城市化背景下的農(nóng)村集體土地重組

城市化背景下的農(nóng)村集體土地重組

一、行政建制結(jié)構(gòu)的演變改革以來，中國(guó)城市化的發(fā)展導(dǎo)致了城鄉(xiāng)空間的巨大重建。1978年至1999年,撤縣(市)建區(qū)144個(gè),城區(qū)與郊區(qū)撤并25個(gè),區(qū)縣重組平均每年7個(gè)左右;新世紀(jì)以來區(qū)縣重組進(jìn)程顯著加快,2000年至今,撤縣(市)建區(qū)98個(gè),城區(qū)與郊區(qū)撤并14個(gè),平均每年近10個(gè)。區(qū)縣重組之所以大范圍展開,實(shí)與我國(guó)原有建制市的設(shè)置方式直接相關(guān)。民國(guó)時(shí)期的建制市主要采用在縣的中心治所地區(qū)切塊設(shè)市,形成市域被周邊縣域包圍的“蛋黃結(jié)構(gòu)”;建國(guó)后“大躍進(jìn)”時(shí)期,不少大中城市為了確保農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)城市,紛紛設(shè)立“郊區(qū)”建制,強(qiáng)化了郊區(qū)圍繞市區(qū)的“蛋黃結(jié)構(gòu)”;上世紀(jì)90年代,部分郊縣改為縣級(jí)市,更強(qiáng)化了“市區(qū)—郊區(qū)—郊市”的政區(qū)格局,導(dǎo)致城市化進(jìn)程中市區(qū)空間拓展與資源配置等的嚴(yán)重受阻。如果說,這一段時(shí)期的區(qū)縣重組主要為了破解“蛋黃結(jié)構(gòu)”,那么,新一輪的區(qū)縣重組則是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展下大中城市空間重構(gòu)等的要求使然。2009年至今,以北京、上海、天津、重慶等大城市為先發(fā),全國(guó)區(qū)縣重組近20個(gè),更有不少城市的十二五規(guī)劃明確提出或醞釀新一輪的區(qū)縣重組。區(qū)縣重組的直接后果,是作為我國(guó)行政區(qū)劃體系中最悠久也最穩(wěn)定一級(jí)的縣建制的數(shù)量不斷減少(見圖1)。誠(chéng)然,區(qū)縣重組有助于破解“蛋黃結(jié)構(gòu)”、優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局、提升城市輻射帶動(dòng)能力,但也引發(fā)了土地過度開發(fā)、農(nóng)民利益受損、地方文脈中斷等諸多問題。盡管眾多城市紛紛采取相應(yīng)的措施,但不少城市仍未達(dá)到預(yù)期目標(biāo),區(qū)縣重組潛在的風(fēng)險(xiǎn)日益引發(fā)眾人關(guān)切。遺憾的是,區(qū)縣重組后新的行政建制主要以“區(qū)”命名并被認(rèn)為納入市轄區(qū)體制,因而往往不在縣政改革的討論之列;新設(shè)市轄區(qū)仍有大量的農(nóng)村地區(qū),故而也往往不在城市或城區(qū)管理的研究視野之內(nèi);當(dāng)前研究大多側(cè)重于具體城市撤縣建區(qū)中規(guī)劃體制等具體方面,系統(tǒng)性的研究相對(duì)較少,究竟如何化解并超越區(qū)縣重組的風(fēng)險(xiǎn),相關(guān)研究迫在眉睫。實(shí)際上,區(qū)縣重組并不僅僅是政區(qū)調(diào)整,更是深層次的城鄉(xiāng)行政管理變革。從根本上講,區(qū)縣重組面臨著體制形態(tài)、發(fā)展形態(tài)與地域形態(tài)的三大轉(zhuǎn)變,本文的研究也循此框架展開。二、原縣體制的部分整合與發(fā)展區(qū)縣重組首先面臨的是體制形態(tài)的轉(zhuǎn)變問題,即市縣體制如何向市區(qū)體制轉(zhuǎn)變。一般說來,相對(duì)于市轄區(qū),縣在財(cái)政、土地、規(guī)劃等方面具有更大的自主性,而區(qū)縣重組體制轉(zhuǎn)變的難點(diǎn)不僅在于要逐步突破原縣體制運(yùn)行的路徑依賴,更在于要逐步轉(zhuǎn)化原縣體制構(gòu)架的自主權(quán)力。為此,當(dāng)前的主要經(jīng)驗(yàn)是設(shè)置一定的過渡期,先保留原縣體制的部分權(quán)限,此后逐步上收。從局部過渡到全面轉(zhuǎn)變,似乎是相對(duì)合理的漸進(jìn)式的制度安排,但現(xiàn)實(shí)情況往往要復(fù)雜得多。(一)從建設(shè)向管理轉(zhuǎn)變:從行政相對(duì)人的角度到體制上的變化區(qū)縣重組中,市的層面往往以統(tǒng)籌性為取向,而區(qū)的層面往往以自主性為取向,區(qū)縣重組的體制轉(zhuǎn)變正是市與區(qū)之間兩種取向不斷博弈的過程,而體制摩擦的風(fēng)險(xiǎn)恰恰潛藏在這一博弈過程之中,并出現(xiàn)了以下兩種偏向:第一,體制過于偏向市所導(dǎo)致的“過”而難“渡”。這一偏向的特點(diǎn)是過于注重職權(quán)向市層面集中,這似乎加大了統(tǒng)籌力度,卻易于出現(xiàn)市的職權(quán)很難履行而區(qū)的職能卻無(wú)意中落空的局面,區(qū)縣體制難以實(shí)現(xiàn)有效過渡。以鎮(zhèn)江丹徒為例,撤縣設(shè)區(qū)之初的文件要求規(guī)劃管理權(quán)必須上交給市,在過渡期內(nèi),區(qū)規(guī)劃局認(rèn)為市規(guī)劃局即將接管,對(duì)規(guī)劃管理持觀望態(tài)度,而市規(guī)劃局對(duì)丹徒區(qū)規(guī)劃管理工作也難以到位,這使得丹徒區(qū)的規(guī)劃構(gòu)想與規(guī)模指標(biāo)等難以跟鎮(zhèn)江市總體規(guī)劃相銜接。三年過渡期臨近尾聲,鎮(zhèn)江市規(guī)劃局正式成立丹徒區(qū)規(guī)劃分局,但由于規(guī)劃?rùn)?quán)限交接不到位,規(guī)劃分局只接管了丹徒區(qū)三個(gè)鎮(zhèn)的規(guī)劃管理權(quán),其它區(qū)域的規(guī)劃管理仍歸丹徒區(qū)建設(shè)局負(fù)責(zé),從而出現(xiàn)規(guī)劃的多頭管理、互相推諉和效率低下的現(xiàn)象,嚴(yán)重阻礙了丹徒區(qū)的規(guī)劃和發(fā)展。第二,體制過于偏向區(qū)所導(dǎo)致的“融”而難“合”。這一偏向的特點(diǎn)是過于注重區(qū)保持大部分縣體制不變,這似乎尊重了區(qū)的自主性,但縣職權(quán)大量保留和市權(quán)力的難以進(jìn)入,市與區(qū)之間“形合神不合”,實(shí)是將以往的市縣分割內(nèi)化為市區(qū)分割。體制摩擦在市管縣與省管縣體制下具有不同表現(xiàn):先看市管縣體制下,常州武進(jìn)撤市建區(qū)后,采用了體制“五不變”的過渡政策,但在排污系統(tǒng)、天然氣、公共交通、公共設(shè)施和交通路網(wǎng)布局等方面,中心城區(qū)與武進(jìn)各有訴求又各自管理,致使市與區(qū)的實(shí)質(zhì)性融合難以完成,多年之后雙方依然故我。再看省管縣體制下,2001年杭州市蕭山和余杭撤市設(shè)區(qū)后,由于順延了原縣級(jí)市的財(cái)政制度,省管縣下兩區(qū)與杭州市的財(cái)政體制并無(wú)關(guān)聯(lián),這導(dǎo)致了在城市重大基礎(chǔ)設(shè)施布局和建設(shè)上,還存在許多體制性的障礙。(二)市與區(qū)之間的協(xié)同共進(jìn)破解體制摩擦的策略,是在市與區(qū)的相互制約中尋求兩者職權(quán)的平衡。通常的經(jīng)驗(yàn)是,在區(qū)的部分職權(quán)上收給市的同時(shí)干部高配,當(dāng)市與區(qū)在決策出現(xiàn)分歧時(shí),區(qū)難以“自說自話”,市也難以“指手畫腳”,這一制度安排原本是促進(jìn)兩者在相互制衡中趨向協(xié)調(diào),但實(shí)際情況卻并非如此。例如,南京江寧撤縣建區(qū)后,江寧區(qū)的區(qū)委書記由南京市副市長(zhǎng)兼任。在規(guī)劃管理方面,盡管市與區(qū)的規(guī)劃職責(zé)早已作出明確界定,但收效甚微。南京市城市總體規(guī)劃提出江寧要控制工業(yè)用地?cái)U(kuò)展,成為南京環(huán)境優(yōu)良的高尚住宅區(qū),但江寧區(qū)基于自身財(cái)政及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考量,著力建設(shè)濱江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū),發(fā)展加工和制造業(yè);在公交體系方面,由于在道路相關(guān)管理費(fèi)用和稅費(fèi)的繳費(fèi)等方面存在矛盾,江寧區(qū)視南京市政公用局所屬的新城巴士公司為非法營(yíng)運(yùn)公交企業(yè),并多次下發(fā)違法行為通知書;而南京市政公用局又視江寧區(qū)成立的南京通盛客運(yùn)有限公司為非法營(yíng)運(yùn)的公交公司,遲遲不對(duì)該公司發(fā)放公交運(yùn)營(yíng)許可證書。從某種意義上講,“強(qiáng)市”與“強(qiáng)區(qū)”并存的策略不見得就能夠在市與區(qū)之間尋求均衡,有時(shí)反倒成為新矛盾產(chǎn)生的誘因。表面上看,區(qū)縣重組的體制轉(zhuǎn)變處在市的統(tǒng)籌性與區(qū)的自主性的兩難之間,體制摩擦的風(fēng)險(xiǎn)是難以化解甚至規(guī)避的。但實(shí)際上,統(tǒng)籌性與自主性并非是完全對(duì)立的,而是密切相關(guān)、相互塑造的,統(tǒng)籌性必須以自主性的發(fā)揮為基礎(chǔ),而自主性則要求以統(tǒng)籌性的實(shí)現(xiàn)為前提,正確把握統(tǒng)籌性與自主性相互塑造的深刻邏輯才能真正有效地促進(jìn)區(qū)縣重組的體制轉(zhuǎn)變。而這一邏輯發(fā)展的必然要求正是市與區(qū)的協(xié)同共進(jìn)乃至體制活力的激發(fā),以此為導(dǎo)向的制度安排才是化解乃至超越體制摩擦風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在。就此而言,寧波鄞州的區(qū)縣重組自2002年至今歷經(jīng)10年的探索將給我們重要的啟發(fā)。寧波鄞州的發(fā)展令人矚目,2011年綜合實(shí)力已躍居全國(guó)縣(市、區(qū))第11位,在經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省浙江名列前茅。2002年撤縣建區(qū)之初,在財(cái)政、規(guī)劃、戶籍、土地征用乃至機(jī)動(dòng)車管理等保持縣體制不變,但一味地保留無(wú)異于只是名義上的重組,鄞州取得成功的關(guān)鍵之一正是在于市與區(qū)的協(xié)同共進(jìn)。例如,規(guī)劃布局方面,鄞州在寧波功能區(qū)總體框架下規(guī)劃南部商務(wù)區(qū)、萬(wàn)達(dá)商貿(mào)區(qū)、高教園區(qū)等重要功能節(jié)點(diǎn);基礎(chǔ)設(shè)施方面,寧波老城區(qū)與鄞州新城區(qū)實(shí)現(xiàn)道路等交通設(shè)施“無(wú)縫對(duì)接”;至于重大項(xiàng)目更是推進(jìn)市與區(qū)的共建共享。據(jù)統(tǒng)計(jì),撤縣建區(qū)之前,寧波與鄞縣僅有數(shù)個(gè)共建項(xiàng)目,撤縣設(shè)區(qū)之后,這一數(shù)量提高到20多個(gè),包括共建寧波高教園區(qū)這類大型項(xiàng)目,就規(guī)模與數(shù)量而言,在全國(guó)并不多見。更重要的是,寧波鄞州的體制轉(zhuǎn)變注重積極性的調(diào)動(dòng)并持續(xù)改進(jìn)。以財(cái)政體制為例,從過渡期結(jié)束后的2005年至2009年,市、區(qū)財(cái)政實(shí)行“比例分享”體制,2010年起進(jìn)一步實(shí)行分類統(tǒng)籌,兼顧市與區(qū)的利益關(guān)系,適當(dāng)平衡負(fù)擔(dān)能力,從而逐步向市轄區(qū)財(cái)政體制轉(zhuǎn)換;至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街的基層財(cái)政則著力于提高支出基數(shù)和分成比例,使基層可用資金較快增長(zhǎng),調(diào)動(dòng)基層積極性,鄞州根據(jù)不同階段發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行調(diào)適,不斷增強(qiáng)體制的活力。三、區(qū)域發(fā)展模式區(qū)縣重組面臨的另一重要使命是發(fā)展形態(tài)的轉(zhuǎn)變,即縣域發(fā)展如何向城區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)變?？h域發(fā)展一般是以小城鎮(zhèn)等為支撐,以第一、二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo),第三產(chǎn)業(yè)比重相對(duì)較低,具有鄉(xiāng)土特色、功能完備的區(qū)域發(fā)展模式;城區(qū)發(fā)展則是第二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化,資本、技術(shù)、勞動(dòng)力、信息等生產(chǎn)要素聚集,規(guī)模效應(yīng)與聚集效應(yīng)突出的開放性的區(qū)域發(fā)展模式。從縣域發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)槌菂^(qū)發(fā)展,意味著新設(shè)市轄區(qū)將面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活方式等的深刻轉(zhuǎn)型,這也是市與區(qū)共同的發(fā)展愿景,但就這一轉(zhuǎn)型進(jìn)程卻時(shí)常出現(xiàn)意外的后果,易于引發(fā)“發(fā)展斷裂”的風(fēng)險(xiǎn)。(一)區(qū)域分布不均衡,文化傳承困難“發(fā)展斷裂”的風(fēng)險(xiǎn)至少體現(xiàn)在以下方面:一是公共服務(wù)方面。區(qū)縣重組的初衷往往是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、加快縣域農(nóng)村的城市化發(fā)展。于是,新設(shè)市轄區(qū)相應(yīng)啟動(dòng)重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、交通設(shè)施等建設(shè),這一以項(xiàng)目促發(fā)展、促轉(zhuǎn)型的思路原本無(wú)可厚非,但基于交通成本等的考量,重大項(xiàng)目往往落戶在近郊,而不太可能選擇在遠(yuǎn)郊農(nóng)村地區(qū),這恰恰部分地強(qiáng)化了新設(shè)市轄區(qū)內(nèi)部的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),相關(guān)配套服務(wù)也可能存在著某種“斷裂”。例如,廣州市番禺撤市建區(qū)后的廣州大學(xué)城等重大項(xiàng)目就緊靠主城區(qū),對(duì)于遠(yuǎn)郊的農(nóng)村地區(qū)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期“少有作為”。隨著番禺加快轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市副中心建設(shè)等,“短短幾年間,番禺的房地產(chǎn)發(fā)展得太快,導(dǎo)致廣州很多人都去番禺買房,一些公共配套根本跟不上?！北M管近年座落于番禺區(qū)的廣州亞運(yùn)城規(guī)劃吸取以往的教訓(xùn),同步規(guī)劃教育、醫(yī)療、公共交通等設(shè)施,但仍有人認(rèn)為,亞運(yùn)城交通成本與生活便利程度存在不足。二是城鄉(xiāng)發(fā)展方面。區(qū)縣重組后,新設(shè)市轄區(qū)相應(yīng)成為主城功能擴(kuò)散的主要承接地,這經(jīng)常被認(rèn)為將推動(dòng)農(nóng)村的城市化以及農(nóng)村居民的非農(nóng)化。事實(shí)上,部分城市在縣或縣級(jí)市改為區(qū)后,一些農(nóng)民享受的農(nóng)村醫(yī)療補(bǔ)助被去除,相應(yīng)社保體系又尚未建立,農(nóng)民生活狀況不升反降。而新設(shè)市轄區(qū)政府既要領(lǐng)導(dǎo)原有的農(nóng)村地區(qū),又要承擔(dān)各種新的管理職責(zé),往往顧此失彼。至于一些城市為了在更短時(shí)間內(nèi)改變發(fā)展面貌,強(qiáng)化中心城市的功能,利用行政手段將原來縣的資源往市中心聚集,更拉大了城鄉(xiāng)差距。三是文脈傳承方面。區(qū)縣重組之后,大規(guī)模的城市建設(shè)往往相伴而“生”,但歷史文脈卻往往相伴而“亡”。僅以地名為例,當(dāng)前,越來越多城市注重通過頒布《保護(hù)名錄》進(jìn)行地名保護(hù),不過,有的地方區(qū)縣重組使上千年的歷史地名或撤銷或降格,本應(yīng)受到保護(hù)的政區(qū)地名至今仍未恢復(fù),當(dāng)?shù)鼐用竦奈幕瘹w屬感難尋。例如,“南匯”在《上海市政區(qū)類地名保護(hù)名錄》中屬于第一等級(jí)地名,2001年和2009年,南匯分別進(jìn)行了兩輪區(qū)縣重組,2001年撤縣建區(qū)時(shí)南匯人剛剛變成了“城里人”,2009年浦東新區(qū)與南匯區(qū)合并后“南匯人”又變成了“浦東人”。文化歸屬擺動(dòng)不定,這在原本就被稱為浦東的周康地區(qū)影響并不大,但對(duì)于離開市區(qū)較遠(yuǎn)的惠南鎮(zhèn)等地區(qū),稱為“浦東人”在身份認(rèn)同上難以接受,直至今日,仍未頒布南匯地名保護(hù)的相應(yīng)規(guī)定。放開來看,進(jìn)行多次區(qū)縣調(diào)整的地區(qū),文化歸屬問題尤為突出,自新世紀(jì)以來,上海市黃浦區(qū)和南匯區(qū)、廣東省廣州市番禺區(qū)、江蘇省揚(yáng)州市邗江區(qū)和維揚(yáng)區(qū)等均經(jīng)歷多輪區(qū)縣重組,已經(jīng)深刻地影響到社會(huì)文化層面。顯然,區(qū)縣政區(qū)重組之后的重建文化認(rèn)同任重而道遠(yuǎn)。(二)強(qiáng)化均等化服務(wù),推動(dòng)城鄉(xiāng)居民有序流動(dòng)如何成功推進(jìn)縣域發(fā)展向城區(qū)發(fā)展的轉(zhuǎn)變,關(guān)鍵在于必須解決發(fā)展究竟是“為了誰(shuí),依靠誰(shuí)”這一根本問題。為此,應(yīng)該緊緊抓住“人”這個(gè)最具活力也是最根本的要素,以人本發(fā)展為導(dǎo)向,促進(jìn)惠民與轉(zhuǎn)型的雙重推進(jìn),實(shí)現(xiàn)超越風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)略創(chuàng)新。第一,推進(jìn)惠及民生的包容性發(fā)展。在撤縣建區(qū)后將新增財(cái)力更多地向民生領(lǐng)域傾斜,實(shí)現(xiàn)受惠范圍廣泛化與公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)化,而民生改善又有助于優(yōu)化發(fā)展環(huán)境,吸引創(chuàng)新型人才的本地居住,這又為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供強(qiáng)勁動(dòng)力。例如,哈爾濱市阿城區(qū)2006年撤市設(shè)區(qū)后至今,城鎮(zhèn)低保、農(nóng)村低保分別經(jīng)過六輪、五輪的提標(biāo)擴(kuò)面,其他各項(xiàng)社會(huì)政策也不斷提高標(biāo)準(zhǔn),取得較好成效。第二,增進(jìn)城鄉(xiāng)居民的均等化服務(wù)。以服務(wù)城鄉(xiāng)居民需求為導(dǎo)向,不僅需要基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施一體化建設(shè),促進(jìn)郊區(qū)與主城區(qū)的整合,還需要在同城待遇、子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面注重地區(qū)間均衡。例如,汕頭市澄海區(qū)2003年撤縣建區(qū)后,由于交通設(shè)施網(wǎng)絡(luò)所限,城市化進(jìn)程僅僅是近域擴(kuò)展,隨著澄海與汕頭城區(qū)聯(lián)系愈發(fā)緊密,以往324國(guó)道的壓力日趨增大。為此,澄海在全市率先實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村公交村村通”的公交運(yùn)營(yíng)網(wǎng)絡(luò),在此基礎(chǔ)上,2011年,澄海區(qū)又進(jìn)一步建設(shè)城鄉(xiāng)一體化先行示范區(qū),將改善民生、增進(jìn)福祉作為重點(diǎn)任務(wù),扎實(shí)推進(jìn)教育、文化、醫(yī)療、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等公共服務(wù)均等化。第三,促進(jìn)文脈傳承的公眾化參與。區(qū)劃調(diào)整中的地名對(duì)形成區(qū)域認(rèn)同至關(guān)重要,但政區(qū)地名并不是為保留而保留,而是要在城市更新中使得管理者與居民等達(dá)成一致,在區(qū)縣調(diào)整之前展開地名民意調(diào)查、座談會(huì)、聽證會(huì)等廣泛征詢市民意見,并以此為依據(jù)來實(shí)現(xiàn)區(qū)縣重組后的地名規(guī)劃。例如,2010年北京四區(qū)并兩區(qū)引發(fā)熱議,據(jù)網(wǎng)上調(diào)查表明,高達(dá)92.3%的網(wǎng)友要求保留“崇文”、“宣武”,僅有7.6%支持“東城”、“西城”。目前,東城崇文兩區(qū)合并后,除了區(qū)級(jí)行政建制的名稱改變以外,原崇文區(qū)的地名被完整保留,一些有影響力的地點(diǎn)、單位、老字號(hào)均保留原名,部分東城區(qū)的地名還增加了“崇文”字樣,引導(dǎo)開發(fā)商申請(qǐng)具有濃厚崇文特色的樓宇小區(qū)等,這樣的文化保護(hù)是很值得借鑒的。四、有利于提升城市發(fā)展質(zhì)量區(qū)縣重組尤其是撤縣建區(qū)之后,原縣域大量的農(nóng)村地區(qū)也改為區(qū)的建制,這種“假性城市化”或“建制城市化”表面上擴(kuò)大了城市體量,卻掩蓋了我國(guó)城市化的實(shí)際程度,常為人們所詬病。實(shí)際上,地域形態(tài)的轉(zhuǎn)變是區(qū)縣重組面臨的又一重要使命,但地域形態(tài)的轉(zhuǎn)變并不是一味追求城市體量的擴(kuò)大,更要以質(zhì)量提升為導(dǎo)向,促進(jìn)空間與功能的逐步優(yōu)化。城市質(zhì)量涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多方面內(nèi)容,囿于篇幅限制,在這里,本文著力探討如何以質(zhì)量提升為導(dǎo)向,促進(jìn)區(qū)縣重組相關(guān)的行政區(qū)劃調(diào)整。第一,充分發(fā)揮行政中心的集合效應(yīng)。區(qū)縣重組進(jìn)程中行政中心的選址顯得格外重要,撤銷區(qū)政府、遷移行政中心可能導(dǎo)致區(qū)域服務(wù)水平下降,為此,行政中心應(yīng)當(dāng)要在城鄉(xiāng)空間變化、資源配置、公共服務(wù)等方面起到積極的輻射作用。例如,無(wú)錫市2000年撤錫山市分設(shè)惠山、錫山兩區(qū),2003年惠山區(qū)行政中心由原第一大鎮(zhèn)洛社鎮(zhèn)遷移至堰橋鎮(zhèn)。這次調(diào)整可謂一舉多得,一方面洛社鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá),城鎮(zhèn)發(fā)展較為成熟;另一方面,堰橋鎮(zhèn)位于無(wú)錫市和江陰市發(fā)展軸線的中心,也是城區(qū)向北空間拓展軸線,行政中心的遷移,巧妙地利用了這一戰(zhàn)略區(qū)位,促進(jìn)了城區(qū)發(fā)展。如今,以堰橋鎮(zhèn)為基礎(chǔ)建設(shè)的惠山新城已成為無(wú)錫的次中心之一,隨即而來多條地鐵匯聚于此,交通樞紐、主干路網(wǎng)、生態(tài)景觀、安居房等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如火如荼,成功提升了城市發(fā)展質(zhì)量。第二,科學(xué)構(gòu)建區(qū)域的政區(qū)格局。一般認(rèn)為,方形、六邊形的政區(qū)形態(tài)為最優(yōu),從中心區(qū)位向四邊的通達(dá)性最佳,縮短管理距離,大大提高了行政效率。不僅如此,政區(qū)格局的科學(xué)構(gòu)建還應(yīng)重視與區(qū)域戰(zhàn)略布局的良性互動(dòng),從而更有效地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、人口、設(shè)施、服務(wù)等合理配置。就區(qū)縣政區(qū)而言,2006年黑龍江省哈爾濱市通過區(qū)縣重組使城市空間結(jié)構(gòu)由以往“東—西”向轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳稀薄毕?構(gòu)筑“大哈爾濱”城市格局,對(duì)城市質(zhì)量提升具有重要的促進(jìn)作用。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面,“東北老工業(yè)基地改造”促使老城區(qū)工業(yè)企業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)向新設(shè)市轄區(qū)遷移;在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)方面,郊區(qū)兩個(gè)市轄區(qū)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力數(shù)十萬(wàn)人,占全區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力三分之二;在流域治理和環(huán)境保護(hù)方面,政區(qū)調(diào)整將兩條松花江的主要支流納入管理,加快了在上游建立污水處理廠的進(jìn)程,為有效開展流域治理和環(huán)境保護(hù)工作提供有利條件,至于部分企業(yè)和學(xué)校搬遷后的土地也直接轉(zhuǎn)為公共綠地或公園,城市宜居水平得到提高。就基層政區(qū)而言,寧波鄞州2002年撤縣建區(qū)后的次年,就將原來位于市區(qū)的縣域行政中心遷到轄區(qū)內(nèi),從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)重心與行政中心的整合。與此同時(shí),著力構(gòu)建開放型的基層政區(qū)格局,2003年,鄞州緊靠市區(qū)的三鎮(zhèn)改設(shè)街道,2008年,其中的兩個(gè)街道再劃分為四個(gè)街道,2012年其中的一個(gè)街道再次一分為二,由此形成放射狀的基層建制格局,有助于城區(qū)功能、交通框架等優(yōu)化。目前,鄞州區(qū)行政中心所在新城區(qū)已形成核心商貿(mào)圈、中央商務(wù)區(qū)、行政中心區(qū)、高檔住宅區(qū)、高教園區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的“六大功能區(qū)”,而周邊的中心鎮(zhèn)則進(jìn)一步擴(kuò)大職權(quán),調(diào)動(dòng)了鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道發(fā)展積極性,至于中心村則強(qiáng)調(diào)人口、產(chǎn)業(yè)、居住三集中,從而更有效地推進(jìn)空間與功能的雙重優(yōu)化。第三,處理好調(diào)整速率與發(fā)展速度的關(guān)系。行政中心、政區(qū)格局等調(diào)整有助于空間與功能優(yōu)化,但地域形態(tài)的轉(zhuǎn)變并不是一蹴而就的,為此,根據(jù)城市化發(fā)展速度,合理選擇政區(qū)調(diào)整速率至關(guān)重要。例如,江蘇南京市江寧縣2000年底改區(qū)后,不是像有的區(qū)縣重組后鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整“一步到位”,而是從行政中心的東山鎮(zhèn)開始,進(jìn)行七輪的撤鎮(zhèn)設(shè)街,形成適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的放射狀格局。江寧區(qū)改區(qū)后次年,行政中心就改設(shè)多個(gè)街道,有助于區(qū)政府對(duì)行政中心的城市管理。與此同時(shí),中心城區(qū)通過舊城改造來疏散老城區(qū)人口,外圍地區(qū)通過城鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)整、公共設(shè)施建設(shè)、住宅興建等推進(jìn)人口集聚和合理布局,從而加快了外圍地區(qū)城市化進(jìn)程,提高了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。2006年,江寧區(qū)轉(zhuǎn)變其空間發(fā)展戰(zhàn)略,確立以東山新市區(qū)為核心,在外圍的祿口、湯山、濱江三個(gè)新城為重點(diǎn)的“一核三元”結(jié)構(gòu),使城市建設(shè)重點(diǎn)繼續(xù)向江寧外圍延伸;就在這一年,江寧區(qū)新城所在的街道都街鎮(zhèn)合并、擴(kuò)大幅員、增加空間,被撤的街鎮(zhèn)所在地統(tǒng)一設(shè)置區(qū)域性辦事機(jī)構(gòu)“行政事務(wù)管理服務(wù)中心”,方便居民辦事;街道的幅員形態(tài)也相應(yīng)調(diào)整成放射狀,形成適應(yīng)城市發(fā)展戰(zhàn)略的空間格局。2008年,江寧率先編制《江寧區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃》,主要包括優(yōu)化產(chǎn)業(yè)功能布局、健全城鄉(xiāng)一體的利益共享機(jī)制、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場(chǎng),等等。除了在空間與功能上的優(yōu)化以外,政策創(chuàng)新也穩(wěn)步推進(jìn)。2010年的相關(guān)調(diào)研仍發(fā)現(xiàn),社保、戶口等政策“南京、江寧有別”,部分江寧區(qū)居民感覺并沒有變成“南京人”,“假性城市化”的風(fēng)險(xiǎn)依然存在。不過,自2010年7月起,南京就下發(fā)相關(guān)文件,在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)充分就業(yè)和完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度方面實(shí)現(xiàn)“同城同策”和“同城同待”,從而加快推進(jìn)全域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。顯然,這一漸進(jìn)性推進(jìn)地域形態(tài)轉(zhuǎn)變和相關(guān)政策創(chuàng)新是值得肯定的。當(dāng)然,區(qū)縣重組進(jìn)程中地域形態(tài)的轉(zhuǎn)變并不是為了消滅農(nóng)村與農(nóng)民,也不僅僅是行政中心集合效應(yīng)的發(fā)揮、政區(qū)格局的科學(xué)構(gòu)建等就能解決的,還需要戶籍制度、社會(huì)保障、集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革等的制度安排,而以質(zhì)量提升為導(dǎo)向促進(jìn)地域形態(tài)的深刻轉(zhuǎn)變,才能真正積極化解并超越區(qū)