯和技術(shù)援助。當(dāng)時(shí),對(duì)外援助任務(wù)由中央人民政府直接下達(dá),交有關(guān)部門執(zhí)行。1952年8月7日,中央人民政府委員會(huì)第17次會(huì)議決定,設(shè)立對(duì)外貿(mào)易部,從此,物資援助開始由對(duì)外貿(mào)易部統(tǒng)一管理,組織下屬各進(jìn)出口總公司實(shí)施。財(cái)政部負(fù)責(zé)撥款并直接管理現(xiàn)匯援助。1954年,中央人民政府對(duì)外貿(mào)易部改名為中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易部。同年,中國(guó)開始對(duì)外提供成套項(xiàng)目援助,由對(duì)外貿(mào)易部和國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)歸口管理,其中對(duì)外貿(mào)易部負(fù)責(zé)援助談判和協(xié)議簽訂工作,國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)則按照專業(yè)分工原則將項(xiàng)目交國(guó)務(wù)院有關(guān)部門執(zhí)行。1956年對(duì)外貿(mào)易部下設(shè)技術(shù)合作局、成套設(shè)備局和對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部等,共同負(fù)責(zé)援外工作的執(zhí)行。(二)中國(guó)外援助發(fā)展階段196-19821.實(shí)施全國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作局的開放探索1961年3月1日設(shè)立對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)總局,對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)總局下設(shè)成套設(shè)備局和經(jīng)濟(jì)合作局,負(fù)責(zé)全國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助工作的歸口管理,將原由國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)和中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易部負(fù)責(zé)管理的成套項(xiàng)目援助和由財(cái)政部管理的現(xiàn)匯援助改由對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)總局負(fù)責(zé)管理。2.國(guó)家援助機(jī)構(gòu)1964年撤銷對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)總局,同時(shí)設(shè)立對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)委員會(huì)總管對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助。該委員會(huì)下設(shè)三局負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)主義國(guó)家、亞洲地區(qū)和非洲地區(qū)的援助,并成立設(shè)備材料局和技術(shù)室負(fù)責(zé)對(duì)外經(jīng)援事宜。1965年3月1日在華東、華北、東北和中南等四大區(qū)成立對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)局,作為對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)委員會(huì)的派出機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)組織援外材料設(shè)備、派遣專家、培訓(xùn)外國(guó)實(shí)習(xí)生,以及接待外國(guó)代表團(tuán)等工作。3.地方援外機(jī)構(gòu)的設(shè)置隨著中國(guó)對(duì)外關(guān)系的發(fā)展,受援國(guó)的數(shù)目以及援助項(xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模都有了顯著增加。為了強(qiáng)化援外業(yè)務(wù)的功能,1970年6月中共中央和國(guó)務(wù)院決定將對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)委員會(huì)改為對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部。對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部下設(shè)辦公廳、政治部和6個(gè)局,分別掌管社會(huì)主義國(guó)家、非洲國(guó)家、外國(guó)實(shí)習(xí)生、計(jì)劃財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)等。在地方上,除了青海、寧夏和西藏外,各省、自治區(qū)和直轄市也都相繼成立了援外管理機(jī)構(gòu),如對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)局、對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)辦公室、援外辦公室等等。對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)總局以及后來的對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)委員會(huì)、對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部的工作任務(wù)主要是負(fù)責(zé)我國(guó)對(duì)亞、非、拉國(guó)家的經(jīng)濟(jì)援助和經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作工作,主要職責(zé)為在中央和國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下,負(fù)責(zé)對(duì)亞、非、拉國(guó)家經(jīng)濟(jì)援助談判工作,對(duì)外簽訂科技合作協(xié)定、議定書,掌握協(xié)議、議定書的執(zhí)行情況,了解援外項(xiàng)目和科技合作項(xiàng)目的工作進(jìn)度,辦理清算手續(xù)等;安排對(duì)外援款的撥款使用計(jì)劃,編制援外計(jì)劃;處理列席八國(guó)經(jīng)互會(huì)各常委會(huì)的工作,辦理國(guó)際間有關(guān)國(guó)家的鐵路、交通、民航、郵電和農(nóng)林電等方面的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作工作;對(duì)外派遣技術(shù)援助專家,考察專家,推薦和派遣實(shí)習(xí)生,交換技術(shù)資料和實(shí)物樣品等工作。(三)援助和國(guó)外管理1982年起我國(guó)對(duì)外援助管理到上世紀(jì)80年代初期已逐漸體系化,對(duì)外援助的主要工作由主管對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的國(guó)務(wù)院直屬部門承擔(dān)。1.成立和組織機(jī)構(gòu)1982年3月對(duì)外貿(mào)易部、對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部、國(guó)家進(jìn)出口管理委員會(huì)、國(guó)家外國(guó)投資管理委員會(huì)合并,成立對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部。對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部歸口管理我國(guó)的對(duì)外援助,其對(duì)外援助方面的主要職責(zé)為:擬定和執(zhí)行對(duì)外援助的政策、規(guī)章、制度和援助方案,簽署有關(guān)協(xié)議;編制和組織實(shí)施年度援助計(jì)劃;監(jiān)督檢查對(duì)外援助項(xiàng)目的實(shí)施情況;管理援外經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)優(yōu)惠貸款、專項(xiàng)基金等;推行援外方式改革。2.整合對(duì)外援助資源1993年3月16日,對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部更名為對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部。作為中央具體負(fù)責(zé)計(jì)劃和管理外援的機(jī)構(gòu),對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部的職責(zé)之一就是歸口管理對(duì)外援助,負(fù)責(zé)對(duì)外援助工作,具體包括:擬定并執(zhí)行對(duì)外援助政策和方案;簽署并執(zhí)行對(duì)外援助計(jì)劃,監(jiān)督檢查援外項(xiàng)目執(zhí)行情況,管理援外資金、援外優(yōu)惠貸款、援外專項(xiàng)基金等政府援外資金;推進(jìn)援外方式改革。其下設(shè)的對(duì)外援助司是管理我國(guó)對(duì)外援助的專門機(jī)構(gòu),職能包括:擬定和執(zhí)行對(duì)外援助的政策、規(guī)章、制度和援助方案;編制對(duì)外援助計(jì)劃并組織;編制對(duì)外援助成套項(xiàng)目、一般物資、現(xiàn)匯援助、人才培訓(xùn)援助與決算,組織實(shí)施并監(jiān)督檢查實(shí)施情況,具體管理成套項(xiàng)目資金的使用;宏觀監(jiān)督、管理企業(yè)實(shí)施優(yōu)惠貸款和援外合資合作項(xiàng)目基金項(xiàng)目,并解決政府間重大問題;牽頭制訂對(duì)發(fā)展中國(guó)家人才培訓(xùn)管理辦法,會(huì)同地區(qū)司及有關(guān)單位提出年度工作方案,負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金的管理和監(jiān)督;推行援外方式改革。3.我國(guó)對(duì)外援助管理機(jī)構(gòu)的組織機(jī)構(gòu)商務(wù)部是主管國(guó)內(nèi)外貿(mào)易和國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的國(guó)務(wù)院組成部門,歸口管理我國(guó)對(duì)外援助工作,負(fù)責(zé)對(duì)外援助工作中政府層面的事務(wù)管理和對(duì)外援助政策的制定;主要負(fù)責(zé)擬定并執(zhí)行對(duì)外援助政策,起草對(duì)外援助法律、法規(guī),擬訂部門規(guī)章,研究和推進(jìn)對(duì)外援助方式改革,編制對(duì)外援助計(jì)劃,擬訂國(guó)別援助方案,確定援助項(xiàng)目并組織實(shí)施等。商務(wù)部援外司是國(guó)家援外工作的歸口管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)擬訂并執(zhí)行對(duì)外援助政策和方案,簽署并執(zhí)行有關(guān)協(xié)議;編制并執(zhí)行對(duì)外援助計(jì)劃,監(jiān)督檢查援外項(xiàng)目執(zhí)行情況,管理援外資金、援外優(yōu)惠貸款、援外專項(xiàng)基金等我國(guó)政府援外資金;推進(jìn)援外方式改革。從我國(guó)對(duì)外援助管理機(jī)構(gòu)的演變過程可以看出,我國(guó)對(duì)外援助管理機(jī)構(gòu)主要是由商務(wù)部及其前身主管的,這與其他國(guó)家對(duì)外援助主要由外交部主管有所不同。商務(wù)部及其下屬的援外司在主管援外工作比較側(cè)重對(duì)外援助的經(jīng)濟(jì)層面;而外交部主管則更多地考慮政治和外交利益,視援外為外交總體戰(zhàn)略的重要組成部分。二、地方多部門協(xié)作配合對(duì)外援助項(xiàng)目的實(shí)施涉及國(guó)內(nèi)大量物資、人力、資金的籌集和組織,需要中央和地方許多部門、單位的協(xié)作配合;同時(shí),還必須同受援國(guó)政府協(xié)調(diào)行動(dòng),密切合作?？v觀五十多年來對(duì)外援助的發(fā)展,我國(guó)對(duì)外援助管理體制經(jīng)歷了從總交貨人部制、承建部負(fù)責(zé)制到投資包干制、承包責(zé)任制、企業(yè)總承包責(zé)任制的變化歷程。(一)總貨人部制管理體制20世紀(jì)50年代中期,中國(guó)剛開始對(duì)外提供成套項(xiàng)目援助,經(jīng)援管理體制基本上是參照蘇聯(lián)向中國(guó)提供成套設(shè)備項(xiàng)目的做法。1958年,進(jìn)一步確定實(shí)行總交貨人部制,即為了確保援外項(xiàng)目的工程質(zhì)量和按期完成,國(guó)家計(jì)委按援外項(xiàng)目的專業(yè)性質(zhì),指定中央有關(guān)部擔(dān)任總交貨人?？偨回浫瞬繎?yīng)該根據(jù)承擔(dān)的項(xiàng)目,負(fù)責(zé)選調(diào)人員,搜集資料,勘察廠址,編制和審定設(shè)計(jì)任務(wù)書,編制援外預(yù)算,供應(yīng)設(shè)備和材料,進(jìn)行設(shè)備安裝、調(diào)整和試運(yùn)轉(zhuǎn)等工作,并且負(fù)責(zé)培訓(xùn)受援國(guó)家的生產(chǎn)技術(shù)人員。中央總交貨人部可以根據(jù)地方的工業(yè)特點(diǎn)和生產(chǎn)能力,委托某一個(gè)省、市、自治區(qū)負(fù)責(zé)完成援外項(xiàng)目的全部或者一部分任務(wù)。總交貨人部和有關(guān)地區(qū)必須加強(qiáng)協(xié)作,共同保證任務(wù)的完成。在總交貨人部制的管理體制下,可以由總交貨人部調(diào)集力量,直接組織援外項(xiàng)目實(shí)施;也可以由總交貨人部委托下屬企業(yè)、事業(yè)單位或省、自治區(qū)、直轄市的專業(yè)廳(局)(總稱為籌建單位)來執(zhí)行,這些執(zhí)行單位作為籌建單位,此時(shí)的總交貨人部?jī)H負(fù)責(zé)審定項(xiàng)目建設(shè)方案和設(shè)計(jì),以及制定實(shí)施計(jì)劃,組織協(xié)調(diào),督促檢查,指導(dǎo)出國(guó)考察組、專家組的工作。一些援外項(xiàng)目中包括的土木建筑、廣播、電信、動(dòng)力等工程,如果總交貨人部沒有這類專業(yè)單位和技術(shù)力量,則委托有關(guān)專業(yè)部門協(xié)作完成。接受協(xié)作任務(wù)的部門稱為協(xié)作交貨人部,它們大多也把協(xié)作任務(wù)委托其下屬企業(yè)、事業(yè)單位或地方專業(yè)廳(局)(統(tǒng)稱為協(xié)作單位)執(zhí)行。1961年以后,由對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)總局(1960—1964)和后來的對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)委員會(huì)(1964—1970)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各總交貨人部和協(xié)作交貨人部的工作。總交貨人部制管理體制如下表所示:50年代和60年代,對(duì)外援助的國(guó)別和經(jīng)援項(xiàng)目由少到多,逐步增加,但總的援助規(guī)模還不大。總交貨人部制基本上同當(dāng)時(shí)的援外任務(wù)和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng),有效地保證了經(jīng)援項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)的完成。(二)承包部負(fù)責(zé)制隨著受援國(guó)的增多,援外規(guī)模和數(shù)量日益擴(kuò)大,五六十年代實(shí)行的總交貨人部制己經(jīng)不能適應(yīng)對(duì)外援助工作的實(shí)際需要。1971年放棄總交貨人部制,開始實(shí)行新的援外管理體制——承建部負(fù)責(zé)制。承建部負(fù)責(zé)制的出發(fā)點(diǎn)是要充分發(fā)揮中央和地方的積極性,由承建部對(duì)經(jīng)援項(xiàng)目的實(shí)施負(fù)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)責(zé)任,而項(xiàng)目的具體實(shí)施工作交由地方來完成。具體做法是:國(guó)家對(duì)外承擔(dān)的經(jīng)援項(xiàng)目,按行業(yè)分工,確定由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門作為承建部。承建部根據(jù)項(xiàng)目要求,征得有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府同意后,確定項(xiàng)目的籌建單位、設(shè)計(jì)單位、協(xié)作單位;然后由對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部(1970—1982)代表國(guó)務(wù)院正式向有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府下達(dá)項(xiàng)目籌建(協(xié)作)任務(wù)。項(xiàng)目的土木建筑、廣播、電信、動(dòng)力等工程,仍可由承建部直接委托有關(guān)專業(yè)部門(稱為協(xié)作部)負(fù)責(zé)。協(xié)作部在獲得地方政府同意后,也可將協(xié)作任務(wù)委托給有關(guān)企業(yè)、事業(yè)單位或地方專業(yè)廳(局)負(fù)責(zé)完成。承建部負(fù)責(zé)制的運(yùn)作,主要依靠各承建部、協(xié)作部和各地方政府之間的互相支持,密切配合。但是這種管理體制也存在著嚴(yán)重的缺點(diǎn):由于這種管理體制主要依靠行政手段對(duì)經(jīng)援項(xiàng)目進(jìn)行管理,因此承建部和項(xiàng)目實(shí)施單位在項(xiàng)目實(shí)施中缺乏必要的自主權(quán),不可避免地存在著項(xiàng)目實(shí)施單位責(zé)任不落實(shí)、經(jīng)費(fèi)實(shí)報(bào)實(shí)銷等弊端。十一屆三中全會(huì)后,為了避免承建部負(fù)責(zé)制的缺陷,對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的精神,開始探索用經(jīng)濟(jì)和行政手段相結(jié)合的方式來管理經(jīng)援項(xiàng)目。(三)試行投資包干制的辦法1980年12月,對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部頒發(fā)了《關(guān)于對(duì)外經(jīng)援項(xiàng)目試行投資包干制的暫行辦法》。所謂的投資包干制,就是國(guó)家把實(shí)施某一經(jīng)援項(xiàng)目的全部工作,承包給某一特定部門或地區(qū),由其負(fù)擔(dān)全面經(jīng)濟(jì)技術(shù)責(zé)任,并對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的管理享有自主權(quán)。(四)成立國(guó)營(yíng)企業(yè)或事業(yè)單位經(jīng)過三年的試行,在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,1983年12月對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部頒布《對(duì)外經(jīng)援項(xiàng)目承包責(zé)任制暫行辦法》,全面實(shí)行承包責(zé)任制。具體做法是將原規(guī)定由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府作承包單位,改為由其所屬的國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作公司或其他具有法人地位的國(guó)營(yíng)企業(yè)、事業(yè)單位作承包單位,實(shí)行政企分開,有利于真正實(shí)現(xiàn)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。同時(shí)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,部分項(xiàng)目通過招標(biāo)確定國(guó)內(nèi)承包單位,使承包單位的責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合,增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)核算和質(zhì)量與效益觀念,調(diào)動(dòng)了它們完成援外任務(wù)的積極性,縮短了一些項(xiàng)目的建設(shè)周期。(五)援助管理體制的轉(zhuǎn)變隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展,到1993年,根據(jù)政企職責(zé)分開,政府轉(zhuǎn)變職能、企業(yè)轉(zhuǎn)換機(jī)制的原則,援外工作由行政和事業(yè)單位分段管理的體制,改為行政部門集中行使管理職能,事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)。政府部門運(yùn)用行政規(guī)章和經(jīng)濟(jì)手段對(duì)援外工作實(shí)行規(guī)范化的宏觀管理,同時(shí)建立企業(yè)總承包責(zé)任制,由總承包企業(yè)作為中國(guó)政府指定中方執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施援外任務(wù),以充分發(fā)揮企業(yè)的積極性,從而提高援外工作的質(zhì)量、效率和效益。我國(guó)對(duì)外援助管理體制的轉(zhuǎn)變折射出我國(guó)對(duì)外援助項(xiàng)目的具體管理從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的總交貨人部制、承建部負(fù)責(zé)制到逐漸市場(chǎng)化階段的投資包干制、承包責(zé)任制、企業(yè)總承包責(zé)任制的變化過程。建立合理的、同國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的實(shí)施對(duì)外援助的管理體制,對(duì)于保證各項(xiàng)對(duì)外援助任務(wù)的順利完成,具有重要的意義。三、對(duì)外援助管理機(jī)構(gòu)隨著我國(guó)對(duì)外援助事業(yè)的不斷發(fā)展和對(duì)外援助過程中經(jīng)驗(yàn)的積累,我國(guó)對(duì)外援助管理體制開始形成。目前中國(guó)對(duì)外援助管理機(jī)構(gòu)除主管部門商務(wù)部外,中央政府各機(jī)構(gòu)和部門中,負(fù)責(zé)對(duì)外援助事務(wù)的主要有外交部、財(cái)政部等23個(gè)部委,以及地方省區(qū)商務(wù)部門、駐外使領(lǐng)館等也共同參與了對(duì)外援助的管理體系?，F(xiàn)階段中國(guó)對(duì)外援助工作的管理機(jī)構(gòu)按層級(jí)可以劃分為國(guó)家歸口管理機(jī)構(gòu)、部門管理機(jī)構(gòu)、地方管理機(jī)構(gòu)和駐外管理機(jī)構(gòu)四個(gè)層次。(一)制定和完善援助政策,推動(dòng)援助市場(chǎng)化商務(wù)部是主管國(guó)內(nèi)外貿(mào)易和國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的國(guó)務(wù)院組成部門,歸口管理我國(guó)對(duì)外援助工作,負(fù)責(zé)對(duì)外援助工作中政府層面的事務(wù)管理和對(duì)外援助政策的制定。商務(wù)部下設(shè)援外司,負(fù)責(zé)對(duì)外援助工作中政府層面的事務(wù)管理和對(duì)外援助政策的制定。援外司的具體職能包括:擬定并執(zhí)行對(duì)外援助政策,起草對(duì)外援助法律、法規(guī),擬定部門規(guī)章,研究和推進(jìn)對(duì)外援助方式改革;編制對(duì)外援助計(jì)劃并組織實(shí)施,擬訂國(guó)別援助方案,確定援助項(xiàng)目;負(fù)責(zé)政府間援助談判,商簽援助協(xié)議,處理政府間援助事務(wù),辦理援外項(xiàng)目對(duì)外移交,負(fù)責(zé)援外貸款償還和債務(wù)重組工作;核準(zhǔn)各類援外項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)的投標(biāo)資格,組織援外項(xiàng)目決標(biāo),下達(dá)援外項(xiàng)目任務(wù),檢查監(jiān)督各類援外項(xiàng)目的實(shí)施;負(fù)責(zé)編報(bào)對(duì)外援助資金預(yù)決算和援外統(tǒng)計(jì)工作;負(fù)責(zé)使用援外經(jīng)費(fèi),監(jiān)督和管理援外優(yōu)惠貸款和援外合資合作基金項(xiàng)目,并解決政府間重大問題;指導(dǎo)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局的相關(guān)援外工作等。2003年3月,商務(wù)部成立國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局,援外司將原由其負(fù)責(zé)的援外項(xiàng)目的具體實(shí)施和管理交由國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局承擔(dān),國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局在工作中接受援外司的指導(dǎo)。(二)中國(guó)部門的援助管理除商務(wù)部外,國(guó)務(wù)院所屬各有關(guān)部委也負(fù)責(zé)承擔(dān)和管理一些對(duì)外援助事務(wù),參與對(duì)外援助工作,按行業(yè)分工負(fù)責(zé),組織實(shí)施。各與對(duì)外援助有關(guān)的部門,一般都設(shè)有管理對(duì)外援助的機(jī)構(gòu),有的由對(duì)外聯(lián)絡(luò)司(局),或外事司(局)兼管,有的專設(shè)援外辦公室,具體負(fù)責(zé)組織實(shí)施對(duì)外援助的各項(xiàng)工作。商務(wù)部及其下屬的援外司在制定和執(zhí)行具體的援外項(xiàng)目時(shí),比較側(cè)重對(duì)外援助的經(jīng)濟(jì)層面;外交部在制定與外援有關(guān)的政策時(shí)主要是出于政治和外交利益的考慮,往往視援外為實(shí)現(xiàn)外交總體戰(zhàn)略的一個(gè)載體,對(duì)援外的原則和導(dǎo)向等做出規(guī)定;財(cái)政部負(fù)責(zé)財(cái)政援助,部?jī)?nèi)財(cái)務(wù)、人事、紀(jì)檢和地區(qū)司等單位與商務(wù)部、外交部以及技術(shù)專家建立了對(duì)援外項(xiàng)目的巡檢制度;衛(wèi)生部負(fù)責(zé)援外醫(yī)療隊(duì)的選派和管理;商務(wù)部國(guó)際司負(fù)責(zé)國(guó)際多邊組織間的援助事務(wù);中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)與多邊開發(fā)銀行的聯(lián)系;中國(guó)進(jìn)出口銀行負(fù)責(zé)優(yōu)惠貸款項(xiàng)目;科技部管理中國(guó)對(duì)外科技援助工作;農(nóng)業(yè)部承辦政府間農(nóng)業(yè)涉外事務(wù),組織有關(guān)國(guó)際經(jīng)濟(jì)、技術(shù)交流;教育部、全國(guó)婦聯(lián)也承擔(dān)部分援助事務(wù)。(三)協(xié)中配合,協(xié)助黨內(nèi)援助各個(gè)省、市、自治區(qū)的地方商務(wù)主管部門負(fù)責(zé)一定的對(duì)外援助的歸口管理,在對(duì)外援助中發(fā)揮協(xié)調(diào)管理職能,一方面,協(xié)助商務(wù)部做好各方面工作,執(zhí)行對(duì)外援助的政策、規(guī)章、制度和援助方案;另一方面對(duì)援外實(shí)施主體的監(jiān)督管理、推薦屬地援外企業(yè)的工作、參與與屬地企業(yè)相關(guān)的援外項(xiàng)目管理,監(jiān)督檢查對(duì)外援助項(xiàng)目的實(shí)施情況。(四)中國(guó)對(duì)外援助的管理體制及機(jī)制中國(guó)對(duì)外援助工作的駐外管理機(jī)構(gòu)是駐外使館經(jīng)商處(經(jīng)濟(jì)參贊處或經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊處),或中國(guó)派駐受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)代表處。中國(guó)駐越南大使館1956年5月設(shè)立的中國(guó)駐越南經(jīng)濟(jì)代表處,是中國(guó)第一個(gè)駐外管理對(duì)外援助的代表機(jī)構(gòu)。駐外使館經(jīng)商處是中國(guó)與受援國(guó)發(fā)展經(jīng)貿(mào)合作的橋梁和紐帶,協(xié)助商務(wù)部對(duì)援外物資項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理,并根據(jù)商務(wù)部授權(quán)處理有關(guān)的政府間事務(wù)。駐外使館經(jīng)濟(jì)參贊處或經(jīng)濟(jì)代表處在管理中國(guó)對(duì)外援助工作方面的職責(zé)包括:執(zhí)行國(guó)家援外方針政策和國(guó)務(wù)院關(guān)于援外工作的指示。重視國(guó)別研究,加強(qiáng)與駐在國(guó)政府有關(guān)部門的交流和溝通,疏通和拓展經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作的渠道,促進(jìn)雙方經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作關(guān)系的發(fā)展;根據(jù)國(guó)內(nèi)主管部門的授權(quán),及時(shí)辦理政府間協(xié)議(包括協(xié)定、換文、會(huì)談紀(jì)要、交接證書、賬務(wù)處理細(xì)節(jié)等)的有關(guān)事宜;加強(qiáng)對(duì)各類援外項(xiàng)目的管理與協(xié)調(diào)。要將項(xiàng)目中方人員納入援外人員管理,關(guān)心他們的思想、工作、學(xué)習(xí)和生活;做好對(duì)受援國(guó)的人才培訓(xùn)工作。及時(shí)了解對(duì)方的培訓(xùn)需求和對(duì)中國(guó)培訓(xùn)項(xiàng)目的反饋意見,審核受訓(xùn)人員,研討新的培訓(xùn)方式;及時(shí)反饋受援國(guó)援助要求,如認(rèn)為可行,應(yīng)報(bào)國(guó)內(nèi)主管部門研究;做好中國(guó)援外工作的對(duì)外宣傳工作,以增進(jìn)了解,擴(kuò)大影響,促進(jìn)雙邊關(guān)系和經(jīng)貿(mào)合作。經(jīng)過逐步的調(diào)整和改革,中國(guó)已經(jīng)建立了從中央到地方,從國(guó)內(nèi)到國(guó)外,從政府到企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)的援外管理網(wǎng)絡(luò),形成了由商務(wù)部牽頭,有關(guān)部門、金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)參與,國(guó)內(nèi)外相互配合的援外工作格局。2006年,以“中非合作論壇北京峰會(huì)”為契機(jī),商務(wù)部、外交部、財(cái)政部與中央各有關(guān)部委、地方商務(wù)主管部門進(jìn)一步加強(qiáng)了部門溝通與協(xié)作,采取積極有效的措施,不斷優(yōu)化援外管理機(jī)制,提高援外管理水平。隨著我國(guó)對(duì)外援助各機(jī)制的建立和強(qiáng)化,對(duì)外援助工作發(fā)生了積極的變化,援外管理體系總體框架基本形成。三、對(duì)外援助執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)外援助包括成套設(shè)備項(xiàng)目、一般物資援助、現(xiàn)匯援助、人才培訓(xùn)援助、援外合資合作、政府優(yōu)惠貸款等,根據(jù)對(duì)外援助方式的不同我國(guó)對(duì)外援助的程序及執(zhí)行機(jī)構(gòu)也有所不同。(一)對(duì)外援助成套項(xiàng)目成套項(xiàng)目援助歷來是我國(guó)對(duì)外援助的主要方式。受援國(guó)政府提出項(xiàng)目要求后,兩國(guó)政府簽訂政府間援助協(xié)議,由中國(guó)專家組成的考察組考察受援國(guó)提出項(xiàng)目的可行性;若項(xiàng)目可行,則兩國(guó)政府辦理立項(xiàng)換文手續(xù),選擇中國(guó)國(guó)內(nèi)的設(shè)計(jì)咨詢機(jī)構(gòu)與受援國(guó)簽訂設(shè)計(jì)合同,對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì);再通過招議標(biāo)方式選擇中國(guó)企業(yè)與受援國(guó)簽訂施工合同實(shí)施項(xiàng)目;項(xiàng)目完成后,由兩國(guó)政府主管部門各自派專家組成項(xiàng)目驗(yàn)收組進(jìn)行項(xiàng)目驗(yàn)收,并簽訂交接證書。中國(guó)成套設(shè)備進(jìn)出口(集團(tuán))總公司(簡(jiǎn)稱中成集團(tuán))成立于1959年11月。在此后的三十四年間,公司受中國(guó)政府委托,作為我國(guó)對(duì)外援助成套項(xiàng)目唯一的專門執(zhí)行機(jī)構(gòu),對(duì)內(nèi)行使政府職能,統(tǒng)一組織管理我國(guó)對(duì)外援助項(xiàng)目的建設(shè)工作,對(duì)外作為我國(guó)援外項(xiàng)目的總實(shí)施單位,在亞非拉等發(fā)展中國(guó)家組織實(shí)施了1400多個(gè)大、中型成套項(xiàng)目,在我國(guó)成套項(xiàng)目對(duì)外援助中發(fā)揮了重要作用。1993年中成集團(tuán)進(jìn)行改組,改組后的中成集團(tuán)在實(shí)施我國(guó)對(duì)外援助中成套設(shè)備和技術(shù)進(jìn)出口中依然具有優(yōu)勢(shì)。(二)技術(shù)合作項(xiàng)目對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作是在中國(guó)已在受援國(guó)援建成套項(xiàng)目的基礎(chǔ)上進(jìn)行的,應(yīng)受援國(guó)政府請(qǐng)求,我國(guó)可對(duì)已援建成套項(xiàng)目進(jìn)行技術(shù)合作。雙方政府辦理?yè)Q文手續(xù),對(duì)技術(shù)合作的內(nèi)容、派遣人數(shù)、專業(yè)、合作費(fèi)用、合作期限及提供項(xiàng)目所需維修零配件等加以規(guī)定,由中國(guó)商務(wù)部選派中國(guó)企業(yè)(一般為原項(xiàng)目實(shí)施企業(yè))承擔(dān)項(xiàng)目的技術(shù)合作。在項(xiàng)目技術(shù)合作期間,受援國(guó)政府主管部門負(fù)責(zé)提供技術(shù)援助的中方企業(yè)必要的生活條件,辦理所需物資進(jìn)口,派遣合格人員參加培訓(xùn)等。(三)政府貼息的優(yōu)惠貸款項(xiàng)目政府貼息優(yōu)惠貸款項(xiàng)目始于1995年5月,是我國(guó)對(duì)外援助改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容,中國(guó)政府指定中國(guó)進(jìn)出口銀行作為該項(xiàng)貸款的唯一承貸行,負(fù)責(zé)優(yōu)惠貸款的項(xiàng)目評(píng)審、貸款協(xié)議的簽訂、貸款發(fā)放、貸后管理和本息回收等工作。商務(wù)部為該項(xiàng)業(yè)務(wù)的政府歸口管理部門,負(fù)責(zé)制訂政策和計(jì)劃及與受援國(guó)商簽政府間框架協(xié)議,并向中國(guó)進(jìn)出口銀行推薦優(yōu)惠貸款項(xiàng)目?！皟?yōu)惠貸款”主要用于我國(guó)企業(yè)與受援國(guó)企業(yè)合資合作建設(shè)、經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)性項(xiàng)目,或提供我國(guó)生產(chǎn)的成套設(shè)備和機(jī)電產(chǎn)品等。根據(jù)受援國(guó)的要求和我國(guó)的可能,我國(guó)政府同受援國(guó)政府就提供“優(yōu)惠貸款”的額度、主要貸款條件、使用范圍、承貸行、轉(zhuǎn)貸行等簽訂政府間框架協(xié)議。我國(guó)企業(yè)和受援國(guó)企業(yè)在兩國(guó)政府簽訂框架協(xié)議前可以先行探討項(xiàng)目供我國(guó)向受援國(guó)提供“優(yōu)惠貸款”時(shí)參考。中國(guó)政府主管部門審核由受援國(guó)政府或兩國(guó)合資企業(yè)或中國(guó)企業(yè)提出的擬使用優(yōu)惠貼息貸款項(xiàng)目,并推薦給中國(guó)進(jìn)出口銀行。中國(guó)進(jìn)出口銀行同受援國(guó)政府指定銀行對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和技術(shù)可行性分析,對(duì)確有經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目,中國(guó)進(jìn)出口銀行與受援國(guó)政府指定銀行或政府部門簽訂借貸協(xié)議。在借貸協(xié)議簽訂后,中國(guó)進(jìn)出口銀行會(huì)同受援國(guó)銀行選擇貸款使用企業(yè)實(shí)施項(xiàng)目,并規(guī)定監(jiān)督貸款使用,以及收回到期貸款本息。以政府貼息優(yōu)惠貸款形式的對(duì)外援助實(shí)施過程涉及到較多部門,商務(wù)部與中國(guó)進(jìn)出口銀行是主要管理機(jī)構(gòu),財(cái)政部提供貼息資金,中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)監(jiān)督中國(guó)進(jìn)出口銀行業(yè)務(wù)。每年的貸款規(guī)模,由中國(guó)人民銀行會(huì)同商務(wù)部、外交部、中國(guó)進(jìn)出口銀行提出,并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。政府貼息優(yōu)惠貸款項(xiàng)目實(shí)施過程中,地方商務(wù)主管部門起到較大作用,尤其表現(xiàn)在協(xié)助商務(wù)部對(duì)申請(qǐng)?jiān)鈨?yōu)惠貸款項(xiàng)目企業(yè)資信進(jìn)行審核。而且地方商務(wù)主管部門須參加由屬地企業(yè)承擔(dān)實(shí)施援外成套項(xiàng)目的檢查驗(yàn)收及重大援外工程聯(lián)合檢查。(四)援外合資合作項(xiàng)目援外合資合作項(xiàng)目基金是用于支持我國(guó)企業(yè)利用受援國(guó)當(dāng)?shù)刭Y源和我國(guó)設(shè)備、技術(shù),與受援國(guó)企業(yè)在受援國(guó)經(jīng)營(yíng)有市場(chǎng)、有效益并以生產(chǎn)性為主的中小型合資合作項(xiàng)目的專項(xiàng)資金。援外合資合作項(xiàng)目基金由商務(wù)部和財(cái)政部統(tǒng)一實(shí)施管理。商務(wù)部負(fù)責(zé)援外合資合作項(xiàng)目的立項(xiàng)審批,對(duì)外簽訂協(xié)議,向財(cái)政部報(bào)送“基金”的年度使用計(jì)劃和“基金”的年度決算,負(fù)責(zé)項(xiàng)目借款合同的簽訂、撥款和借款催收,并根據(jù)財(cái)政部核準(zhǔn)的“基金”年度使用計(jì)劃、決算和有關(guān)規(guī)定進(jìn)行帳務(wù)處理。國(guó)務(wù)院有關(guān)部委,省、自治區(qū)、直轄市或計(jì)劃單列市的外經(jīng)貿(mào)廳、委對(duì)申請(qǐng)基金的項(xiàng)目進(jìn)行審核,合格后轉(zhuǎn)報(bào)商務(wù)部。我國(guó)各駐外使館經(jīng)商參處配合企業(yè)做好境外項(xiàng)目的考察和當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的調(diào)研工作,并根據(jù)駐在國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治情況,對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審核,合格后向商務(wù)部出具項(xiàng)目建議書。援外司負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審核、計(jì)財(cái)司負(fù)責(zé)審查借款單位財(cái)務(wù)狀況并核定借款金額,對(duì)于借款金額超過(含)1000萬元人民幣或等額美元的項(xiàng)目,由商務(wù)部會(huì)同財(cái)政部共同審核并確定借款金額。(五)中國(guó)對(duì)非洲大力推進(jìn)援外人力資源項(xiàng)目的管理與培訓(xùn)進(jìn)入新的歷史時(shí)期,我國(guó)的援外人力資源培訓(xùn)得到快速發(fā)展。2002年以來,用于人力資源開發(fā)培訓(xùn)的援外支出增長(zhǎng)近五倍,且培訓(xùn)領(lǐng)域和專業(yè)范圍不斷擴(kuò)展。援外人力資源項(xiàng)目的實(shí)施需要國(guó)家教育主管部門、相關(guān)部委、省級(jí)商務(wù)主管部門以及全國(guó)性行業(yè)的推薦,并由商務(wù)部最終評(píng)審確定。2000年,我國(guó)面向非洲國(guó)家設(shè)立的“非洲人力資源開發(fā)基金”用于幫助非洲國(guó)家培訓(xùn)各類管理和技術(shù)人才等,該基金的使用根據(jù)培訓(xùn)專業(yè)的數(shù)量和非洲國(guó)家學(xué)員報(bào)名的情況而定,不設(shè)固定限額。由商務(wù)部負(fù)責(zé)以經(jīng)濟(jì)管理官員研修活動(dòng)、發(fā)展中國(guó)家技術(shù)合作項(xiàng)下的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、雙邊培訓(xùn)、派專家“走出去”培訓(xùn)等方式為非洲國(guó)家進(jìn)行人員培訓(xùn)。(六)調(diào)查并確定物資清單受援國(guó)政府提出物資贈(zèng)送要求后,兩國(guó)政府簽訂政府間協(xié)議。受援國(guó)國(guó)政府主管部門提出所需物資清單,并與中國(guó)商務(wù)部根據(jù)協(xié)議金額確定物資的品種和數(shù)量。中國(guó)商務(wù)部選定中國(guó)企業(yè)負(fù)責(zé)物資的組貨和發(fā)運(yùn),如有必要即提供售后服務(wù),如設(shè)備安裝、人員培訓(xùn)等。(七)災(zāi)物資、派遣造林及援助緊急人道主義援助是指在海嘯、地震、颶風(fēng)、旱災(zāi)等自然災(zāi)害發(fā)生后,我國(guó)政府向受災(zāi)過提供緊急救災(zāi)物資、派遣救援隊(duì)和醫(yī)療隊(duì),以及現(xiàn)匯資金等的援助。緊急人道主義援助實(shí)施過程中涉及外交部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、國(guó)家地震局等,各部門按各自職能,協(xié)調(diào)配合,落實(shí)救援事項(xiàng)。對(duì)外援助項(xiàng)目通過中央和地方各部門、單位的密切合作,對(duì)于保證各項(xiàng)對(duì)外援助任務(wù)的順利完成,具有重要的意義。四、對(duì)外援助的管理法規(guī)缺失隨著我國(guó)對(duì)外援助工作的開展,特別是1994年對(duì)外援助改革以來,相關(guān)部門相繼出臺(tái)了一些行政法規(guī)、管理辦法等,對(duì)援外活動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)管理,這些部門法規(guī)對(duì)援外資金使用、項(xiàng)目管理管理、援外人員的管理等方面取得了一定的成果。到目前為止,我國(guó)尚沒有相應(yīng)的對(duì)外援助法律、法規(guī)?，F(xiàn)有的對(duì)外援助工作主要是在由部門規(guī)章為主體,由一系列規(guī)范文件和部門規(guī)章構(gòu)成的援外制度體系下進(jìn)行的。(一)資金管理部門的規(guī)定關(guān)于援外支出預(yù)算資金的使用,1998年財(cái)政部頒布了《對(duì)外援助支出預(yù)算資金管理辦法》,對(duì)對(duì)外援助支出的范圍、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整、財(cái)務(wù)監(jiān)督和管理做出了相對(duì)較為具體的規(guī)定。援外資金由財(cái)政部按預(yù)決算制統(tǒng)一管理,國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部委根據(jù)職責(zé)分工具體管理本部門的援外資金。關(guān)于援外專項(xiàng)基金的管理,1992年對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《多種形式援外專項(xiàng)資金管理辦法》規(guī)定“多種形式援外專項(xiàng)資金”由財(cái)政部和經(jīng)貿(mào)部共同管理,并對(duì)專項(xiàng)資金和借款單位的資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查。1998年用新的《援外合資合作項(xiàng)目基金管理辦法》代替原管理辦法,加強(qiáng)對(duì)援外專項(xiàng)資金的管理,并制定《援外合資合作項(xiàng)目基金管理辦法細(xì)則》,加強(qiáng)對(duì)援外合資合作項(xiàng)目基金的財(cái)務(wù)管理。(二)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的相關(guān)規(guī)定。在援助1998年以來,外經(jīng)貿(mào)部以及后來的商務(wù)部在援外