我國特殊管理藥品監(jiān)管體制的比較研究

我國特殊管理藥品監(jiān)管體制的比較研究

目前，我國對(duì)麻醉劑、精神藥物、醫(yī)療用毒性藥和放射性藥有特效治療。在2001年以前,我國將上述藥品統(tǒng)稱為特殊藥品,但2001年新修訂的《藥品管理法》卻并無統(tǒng)一的稱謂。在美國,使用的是“thecontrolledsubstances”或“drug”來指麻醉藥品、精神藥品等。英語中,現(xiàn)在一般提倡用“medicine”一詞來指代藥品,而“drug”常譯成毒品或麻醉藥品等。我國臺(tái)灣地區(qū)使用的是“管制藥品”這個(gè)概念,其頒布的《管制藥品管理?xiàng)l例》第2條將“管制藥品”定義為成癮性麻醉藥品、精神藥品及其它認(rèn)為有必要加強(qiáng)管理的藥品。其實(shí),國際上對(duì)麻醉藥品、精神藥品等普遍實(shí)行的是相對(duì)于其它藥品而言比較特殊的、更為嚴(yán)格的管理,因此本文采取“特殊管理藥品”來泛指麻醉藥品、精神藥品等。1加強(qiáng)對(duì)麻醉和精神藥品行為的監(jiān)督管理1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革前,特殊管理藥品主要由衛(wèi)生部管理;原國家藥品監(jiān)督管理局成立后,特殊管理藥品的監(jiān)管職責(zé)相應(yīng)納入其管轄范圍。2005年8月3日,國務(wù)院頒布了《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》,其中第5條規(guī)定:“國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)全國麻醉藥品和精神藥品的監(jiān)督管理工作并會(huì)同國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門對(duì)麻醉藥品藥用原植物實(shí)施監(jiān)督管理;國務(wù)院公安部門負(fù)責(zé)對(duì)造成麻醉藥品藥用原植物、麻醉藥品和精神藥品流入非法渠道的行為進(jìn)行查處;國務(wù)院其它有關(guān)主管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)與麻醉藥品和精神藥品有關(guān)的管理工作;省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)麻醉藥品和精神藥品的監(jiān)督管理工作;縣級(jí)以上地方公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)造成麻醉藥品和精神藥品流入非法渠道的行為進(jìn)行查處;縣級(jí)以上地方人民政府其它有關(guān)主管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)與麻醉藥品和精神藥品有關(guān)的管理工作”。由此可見,我國特殊管理藥品和普通藥品的管理基本上使用的是同一套監(jiān)管體制,國家食品藥品監(jiān)督管理局(SFDA)、農(nóng)業(yè)部、公安部和衛(wèi)生部等在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)部分特殊管理藥品的監(jiān)管工作。2其他國家和地區(qū)的特殊藥物監(jiān)督管理體系2.1其他特殊管理藥品在美國,特殊管理藥品由美國毒品管制局(Drugenforcementadministration,DEA)管理。DEA隸屬于美國司法部,局長由總統(tǒng)任免,并須獲議會(huì)批準(zhǔn)。DEA的職責(zé)是執(zhí)行《聯(lián)邦管制藥品法案》,對(duì)特殊管理藥品的生產(chǎn)、經(jīng)營、調(diào)配等進(jìn)行管理;調(diào)查和指控在全國范圍內(nèi)或跨州之間以非法目的種植、生產(chǎn)或經(jīng)營管制藥品的組織和主要成員;負(fù)責(zé)毒品情報(bào)工作;與聯(lián)邦、州、地方政府及外國政府進(jìn)行項(xiàng)目合作,旨在減少毒品使用,如清除用于制毒的作物、作物替代和培訓(xùn)外國官員等;與外國相關(guān)部門合作;同其它與毒品控制相關(guān)的組織如聯(lián)合國、國際刑警組織聯(lián)絡(luò)等。從DEA的歷史沿革來看,最早麻醉藥品等由財(cái)政部管理,后來又轉(zhuǎn)到衛(wèi)生部、教育部和福利部,1973年最終全面由司法部管理,并正式命名為DEA。DEA在全國有237個(gè)國內(nèi)辦公室,在58個(gè)國家設(shè)有80個(gè)國外辦公室。2.2實(shí)行特殊管理藥品政策,把藥品劑量和毒品納入保護(hù)經(jīng)營機(jī)制荷蘭衛(wèi)生部、福利部和體育部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府對(duì)特殊管理藥品的政策,與藥品分屬于不同的局主管。其司法部則負(fù)責(zé)與毒品交易進(jìn)行斗爭(zhēng),并會(huì)同醫(yī)療機(jī)構(gòu)在國內(nèi)、外通力合作。荷蘭特殊管理藥品政策的目的主要是減少特殊管理藥品的需求、供應(yīng)和特殊管理藥品使用者的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)不同的健康危害,荷蘭特殊管理藥品政策將大麻等軟性毒品和硬性毒品(如海洛因、可卡因及合成毒品)區(qū)別對(duì)待,其中大麻是處方藥,可在藥店出售。據(jù)總部設(shè)在里斯本的歐洲毒品和吸毒監(jiān)測(cè)中心的研究顯示,荷蘭因吸毒死亡的人數(shù)在歐洲是最低的。2.3管制藥品之監(jiān)管與監(jiān)督在我國臺(tái)灣地區(qū),“行政院衛(wèi)生署”下設(shè)有“管制藥品局”,其職責(zé)主要包括:管制藥品管理政策及法規(guī)的制定;管制藥品的輸入、輸出、制造、供應(yīng)、販賣、購買、使用、調(diào)劑、核配的管理和核查;關(guān)于管制藥品登記證、管制藥品的分級(jí)與評(píng)估等;對(duì)地方衛(wèi)生主管機(jī)關(guān)辦理管制藥品事項(xiàng)的監(jiān)督;關(guān)于管制藥品濫用之調(diào)查、通報(bào)、預(yù)警、教育、宣傳與咨詢等;關(guān)于管制藥品篩檢認(rèn)證體系之規(guī)劃事項(xiàng);關(guān)于管制藥品的防治及成效評(píng)估;關(guān)于司法機(jī)關(guān)移交的具有醫(yī)藥及科研用途的毒品的驗(yàn)收、處理及核發(fā);其它有關(guān)管制藥品的事項(xiàng)。3政府其他部門通過以上介紹,可概括出特殊管理藥品的2種監(jiān)管模式:一種是混合模式,即特殊管理藥品和普通藥品統(tǒng)一管理,但特殊管理藥品的濫用則由政府其它部門負(fù)責(zé);另一種是獨(dú)立模式,專設(shè)獨(dú)立的特殊管理藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu),全面負(fù)責(zé)特殊管理藥品,包括藥物濫用等。但在獨(dú)立模式中,在隸屬機(jī)構(gòu)和管制范圍上不同國家和地區(qū)有些差別如美國隸屬于司法部全面負(fù)責(zé)特殊管理藥品及其濫用、犯罪調(diào)查等;而我國臺(tái)灣地區(qū)和荷蘭則隸屬于衛(wèi)生部門,毒品交易犯罪等由司法部門負(fù)責(zé)。下面,筆者對(duì)這2種模式試作比較。3.1特殊管理藥品是資源思想出發(fā)點(diǎn)不同。特殊管理藥品也屬于藥品,合理使用可醫(yī)治疾病,而濫用則會(huì)危害人體健康,成為毒品。所以,特殊管理藥品是一把“雙刃劍”?；旌夏Ｊ娇粗氐氖瞧渲委煂傩?而獨(dú)立模式則更側(cè)重于將其視作一種特殊的、易濫用的藥品對(duì)待。3.2權(quán)責(zé)不明確,效率相對(duì)較高獨(dú)立模式對(duì)特殊管理藥品及其濫用等實(shí)行集中式管理,由一個(gè)部門幾乎行使全部職能,權(quán)責(zé)較明確,效率相對(duì)較高。而混合模式采取的是分散式管理,如我國由多個(gè)部門共同管理(SFDA、農(nóng)業(yè)部、公安部、衛(wèi)生部等),權(quán)力較分散,很易導(dǎo)致責(zé)任不明確,出現(xiàn)問題時(shí)相互推諉,且效率低下,溝通困難。3.3加強(qiáng)特殊管理藥品的監(jiān)管,建立合法的毒品注射室,并對(duì)組我國和美國都是世界上毒品管制最為嚴(yán)厲的國家之一。相反,歐洲已開始反思對(duì)毒品的管理,提出了“危害減少”的倡議,其中荷蘭的特殊管理藥品政策最為寬容,被稱為歐洲的“另類堡壘”?！拔：p少”主要通過以下方式實(shí)現(xiàn):建立一些合法的毒品注射室;對(duì)長期的海洛因吸食者在治療失敗后給予一定的海洛因維持量;在年輕人集中的娛樂場(chǎng)所建立毒品檢測(cè)設(shè)施;禁毒或安全使用物質(zhì)的宣傳;警察和社會(huì)服務(wù)人員參與到健康服務(wù)中來等。如果特殊管理藥品政策的目標(biāo)是嚴(yán)格控制其使用,甚至消滅毒品,那么這個(gè)目標(biāo)似乎是不可能實(shí)現(xiàn)的。其實(shí),對(duì)特殊管理藥品加強(qiáng)監(jiān)管的目的是為了維護(hù)公民的身心健康,只要合理使用完全可起到治病作用,特殊管理藥品的監(jiān)管要注意人性化。衛(wèi)生部門作為公共衛(wèi)生的服務(wù)機(jī)構(gòu),有責(zé)任肩負(fù)起特殊管理藥品濫用問題,包括戒毒工作,而不是把吸毒者當(dāng)罪犯看待。所以,荷蘭及我國臺(tái)灣地區(qū)的特殊管理藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)隸屬于衛(wèi)生部門有一定的合理性。4特殊管理藥品的屬性選擇特殊管理藥品的監(jiān)管模式,需要符合國家政治體制的要求和特殊管理藥品的屬性,同時(shí)要具有較高的管理效率和公平性。特殊管理藥品的特殊性在于它易被人為濫用,且其有極強(qiáng)的成癮性。因此,要恰當(dāng)處理其藥品屬性和毒品屬性。筆者對(duì)我國特殊管理藥品監(jiān)管體制的改革作如下建議:4.1部門法將處理特殊管理藥品的職責(zé)劃分為特殊管理藥品局在衛(wèi)生部下成立特殊管理藥品局,但又具有一定程度的獨(dú)立性,局長直接由國務(wù)院總理任命,將目前衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、公安部和SFDA等涉及到特殊管理藥品的職責(zé)劃到特殊管理藥品局,但毒品交易等犯罪活動(dòng)仍由公安部負(fù)責(zé)。在各省衛(wèi)生廳設(shè)立特殊管理藥品局,但省以下不