行政建制規(guī)則發(fā)展邏輯

行政建制規(guī)則發(fā)展邏輯

1服務(wù)與距離：城市權(quán)力爭取

城市是社會發(fā)展進步的產(chǎn)物，無論是作為居住的場所，還是作為交易抑或是生產(chǎn)的場所，都需要提供各種接近性的服務(wù)。隨著社會的發(fā)展進步，人們對服務(wù)的量和質(zhì)都提出了新的要求。服務(wù)要求推進建制市的產(chǎn)生；同時建制市要求從上層政府獲得更多的權(quán)力，即分權(quán)或自治。距離的概念由于技術(shù)進步而變得更為相對，即距離外延擴大，給城市擴展帶來更大的自由度。城市擴張超出一定限度，使服務(wù)距離拉遠，又推進城市內(nèi)部分權(quán)，即設(shè)置分區(qū)。起初為行政區(qū)，再繼續(xù)分權(quán)成為自治體。服務(wù)提供方式可由集權(quán)的行政體系提供，或按相關(guān)法律設(shè)置自治團體來提供。在集權(quán)傳統(tǒng)的國家，城市制度演進就是集權(quán)與分權(quán)的角逐，變化緩急取決于政治變量。

日本的“府市之爭”與四級城市制度

接近性的服務(wù)要求，促使城市爭取與其規(guī)模相對應(yīng)的權(quán)力，減少政府層級，縮短服務(wù)距離。日本是中央集權(quán)傳統(tǒng)的國家，市制初行時，城市自治十分有限，作為特例城市的東京、大阪、京都的市長、副市長由所在府知事和書記官兼任，市府內(nèi)的職員也由府廳的官吏兼任，即“一套人馬、兩重身份”。東京等三市不愿屈居府縣管制下成為虛體，要求獲得更大的自主權(quán)力，但國家和府縣為避免府縣出現(xiàn)財政危機，竭力將大城市保留在府縣之內(nèi)，限制其自治權(quán)。1890年東京提出《廢除市制特例》的提案，歷經(jīng)8年斗爭，市制特例終于得以廢除，成立東京市政府，設(shè)立并選舉市長，但其仍處于東京府管轄之下。一戰(zhàn)后，以工業(yè)化、城市化帶來的經(jīng)濟大發(fā)展為契機，東京再次向內(nèi)務(wù)部提議建立統(tǒng)一的、一元化的“特別市制度”。1922年，該項提案被采納，中央政府頒布《六大都市行政監(jiān)督法》，規(guī)定東京等六大城市的公共事務(wù)和委任事務(wù)不再受所在府縣的監(jiān)督。而其后，為了發(fā)動侵略戰(zhàn)爭的需要，推出行政綜合一元化、精簡化政策，市政被國政替代，自治體成為中央的派出機關(guān)。戰(zhàn)后，隨著經(jīng)濟發(fā)展、人口集中、城市規(guī)模日益擴大，需要處理的居民日常生活相關(guān)事務(wù)急劇增多，原有的管理方式又不適應(yīng)了。中央政府為了發(fā)揮大城市的作用，加強直接管理與監(jiān)督，曾設(shè)想建立一批特別市，把部分大城市從縣下面獨立出來，歸中央直轄。直到1956年，除東京上升為“都”外，其他50萬人口的市可作為內(nèi)閣“政令指定都市”。這一制度不是將市從府縣下獨立出來，而是把原屬道府縣管轄的一部分職權(quán)移交給這些大城市政府，相應(yīng)地由城市政府直接向中央政府負責(zé)，可認為是三級政府“妥協(xié)”的產(chǎn)物。確立指定都市，一是為了提高行政效率；二是為了發(fā)揮大城市的作用；三是為了加強中央政府對大城市的直接指導(dǎo)和監(jiān)督，便于信息的迅速傳遞和反饋[1]。指定都市的政府職權(quán)介于都道府縣和市町村之間，擁有比一般城市更廣范的權(quán)限和與府縣相近的財政。指定都市既作為更加貼近居民的自治體，提供同一般市的行政服務(wù)；又作為都市圈的中樞城市，擁有廣域性行政權(quán)力。政令指定都市的市域設(shè)行政區(qū)，區(qū)政府作為小政府提供健康保險、地方振興等和日常生活密切的行政服務(wù)。區(qū)政府也成為地域團體的據(jù)點，通過市民的參與，活躍城市建設(shè)。另外，因地方分權(quán)的推進、多樣化的行政需求和廣域行政課題，須強化規(guī)模和能力比較大的城市的事務(wù)權(quán)限，充實行政服務(wù)。基于事務(wù)處理效率，將與市民生活緊密的行政服務(wù)實行就近提供。于是，1996年開始實施中核市制度。當(dāng)城市人口超過30萬人，并經(jīng)市議會及所屬都道府縣議會的議決，可被指定為中核市，可擁有較一般城市更多的原本屬于都道府縣的權(quán)限，但少于政令指定都市；擁有包括民生、衛(wèi)生保健、都市計劃、制定環(huán)保標準及規(guī)范等相關(guān)事務(wù)權(quán)限。為推進地方分權(quán)，期望盡量將權(quán)力下放，2000年又實施特例市制度[2]，規(guī)定行政需求集中，能夠整合具備事務(wù)處理所必要的能力的市町村，有集中權(quán)力下放必要的，且人口規(guī)模達20萬人的，經(jīng)指定可實現(xiàn)權(quán)力集中下放。它們可擁有較一般城市更多原本屬于都道府縣的權(quán)限，但權(quán)限少于中核市，即比普通市多了批準開發(fā)項目、制定戶外廣告物、環(huán)保標準及規(guī)范等權(quán)力。

韓國“城鄉(xiāng)分離型”市制的產(chǎn)生

韓國真正意義上的城市自治始于1990年代，而自治法規(guī)定了地方自治體的三種事務(wù)，即自治事務(wù)、團體委任事務(wù)、機關(guān)委任事務(wù)。法律上的15774件個別事務(wù)中，約八成是國家事務(wù)，即直轄事務(wù)和機關(guān)委任事務(wù)，僅兩成是地方自治事務(wù)。金大中政權(quán)時，制定了《關(guān)于中央行政權(quán)限的地方移轉(zhuǎn)》等法律，盡管如此，地方事務(wù)中仍有76%是機關(guān)委任事務(wù)[3]。但韓國政府對于城市能夠促進經(jīng)濟發(fā)展有強烈的意識，還是積極地推進市制建設(shè)。韓國1961年軍政府當(dāng)政，為促進經(jīng)濟增長，1970年代后選擇城市中心的工業(yè)化政策，其結(jié)果是為了高效管理膨脹的城市，設(shè)市條件定為5萬人口，居民的60%以上從事城市型產(chǎn)業(yè)的地域。韓國政府1973年廢止基礎(chǔ)自治體邑、面，將中間的郡設(shè)為自治體。規(guī)定面滿2萬人可升格為邑，邑滿5萬人可升格為市，市滿100萬人可升格為直轄市。不具備升格條件的，讓其和周邊地域的一部分統(tǒng)合，創(chuàng)造條件滿足規(guī)定。由此，1981年誕生10個市，1986年誕生11個市，1989年又誕生12個市，從郡分離出去。結(jié)果，68個市當(dāng)中，33個市是1980年后邑升格為市的[4]。伴隨著城市范圍的擴大，邑并入市，大城市升格為直轄市，從郡、道分離獨立，中心城市和其周邊農(nóng)村分離。即使是同一生活圈，也要把城市部分和農(nóng)村部分割裂開來另加管理，形成城鄉(xiāng)分離的行政區(qū)域編成。另外，韓國也參考日本的政令指定都市設(shè)計特例市制度，不過在事務(wù)權(quán)限、財源移轉(zhuǎn)方面是有區(qū)別的。每個市下設(shè)行政區(qū)，從事例行和簡單的行政管理和社會服務(wù)職能。

2能力與規(guī)模：聯(lián)合或合并

權(quán)力下放是一種制度變遷，伴隨的是一種新的運行結(jié)構(gòu)。直接性服務(wù)受最低人口等規(guī)模邊際成本制約，相對規(guī)模的擴大，可以節(jié)約服務(wù)成本，提升服務(wù)質(zhì)量，對于自治體來說就是提升行政與財政的能力問題。另外還存在地域連續(xù)性治理問題，如貫穿的道路或河川以及地域間共同生活圈。由此，尋求解決的途徑有兩種：或?qū)で蠛喜?，或?qū)で舐?lián)合。規(guī)模擴張也推進更多的權(quán)力爭取。

日本市町村大合并

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，地方自治體的市町村的事務(wù)量逐漸增大，在質(zhì)量上也需要提升。應(yīng)對這種變化，日本市町村①進行了反復(fù)的合并，在強化財政基礎(chǔ)的同時，提升行政能力。明治時期，伴隨著近代地方自治制度的“市町村制”的實施，為符合行政上的目的，和消除町村之間的隔閡或打破地方割據(jù)勢力，基于市町村合并標準指示，進行全國性的町村合并。結(jié)果，町村數(shù)約減至為原來的1/5。戰(zhàn)后，為適應(yīng)新制中學(xué)的管理需要，高效處理消防、警察以及社會福利、保健衛(wèi)生相關(guān)事務(wù)等市町村的管理事務(wù)，有必要讓市町村規(guī)模合理化。1953年的《市町村合并促進法》和1956年的《新市町村建設(shè)促進法》，都是實現(xiàn)“町村數(shù)減少到1/3為目標”的町村合并計劃。上世紀末，為加強基礎(chǔ)自治體市町村的行政、財政基礎(chǔ)，1999年8月對合并特例法進行大修改，推動了市町村合并。2000年《地方分權(quán)一覽子法》規(guī)定各地方公共團體根據(jù)自主決定、自行承擔(dān)的原則，建立各自行政體系。地方公共團體要想發(fā)揮自主性參與地區(qū)間競爭，制定多樣化且具有特色的行政措施，就必須在權(quán)限、財源、人才等方面擁有一定的規(guī)模及能力。少子老齡化的加劇，生活圈廣域化，加上日本中央和地方所面臨的嚴峻財政狀況，要求建立行政和財政上精簡和高效運行的政府。解決這些矛盾需要精簡市鎮(zhèn)建制、合并重組。另外提升中心城市功能，也需考慮都市人口規(guī)模級別。

韓國市郡統(tǒng)合與新城市制度

韓國1980年代的市制設(shè)置將同一生活圈進行了人為的分割改編，使得農(nóng)村部分喪失地域中心，加上持續(xù)的人口減少等，地域發(fā)展無生氣；一些市因人口減少，出現(xiàn)不滿市升格時5萬人標準的現(xiàn)象。結(jié)果，41個郡政府所在地不在郡內(nèi)，而是處于鄰接的市域；市周邊居民因生活圈等問題要求劃歸市所轄范圍的事例多發(fā)。市—郡的基礎(chǔ)自治體議會因地域間的利益而相對立，妨礙城市規(guī)劃、上下水道、垃圾處理等廣域行政的事態(tài)多發(fā)。為實現(xiàn)地域均衡發(fā)展，消解廣域行政的阻礙，強化財政能力，推動傳統(tǒng)文化繼承發(fā)展和居民的和諧，必須消解同一文化圈的人為性分割。1994年3月臨時國會修訂地方自治法，加入了“就市和郡統(tǒng)合地域，人口在5萬人以上的城市形態(tài)的地域，可將郡作為城鄉(xiāng)復(fù)合形態(tài)的市”的條款。由此，1995年進行了大規(guī)模的市郡統(tǒng)合。市郡統(tǒng)合的行政區(qū)域改編是以對當(dāng)初分離的市、郡進行統(tǒng)合為目的，在經(jīng)過居民意見調(diào)查基礎(chǔ)上，進行政區(qū)改編，并在全國范圍推行。另外，1995年后，有的郡和市合并成為市，人口規(guī)模大的郡整體升格為市，叫作“城鄉(xiāng)復(fù)合形態(tài)的市”，與從前的市不同，市的轄域中包含邑、面很多。1995年8月，規(guī)定人口在15萬以上的郡，郡內(nèi)有兩個人口2萬以上的城市形態(tài)的地域，合計5萬人的情形也可視作城鄉(xiāng)復(fù)合形態(tài)的市。大城市利用自己的財源推進城市開發(fā)，對國家的發(fā)展也非常重要。1963年釜山市從慶尚南道獨立，成為“釜山直轄市”后，1980年代，仁川、大田、光州、大邱相繼從道析出，成為直轄市。由于1980年代末的民主化，地方自治復(fù)活，行政區(qū)劃上的問題浮現(xiàn)出來。1994年行政區(qū)改革提案明確讓大田、大邱、光州等直轄市合并周邊郡，使地域廣域化。1995年城鄉(xiāng)復(fù)合形態(tài)市的編制獲得認可，將管治色彩的“直轄市”更名為“廣域市”。蔚山市也通過市郡合并，于1997年升格為廣域市。

日本廣域行政制度

廣域行政是通過市町村之間的合作，以居民服務(wù)的提供為中心，超越市町村區(qū)域范圍的市町村行政。市町村合并是解決行政問題的辦法之一，通過構(gòu)筑市町村之間的合作體制亦不失為解決之道。大合并以來，廣域行政一直存在[5]。日本廣域行政有單純的事務(wù)共同處理以及把參與的市町村的區(qū)域整體作為一個圈域，制定綜合性計劃，推進事業(yè)實施或圈域整備兩種類型。明治時期，對于合并困難的町村，以町村組合作為替代手法。1911年市制町村制修改，組合制度適用于市了，即可設(shè)置市町村組合共同處理事務(wù)?；凇安糠质聞?wù)組合”是發(fā)揮行政效率的有效手段，1947年《地方自治法》把組合定位為一種“特別地方公共團體”，也適用于都道府縣。基于效率立場，為簡化廣域行政設(shè)置，1952年創(chuàng)設(shè)協(xié)議會、機關(guān)及職員的共同創(chuàng)設(shè)與事務(wù)委托的三種類型的廣域行政制度。1960年代推進地域開發(fā)是重大政策課題，為使地域開發(fā)的大規(guī)模事業(yè)由地方自治體共同基于綜合計劃推進和實施，1963年創(chuàng)設(shè)地方開發(fā)事業(yè)團的制度。1974年擴充部分事務(wù)組合，創(chuàng)設(shè)“復(fù)合性的部分事務(wù)組合”。為有效推進廣域行政，遂于1994年修訂《地方自治法》基于廣域計劃制定和計劃實施的視角，創(chuàng)設(shè)新型“廣域聯(lián)合”。2008年7月有7576個采用事例[6]。由于通勤、購物等居民日常生活圈跨越市町村，居民生活方式城市化，要求市町村的行政范圍和質(zhì)量提高，因此1970年代開始全國性推進廣域行政圈。廣域市町村圈人口以10萬以上規(guī)模，大城市周邊地域廣域行政圈以40萬人口規(guī)模為基準。2008年4月廣域市町村334個、大城市周邊廣域行政圈25個，覆蓋%的人口、%的國土，除大城市中心地區(qū)，幾乎全部覆蓋。另外，還從廣域市町村圈中選定137個設(shè)置為“故鄉(xiāng)市町村圈”[7]，旨在促進地方振興和多極分散型國土的形成，將具有地域自立發(fā)展前景的地方城市及其周邊地域作為整體圈域選定，實施綜合性的重點振興。然而，始于1999年的大規(guī)模市町村再編，對從前的廣域行政圈現(xiàn)狀產(chǎn)生巨大影響。結(jié)果，大合并使廣域行政圈整體變成一個市町村就有37例，只含兩個市町村構(gòu)成的為59例。廣域行政機構(gòu)的必要性大大減弱，由此，總務(wù)省于2008年12月推出廣域行政新的綱要——“定居自立市町村圈推進綱要”。定居自立圈構(gòu)想[8]是基于今后總?cè)丝跍p少以及少子、老齡化推移的預(yù)想；在各地形成能安心生活的地方，以控制地方人口流失，同時提供為三大都市圈居民提供適應(yīng)其需求的生活舞臺和生活方式的居住選擇，以圖人口向地方回流；圈域的“中心市”和“周邊市町村”發(fā)揮各自機能，彰顯各自魅力，通過各種聯(lián)合，確保圈域整體必要的生活功能，以促使地方圈的人口定居。

日本城市制度框架下的升格

城市權(quán)力爭取需要得到上層政府的回應(yīng)，回應(yīng)方式構(gòu)成城市制度演進的軸線。城市等級是權(quán)限與規(guī)模的合體。日本對城市權(quán)力回應(yīng)政策是先后將城市分為四級城市制度，由此也推進了城市擴張升格。經(jīng)過城市權(quán)力級別的升格行動，現(xiàn)有特例市43個，中核市41個，政令指定都市18個。如以指定都市為目標而行動的相模原市，2007年7月設(shè)置“神奈川—相模原市政令指定都市過渡聯(lián)絡(luò)會”，2008年締結(jié)移管事務(wù)相關(guān)協(xié)議。2009年向總務(wù)省提交要求書，設(shè)定行政區(qū)。2010年3月進入向指定都市過渡階段。熊本市2007年通過合并人口滿足特例法的人口要求，預(yù)定2012年過渡為指定都市。2008年合并富合町后人口68萬，為滿足人口要求，和接鄰城南町等三町合并談判，終于在2010年3月合并獲得成功。從人口推算，東京都的世田谷區(qū)有85萬人以上，練馬區(qū)有70萬人以上，現(xiàn)行法律限定市向指定都市過渡，特別區(qū)不可成為指定都市。而在世田谷區(qū)第二次定例會上，就世田谷區(qū)的指定都市過渡的代表問題，副區(qū)長回答“有必要考慮政令市”。

3規(guī)模與效能：權(quán)力擴張和內(nèi)部分權(quán)

規(guī)模產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)和資源集聚。集聚效應(yīng)使得城市進一步膨脹，超出閾值，即出現(xiàn)集聚不經(jīng)濟的嚴重問題，影響社會服務(wù)的質(zhì)量。由此，有必要進行城市膨脹控制，實施多中心和衛(wèi)城政策。由于城市規(guī)模擴張，產(chǎn)生權(quán)力擴張、集聚，同時又產(chǎn)生服務(wù)距離問題，由此導(dǎo)致城市內(nèi)部需要分區(qū)和分權(quán)。

韓國大城市的擴張路徑

韓國的大城市升級為廣域市后，城市獲得與道同等的權(quán)力，同時也將膨脹的權(quán)力下放給區(qū)以提供更為直接的服務(wù)，即讓本屬于行政區(qū)劃的區(qū)變?yōu)樽灾误w，如首爾特別市制度的變化。首爾在1936年頒布城市規(guī)劃，為了收容持續(xù)增長的人口，把原屬于高陽郡、金浦郡、始興郡的部分區(qū)域編入京城府的管轄區(qū)，京城府領(lǐng)地越過漢江擴大到永登浦區(qū)和冠岳區(qū)，面積增加近4倍。1943年新制定了區(qū)制，設(shè)7個區(qū)并在第二年增設(shè)麻浦區(qū)。1946年10月脫離京畿道管轄成為“首爾特別市”，將京畿道的高陽郡和始興郡的部分地區(qū)編入其中，行政區(qū)域面積達269km2。因1961年軍事政變，1962年軍政府制定《首爾特別市行政的特別條例法》，首爾成為國務(wù)院總理的直屬機構(gòu)，脫離中央政府的監(jiān)督，作為一個自治城市繼續(xù)它的發(fā)展，行政面積達到600km2。在1973年擴張行政區(qū)域成立了道峰區(qū)和冠岳區(qū)。1970年代開始正式制定有關(guān)法案，限制以首爾為主的城市人口的過度密集，謀求國土的均衡發(fā)展，在首爾周圍指定了限制開發(fā)地帶。1980年代，為了疏散首爾的人口，政府經(jīng)濟系統(tǒng)等機構(gòu)從光化門辦公大樓搬到了果川第二政府辦公大樓，還在城南、富川、果川、盆唐等地新建城市?；?991年5月的《首爾特別市行政特例法》，首爾特別市在政府直轄之下，將特別市的轄域分割為“自治區(qū)”，自治結(jié)構(gòu)由一層制變更為下轄自治區(qū)的二層制。由于衛(wèi)星城距離過近，在日后的發(fā)展中又與首爾一體化了。應(yīng)國際競爭的需要，2000年首爾基本規(guī)劃欲把首爾培育成東北亞的樞紐城市。

日本大城市的擴張與分權(quán)

為了讓城市服務(wù)更接近市民，減少政府層級，日本施行撤東京市，將權(quán)力下放給都市區(qū)即23區(qū)，部分權(quán)力歸都的管理制度。都—區(qū)間經(jīng)歷權(quán)力角逐，23區(qū)權(quán)力逐漸增加成為自治體。東京都包含23個特別行政區(qū)、26個市、5個町和8個村的地方公共團體。戰(zhàn)爭時期，為使首都的行政意愿迅速執(zhí)行，東京府和東京市合并，誕生了“東京都”，舊東京市的區(qū)域成為東京都廳的直轄地。府市雙重行政被東京都廳一元化取代，即“都—區(qū)、市町村”管理模式。一元化的城市管理模式有利于全市的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)發(fā)展，而特別區(qū)和市町村的職能有限，許多方面受都政府的制約。經(jīng)東京都制度的數(shù)次變革和地方自治法的修正，都—區(qū)、市町村之間的職能分工也作相應(yīng)調(diào)整，現(xiàn)在23區(qū)的各區(qū)政府的權(quán)限得到強化。現(xiàn)區(qū)長由選舉產(chǎn)生，并設(shè)置了區(qū)議會，區(qū)長與區(qū)議會之間是互相牽制、監(jiān)督、協(xié)作的關(guān)系。為了確保特別行政區(qū)域內(nèi)行政的整體性和統(tǒng)一性，東京都政府承擔(dān)“市”的一部分行政事務(wù)。在都與區(qū)之間存在一個特別行政財政制度，設(shè)置“都區(qū)協(xié)會”實現(xiàn)都和特別區(qū)以及特別區(qū)相互間的聯(lián)絡(luò)調(diào)整。1998年“地方政府部分改革法案”強化都內(nèi)23區(qū)的財政自主權(quán)，提高其獨立性和自治能力。2000年地方分權(quán)改革中，特區(qū)被規(guī)定為“基層地方公共團體”，從母體的東京都獲得相當(dāng)程度的獨立性。盡管如此，東京都下的市町村或特別區(qū)有合并成為政令指定都市的設(shè)想。而政令指定都市的區(qū)為“行政區(qū)”，不屬獨立的地方公共團體，相當(dāng)于派出機構(gòu)。行政區(qū)的區(qū)長由市長任命，無區(qū)議會。隨著經(jīng)濟高度發(fā)展，經(jīng)濟方面已經(jīng)實現(xiàn)跨地域協(xié)作，行政上的廣域合作、協(xié)調(diào)也很重要，需對行政區(qū)進行改革。有觀點認為“日本地方自治水平仍然很低”，一級行政區(qū)太多，便提出了“廢縣置州”的“州道制”方案?；凇敖咏院脱a全性原則”，行政事務(wù)應(yīng)讓最接近居民的基礎(chǔ)自治體承擔(dān)，在事務(wù)分配上，個人做不了的由基礎(chǔ)自治體做，基礎(chǔ)自治體做不了的由廣域自治體做。就政令都市而言，人口70萬的新瀉市和人口350萬的橫濱市，其作用和特征有很大的不同。

大都市不滿足于府縣將部分權(quán)力作為特例給大都市的現(xiàn)行“政令指令城市”制度，期望按照各自規(guī)模、能力和作用等導(dǎo)入更加柔性的制度。大阪府大阪市在2003年的報告中“，以大都市內(nèi)的事務(wù)為原則，大都市一元性實施的同時，創(chuàng)設(shè)擔(dān)當(dāng)城市間聯(lián)合的中心作用的‘新指定都市制度’，府縣向廣域性功能特化的‘州’過渡”等，把州應(yīng)承擔(dān)的“真正須廣域處理的事務(wù)”的范圍變?yōu)樘囟ɑ闹笜?，此外的所有事?wù)應(yīng)由“指定都市”承擔(dān)。在必要情況下，才將一部分事務(wù)與州進行協(xié)議負擔(dān)財源后，委托給州。隨著市町村合并的推進、行政財政能力的擴充，再加上城市升格，致使府縣的作用縮減；伴隨著生活圈—經(jīng)濟圈的擴大，行政上需超越府縣而廣域化，因而有必要將中央的地方分支機構(gòu)權(quán)限——財政過渡給“道州”。大阪市和接鄰的10個市構(gòu)成城市協(xié)議會，綜合一體化地解決行政問題；考慮推進城市內(nèi)分權(quán)，通過24區(qū)合理組并，作為綜合性行政機關(guān)接受指定都市的權(quán)限和財源讓渡。大阪府橋下知事提出“大阪都”構(gòu)想，即大阪市與大阪府合并，大阪市市域作為“大阪都”的直轄地，以實現(xiàn)行政的迅速化和效率化。名古屋市認為現(xiàn)城市制度沿用著一般市町村制度，大都市的定位和職能不明確，不能充分發(fā)揮大都市的潛能；現(xiàn)市町村稅制不適應(yīng)大城市財政需求和事務(wù)權(quán)限等，稅財政制度和職能分擔(dān)相脫離。名古屋市的規(guī)模能力僅次于大阪、橫濱，中樞性僅次于大阪市，已和鄰近市町村形成了一體化的城市整體。在道州制構(gòu)想下，名古屋市的“新大都市制度”①，針對居民生活相關(guān)課題，以自主性、綜合性解決為原則，國家和道州給與補全，盡可能減少干預(yù)；并根據(jù)規(guī)模能力，給予“廣域調(diào)整機能”，承擔(dān)圈域的中樞功能；與道州之間存在較高獨立性。在現(xiàn)行指定都市制度的基礎(chǔ)上強化“大都市特例”，與道州間的功能分擔(dān)明確化；與“特別市”已實質(zhì)成為一體化的城市群、城市圈，應(yīng)從道州中獨立出來作為都市州，創(chuàng)設(shè)“尾張名古屋州”。若在現(xiàn)行制度下，則進一步推進縣權(quán)限移交，成為擁有或接近縣權(quán)限和財政的“超級指定都市”。

4政治影響與結(jié)論

城市提供接近服務(wù)是城市永恒的主題，是城市活力之所在，服務(wù)需求考驗著城市服務(wù)提供方式與效率，而城市規(guī)模是城市集聚各種資源或能力的源泉，規(guī)模擴張與服務(wù)的距離要求是城市的張力與引力，規(guī)模與權(quán)力并非必然的因果關(guān)系，規(guī)模應(yīng)服務(wù)需求的接近性要求，則可內(nèi)生為獲取權(quán)力的動力。城市規(guī)模擴張是相對服務(wù)距離的拉遠，服務(wù)需求的接近性又要求推進城市內(nèi)部分權(quán)，以提高城市服務(wù)效率。城市擴張過程就是各種資源與力量