片區(qū)開發(fā)中土地出讓的相關(guān)規(guī)定、合規(guī)要點(diǎn)

片區(qū)開發(fā)中土地出讓的相關(guān)規(guī)定、合規(guī)要點(diǎn)目錄一、片區(qū)開發(fā)、土地儲(chǔ)備資金、土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算管理等政策文件規(guī)定 2（一）片區(qū)開發(fā)與土地儲(chǔ)備 2（二）土地儲(chǔ)備資金的來(lái)源及籌資方式 2（三）土地儲(chǔ)備資金主要用途 3（四）土地出讓收入使用范圍 4（五）土地儲(chǔ)備工作的實(shí)施 4二、對(duì)土地出讓收入規(guī)范管理的相關(guān)規(guī)定 5三、如何理解“不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源”的規(guī)定 6（一）政府對(duì)平臺(tái)公司或地方國(guó)企參與的公益性項(xiàng)目包括土地前期開發(fā)項(xiàng)目，可以給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼支持。 6（二）土地出讓先收后支 7（三）“預(yù)期土地出讓收入”使用的合規(guī)性要點(diǎn) 7四、關(guān)于“土地出讓計(jì)劃” 8（一）土地出讓計(jì)劃在實(shí)務(wù)中涉及的問(wèn)題 8（二）“土地出讓計(jì)劃”在實(shí)踐中的合規(guī)應(yīng)用 9近年來(lái)在嚴(yán)防地方政府違規(guī)舉債和隱性債務(wù)的大背景下，大量ABO授權(quán)模式下的投資人+EPC綜合開發(fā)項(xiàng)目在各地大量出現(xiàn)。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵在于如何在相關(guān)法規(guī)政策的規(guī)定下依法開展項(xiàng)目建設(shè)，給予投資人合理回報(bào)，并防范項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于投資人來(lái)說(shuō)，如何依法合規(guī)參與政企合作開發(fā)項(xiàng)目并有效控制各種風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目合作期內(nèi)的建設(shè)資金如何籌集、投資回報(bào)及資金平衡方案如何落實(shí)等。目前的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目絕大部分的還款來(lái)源仍然是片區(qū)內(nèi)的預(yù)期土地出讓收入，但如何合規(guī)地應(yīng)用，理論和和實(shí)務(wù)界都有不同的觀點(diǎn)和做法。筆者在前幾篇關(guān)于“片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目合規(guī)性探討”“片區(qū)開發(fā)重點(diǎn)及難點(diǎn)問(wèn)題解析”等文章發(fā)出后，接到不少讀者的電話和留言，其中不乏財(cái)政部門的專業(yè)人士提出“穿透看土地出讓收入仍是財(cái)政性資金，使用財(cái)政性資金作為項(xiàng)目的還款來(lái)源是否涉及違規(guī)舉債”等問(wèn)題。筆者從對(duì)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目合規(guī)性的深入研究角度，將此話題作為一個(gè)專題，談?wù)勛约簩?duì)“片區(qū)開發(fā)”與“土地出讓”之間關(guān)系的理解和認(rèn)識(shí)，以期對(duì)廣大讀者有所啟發(fā)和幫助。一、片區(qū)開發(fā)、土地儲(chǔ)備資金、土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算管理等政策文件規(guī)定（一）片區(qū)開發(fā)與土地儲(chǔ)備在業(yè)界片區(qū)開發(fā)又稱成片開發(fā)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、區(qū)域綜合開發(fā)等。按照自然與規(guī)劃資源部《土地成片征收標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（自然資規(guī)〔2020〕5號(hào)）的解釋“成片開發(fā)是指在國(guó)土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)，由縣級(jí)以上地方人民政府組織的對(duì)一定范圍的土地進(jìn)行的綜合性開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。”《土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算管理辦法（試行）的通知》（財(cái)預(yù)〔2019〕89號(hào)）“土地儲(chǔ)備是指縣級(jí)（含）以上自然資源主管部門為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)的行為。”?？梢岳斫鉃椋喊似瑓^(qū)土地開發(fā)整理，片區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)的片區(qū)開發(fā)實(shí)質(zhì)上就是土地儲(chǔ)備工作的其中一個(gè)重要部分，即土地的前期開發(fā)或“一級(jí)開發(fā)”。（二）土地儲(chǔ)備資金的來(lái)源及籌資方式按照《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）規(guī)定“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需資金，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定納入政府性基金預(yù)算，從國(guó)有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國(guó)家核定債務(wù)限額內(nèi)通過(guò)省級(jí)政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決；《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法》（財(cái)綜〔2018〕8號(hào)）第五條規(guī)定，土地儲(chǔ)備資金來(lái)源主要包括：財(cái)政部門從已供應(yīng)儲(chǔ)備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中按排給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)用等儲(chǔ)備土地過(guò)程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用；財(cái)政部門從國(guó)有土地收益基金中安排用于土地儲(chǔ)備的資金；地方政府債券籌集的土地儲(chǔ)備資金；經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)可用于土地儲(chǔ)備的其他財(cái)政資金等。（三）土地儲(chǔ)備資金主要用途按照《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法》（財(cái)綜〔2018〕8號(hào)）第八條“土地儲(chǔ)備資金使用范圍具體包括：（一）征收、收購(gòu)、優(yōu)先購(gòu)買或收回土地需要支付的土地價(jià)款或征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用。包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)，以及依法需要支付的與征收、收購(gòu)、優(yōu)先購(gòu)買或收回土地有關(guān)的其他費(fèi)用。（二）征收、收購(gòu)、優(yōu)先購(gòu)買或收回土地后進(jìn)行必要的前期土地開發(fā)費(fèi)用。儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)，僅限于與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出”。（四）土地出讓收入使用范圍《財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行關(guān)于印發(fā)<國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法>的通知》（財(cái)綜〔2006〕68號(hào)）“土地出讓收支全額納入地方政府基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出一律通過(guò)地方政府基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線”管理。土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出。征地和拆遷補(bǔ)償支出：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)，按照地方人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償方案、拆遷補(bǔ)償方案以及財(cái)政部門核定的預(yù)算執(zhí)行。土地開發(fā)支出：前期土地開發(fā)性支出以及財(cái)政部門規(guī)定的與前期土地開發(fā)相關(guān)的費(fèi)用等，含因出讓土地涉及的需要進(jìn)行的相關(guān)道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，以及相關(guān)需要支付的銀行貸款本息等支出，按照財(cái)政部門核定的預(yù)算安排。支農(nóng)支出：用于保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障支出、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)支出以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。城市建設(shè)支出：含完善國(guó)有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。具體包括：城市道路、橋涵、公共綠地、公共廁所、消防設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出?！保ㄎ澹┩恋貎?chǔ)備工作的實(shí)施按照《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）規(guī)定“七、推動(dòng)土地收儲(chǔ)政府采購(gòu)工作

地方國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)積極探索政府購(gòu)買土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索通過(guò)政府采購(gòu)實(shí)施儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)，包括與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！鄙鲜隹梢钥闯銎瑓^(qū)開發(fā)項(xiàng)目使用土地出讓收入的邏輯關(guān)系是：目前的片區(qū)開發(fā)可以視為土地儲(chǔ)備中的土地前期開發(fā)；土地前期開發(fā)的資金主要來(lái)源于土地出讓收入；土地前期開發(fā)的資金主要用于土地的征地征遷補(bǔ)償，以及與之相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出；土地出讓收入使用范圍包括了征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出等；土地前期開發(fā)工作可以通過(guò)市場(chǎng)化手段委托第三方實(shí)施和開展。因此，可以得出一個(gè)結(jié)論，即涉及土地前期開發(fā)的項(xiàng)目，可以使用土地出讓收入作為開發(fā)建設(shè)資金的來(lái)源。二、對(duì)土地出讓收入規(guī)范管理的相關(guān)規(guī)定《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕100號(hào)）：“土地出讓收支實(shí)行“收支兩條線”管理，即土地出讓金必須全額繳入國(guó)庫(kù)，支出只能通過(guò)地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，支出的項(xiàng)目則僅限于以下幾類：（1）征地、拆遷補(bǔ)償支出；（2）土地收購(gòu)、收回、置換支出；（3）土地前期開發(fā)支出；（4）管理費(fèi)用（招拍掛等費(fèi)用）；（5）財(cái)務(wù)費(fèi)用（貸款利息等）。”按照《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）“二

切實(shí)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理……地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源”財(cái)綜〔2016〕4號(hào)文第七條規(guī)定“項(xiàng)目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)按合同約定數(shù)額獲取報(bào)酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項(xiàng)目所涉及的土地名義融資或者變相融資?！薄锻恋貎?chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算管理辦法（試行）》的通知（財(cái)預(yù)〔2019〕89號(hào)），提出了“土地儲(chǔ)備項(xiàng)目從擬收儲(chǔ)到供應(yīng)涉及的收入、支出必須全部納入財(cái)政預(yù)算”和在預(yù)算中遵循“先收后支”的總體原則。三、如何理解“不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源”的規(guī)定（一）政府對(duì)平臺(tái)公司或地方國(guó)企參與的公益性項(xiàng)目包括土地前期開發(fā)項(xiàng)目，可以給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼支持。1、平臺(tái)公司或地方國(guó)企參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的政策依據(jù)近年來(lái)，從中央到各部委不斷出臺(tái)文件支持平臺(tái)公司或地方國(guó)企參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，并給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼和支持，主要有：（1）《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕101號(hào)）：“支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺(tái)公司和轉(zhuǎn)型后市場(chǎng)化運(yùn)作的國(guó)有企業(yè)依法合規(guī)承接政府公益性項(xiàng)目，實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)、盈虧自負(fù)?！保?）《關(guān)于國(guó)有資本加大對(duì)公益性行業(yè)投入的指導(dǎo)意見》（財(cái)建〔2017〕743號(hào)）：“鼓勵(lì)地方國(guó)有企業(yè)對(duì)城市管理基礎(chǔ)設(shè)施等公益性行業(yè)加大投入；通過(guò)安排預(yù)算資金、劃撥政府資產(chǎn)等，支持包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的各類主體更好地在公益性行業(yè)發(fā)揮作用?！?、預(yù)期土地出讓收入屬于片區(qū)土地前期開發(fā)建設(shè)所需資金來(lái)源之一，也屬于土地出讓收入支出使用范圍，片區(qū)土地前期開發(fā)項(xiàng)目承接主體或供應(yīng)商按合同約定數(shù)額獲取的是投資回報(bào)或報(bào)酬，不屬于“償債性”資金。（二）土地出讓先收后支地方政府采取封閉運(yùn)作、授權(quán)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)及通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)資金支持的辦法，將片區(qū)土地出讓收入支出全部納入財(cái)政預(yù)算，遵循“先收后支”原則，支付平臺(tái)公司土地前期開發(fā)的費(fèi)用，符合《土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算管理辦法（試行）》的通知（財(cái)預(yù)〔2019〕89號(hào)）等相關(guān)規(guī)定。（三）“預(yù)期土地出讓收入”使用的合規(guī)性要點(diǎn)1、應(yīng)履行政府決策程序；2、應(yīng)全面納入預(yù)算管理，“先收后支”；3、應(yīng)實(shí)行績(jī)效考核；4、應(yīng)符合使用范圍，使用土地出讓收入的項(xiàng)目應(yīng)限土地前期開發(fā)及土地出讓收入使用范圍內(nèi)的項(xiàng)目，不應(yīng)包括商業(yè)性項(xiàng)目。四、關(guān)于“土地出讓計(jì)劃”（一）土地出讓計(jì)劃在實(shí)務(wù)中涉及的問(wèn)題筆者注意到，實(shí)務(wù)中“土地出讓計(jì)劃”是投資人最為關(guān)心的合同履約的“保障性”文件，多數(shù)投資人在項(xiàng)目啟動(dòng)的一開始就會(huì)要求政府方提供相應(yīng)準(zhǔn)確能夠平衡的土地出讓計(jì)劃，并要求土地出讓金額與所開發(fā)片區(qū)的投資額相匹配，有的還會(huì)要求將土地出讓計(jì)劃的相關(guān)內(nèi)容作為政府方的義務(wù)寫進(jìn)合同里；更多的還要求將某一個(gè)具體的地塊未來(lái)的出讓收入明確作為其項(xiàng)目的還款來(lái)源。但在我國(guó)對(duì)土地出讓收入實(shí)行全面預(yù)算管理的政策背景下，上述這些要求有的并不可行且涉嫌違規(guī)。片區(qū)開發(fā)實(shí)踐中關(guān)于“土地出讓計(jì)劃”存在的主要問(wèn)題有：1、投資人需要的土地出讓計(jì)劃以何種方式體現(xiàn)；2、土地出讓計(jì)劃應(yīng)主要包含哪些具體內(nèi)容；3、土地出讓計(jì)劃的相關(guān)事項(xiàng)能否在雙方的投資合作協(xié)議中進(jìn)行明確表述；4、能否在出讓計(jì)劃中直接將掛鉤的地塊未來(lái)出讓收入作為投資人的回報(bào)或項(xiàng)目公司還款來(lái)源，是否涉嫌違規(guī)舉債；5、能否在投資合作協(xié)議中約定“若政府未按約定土地出讓計(jì)劃完成土地出讓或土地出讓金未達(dá)到預(yù)期金額，社會(huì)資本有權(quán)控制投資節(jié)奏”等。（二）“土地出讓計(jì)劃”在實(shí)踐中的合規(guī)應(yīng)用首先，筆者認(rèn)為土地出讓計(jì)劃不是法律上的承諾，不具有合同的約束力；其次土地的出讓要受到土地指標(biāo)等因素的影響，政府并無(wú)絕對(duì)自主出讓的權(quán)利；最后，土地出讓的價(jià)格只是一個(gè)測(cè)算，受政策等因素影響，出讓價(jià)格能否最終全部實(shí)現(xiàn)也是無(wú)法確保的。因此，如果投資人只關(guān)注土地出讓計(jì)劃，并將其作為合同履約的唯一或“剛性”的履約保障是不科學(xué)也是不合規(guī)或涉嫌違規(guī)舉債的。筆者總結(jié)了片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)踐中與土地出讓計(jì)劃關(guān)聯(lián)的合規(guī)做法主要有：1、土地出讓計(jì)劃可作為實(shí)施方案的附件；2、土地出讓計(jì)劃可以與項(xiàng)目的建設(shè)開發(fā)時(shí)序銜接，并實(shí)現(xiàn)測(cè)算時(shí)片區(qū)的整體平衡；3、土地出讓計(jì)劃可以包含所出讓的具體地塊、出讓面積、出讓價(jià)格、出讓時(shí)間等；4、出讓計(jì)劃中不能把片區(qū)的某一具體地塊與項(xiàng)目未來(lái)的還款來(lái)源直接掛鉤；也不能對(duì)擬出讓土地進(jìn)行劃分，并明確具體到地塊出讓收入所對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目；5、不應(yīng)在合作協(xié)議中約定“若政府未按約定土地出讓計(jì)劃完成土地出讓或土地出讓金未達(dá)到預(yù)期金額，社會(huì)