當前社會保障成本轉(zhuǎn)嫁的現(xiàn)狀與對策

當前社會保障成本轉(zhuǎn)嫁的現(xiàn)狀與對策

一、效率與成本轉(zhuǎn)嫁中國經(jīng)濟快速增長的30年不是一個容易的結(jié)果。在此期間，我們經(jīng)歷了亞洲金融危機和世界金融危機、污染和溫室氣體排放、城市化和人口區(qū)域流動、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、食品安全標準的變化、勞動法律法規(guī)的變化等重要事件。其中既有隨機沖擊又有公共政策及資源稟賦變化的影響。這些事件對不同行業(yè)、不同地區(qū)和不同人群的影響差異很大,具有顯著的分配效應,各種利益主體中既有受益者又有受損者。政府則通過經(jīng)濟增長來緩和這些矛盾。但是,增長過程中的收益、成本和風險分配一直缺乏比較完整的核算制度,這就為不同主體之間的成本轉(zhuǎn)嫁提供了空間。企業(yè)和地方政府為了追求自身利益而盡量把成本和風險轉(zhuǎn)嫁出去,經(jīng)過直接和間接的渠道,社會保障成為這些成本和風險的最后承擔者。這導致了社會保障負擔越來越沉重,社會保障的可持續(xù)性受到嚴重影響,社會保障脆弱性問題日益突出。社會保障可持續(xù)性問題引起學術界和實際工作部門的關注。社會保障的可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)被視作社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展重要組成部分,而不再僅僅是經(jīng)濟體制改革的一項配套措施。社會保障的可持續(xù)發(fā)展既要注重當代人之間的公平,更要注重當代人與后代人之間的資源共享與福利公平。本文將從成本轉(zhuǎn)嫁的角度研究中國社會保障脆弱性以及社會保障的可持續(xù)發(fā)展。在深入分析各種擾動因素與社會保障關聯(lián)路徑的基礎上,探討社會保障成本轉(zhuǎn)嫁的根源以及成本轉(zhuǎn)嫁的自我強化機制,最后提出克服社會保障成本轉(zhuǎn)嫁的基本思路。二、代際之間成本轉(zhuǎn)嫁的困境:缺乏社會保障對于一個國家的經(jīng)濟社會系統(tǒng),任何自然的、社會的、經(jīng)濟的大變動都會改變其初始狀態(tài),但是改變的方向卻難以預知。這些變動可能是由外生隨機沖擊造成的,例如,自然因素(氣候、生物、地質(zhì)等)的突然變化、國際市場的突然變化,以及國內(nèi)社會性突發(fā)事件和政治性突發(fā)事件;也可能是由國家公共政策、公共資源配置等理性決策造成的;還可能是這兩種因素綜合作用的結(jié)果,而不當?shù)恼叽胧┛赡芗觿∽匀粸暮Φ钠茐男?。?jīng)濟增長和社會穩(wěn)定是國家追求的兩大目標,這兩個目標雖然從長期來看相互一致,但是在短期具有一定的沖突性。一方面,對公平和穩(wěn)定的過分追求將削弱經(jīng)濟活力;另一方面,經(jīng)濟的高速增長往往加劇區(qū)域之間、人群之間的貧富分化。上世紀90年代開始建立的社會保障制度就是要平衡二者之間的關系。然而,該制度建立伊始即缺乏獨立性,承擔了配合國有企業(yè)改革的任務,承接了國有企業(yè)改革的成本轉(zhuǎn)嫁。根據(jù)權利和責任對稱的原則,承接國企改革成本轉(zhuǎn)嫁的社會保障已經(jīng)成為國有企業(yè)的利益相關者,應該參與國企改革的決策和過程,評估國企改革所造成的社會成本及其對社會保障的成本轉(zhuǎn)嫁。遺憾的是,社會保障自上世紀90年代以來,一直未能主動參與和評估國有企業(yè)改革,只是被動地承接國企改革甩下的社會包袱。同時,社會保障制度也承擔了配合重要公共政策和重大公共工程的任務。例如,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策帶來的失業(yè)和提前退休問題,三峽工程和南水北調(diào)工程中的移民問題,最終都不同程度地給遷入地轉(zhuǎn)移社會保障負擔,而這些負擔最終由國家來承擔。目前,這些公共政策和公共工程的出臺一般沒有經(jīng)過社會保障負擔評估,社會保障只是被動地承接相應的成本轉(zhuǎn)嫁。這種被動的、事后的社會保障固然有其合理性,既簡化了決策過程,爭取了寶貴的時間,又減少了成本核算和討價還價成本,這種高效的決策模式可能是中國經(jīng)濟高速增長的原因之一。然而,由于缺乏社會保障負擔評估,一些企業(yè)、行業(yè)和地區(qū)在發(fā)展過程中成功地轉(zhuǎn)嫁成本,人為地制造了脆弱群體,加劇了社會保障的脆弱性。更重要的是,當我們通過增長來解決增長中的問題時,外生風險因素和內(nèi)生風險因素的負面效果將急劇放大。原因在于,我國的增長過程忽略了代際之間的成本轉(zhuǎn)嫁、地域之間的成本轉(zhuǎn)嫁、企業(yè)對社會的成本轉(zhuǎn)嫁,以及貧富差距、社會矛盾、內(nèi)生沖突和風險等問題帶來的社會成本。如果考慮這些因素,中國經(jīng)濟的實際增長速度遠低于公布的增長速度。以一個兩期經(jīng)濟結(jié)構(gòu)說明代際之間的成本轉(zhuǎn)嫁。若第1期沒有對第2期進行成本轉(zhuǎn)嫁,其均衡增長率為5%;若第1期掠奪性地耗盡未來的資源到導致增速為10%,至第2期則增速為零。雖然預期增速都為5%,但第二種情況則出現(xiàn)了嚴重的代際分配效應,形成跨期不穩(wěn)定性。重大的公共政策、公共工程和私人工程,都有不同程度的外部性和再分配效應。某些群體因為能夠獲得確定性收益而成為積極的推動者,而另一些群體則可能受損,這些受損的群體最終將進入社會保障“公地”之中。各種利益主體向社會保障轉(zhuǎn)嫁負擔,形成對社會保障的濫用,最終導致社會保障的“公地悲劇”,社會保障的脆弱性越發(fā)嚴重。三、社會經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)部沖擊。據(jù)經(jīng)濟決社會經(jīng)濟系統(tǒng)一旦受到外部沖擊,就可能按照特定機制發(fā)生廣泛而復雜的變化,初始沖擊的效應可能被擴大化、持久化。同樣,經(jīng)濟決策系統(tǒng)內(nèi)部也會產(chǎn)生各種沖擊,成為社會經(jīng)濟系統(tǒng)的擾動源。如果在決策中遺漏或低估某些潛在變量,或者對沖擊路徑和強度缺乏信息,就很難計算其綜合和跨期效應。這種沖擊-響應機制的影響是不確定的,其影響范圍有時表現(xiàn)為宏觀經(jīng)濟的波動,但更多地是通過結(jié)構(gòu)或分配效應來表現(xiàn)的。1.企業(yè)面臨的外部風險增加公共政策往往直接或間接地影響市場投資預期,這種影響可能因微觀主體的協(xié)同響應而放大,其中涉及許多變量和參數(shù):時間結(jié)構(gòu)、利率、收益、風險和成本等。預期及市場參數(shù)的改變將傳遞到產(chǎn)業(yè)層面,影響到企業(yè)微觀決策過程,給企業(yè)帶來適應性成本;風險向產(chǎn)業(yè)傳遞將改變企業(yè)的投資組合和保險水平。最終結(jié)果,企業(yè)要么增加額外的投資,成本上升,要么降低生存和抵抗風險能力,甚至加大了破產(chǎn)的風險。這些效應勢必影響就業(yè)市場,影響員工收入的穩(wěn)定性以及就業(yè)的穩(wěn)定性,從而給社會保障帶來成本轉(zhuǎn)嫁。2.分配效應影響實際可支配收入公共政策無論是通過投資路徑還是產(chǎn)業(yè)路徑,都會對收入結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。投資市場的結(jié)構(gòu)性變動,不僅會影響到整體的收入預期,而且會通過分配效應影響到實際可支配收入。首先,那些受損的產(chǎn)業(yè)收入下降;然后波及到要素市場,從而使技術、土地所有者和勞動者收入下降。對于家庭來說,不利沖擊導致家庭資產(chǎn)價值下降、就業(yè)和人力資本投資決策發(fā)生變化,既減少了家庭收入又增加家庭支出。收入的下降削弱了個人、家庭和企業(yè)的自我保障能力,也減少社會保障融資能力,同時又增加了社會保障的負擔。3.初始沖擊下的人力資本投資風險人力資本投資包括教育、培訓等內(nèi)容。與產(chǎn)業(yè)投資和金融投資一樣,人力資本投資具有跨期不確定性和風險。如果產(chǎn)業(yè)演化處于相對穩(wěn)定的環(huán)境,對未來的預期比較穩(wěn)定,那么人力資本投資風險較小。但是,如果外生沖擊和內(nèi)源性沖擊頻繁發(fā)生,人力資本投資將面臨嚴重的風險,這種風險因沉沒成本和資產(chǎn)專用性而強化。在計劃經(jīng)濟時期相對穩(wěn)定的制度環(huán)境下,人們無需考慮人力資本投資風險;然而,改革開放后,中國制度環(huán)境和產(chǎn)業(yè)環(huán)境一直處于巨變之中,對于各種不可預測的沖擊,人們很難低成本地適應。當年的“40、50”人員就非常典型。初始沖擊發(fā)生之后,將沿著“初始沖擊-金融-產(chǎn)業(yè)-要素市場”的路徑傳遞,最終導致人力資本貶值。而新的人力資本投資需要一個時間過程,這就是所謂的時滯性,加之“40、50”人員學習新技能的能力較低,時滯較長新的人力資本投資得不償失,“40、50”人員最終成為長期失業(yè)者,從而提前進入養(yǎng)老保險系統(tǒng),給社會保障帶來轉(zhuǎn)嫁成本。4.系統(tǒng)形態(tài)的轉(zhuǎn)變社會群體的保障能力與其社會資本相關。社會資本指人們之間形成的社會網(wǎng)絡、互惠性規(guī)范以及由此產(chǎn)生的信任,是儲蓄在社會關系網(wǎng)絡中的資本。社會資本是一種重要的資源,是中國傳統(tǒng)社會非常有效的社會保障機制。今天的城市化、市場化將人還原為“原子人”,作為生產(chǎn)要素逐產(chǎn)業(yè)流動,傳統(tǒng)社會中基于血緣關系的社會網(wǎng)絡被削弱甚至瓦解。雖然新的社會網(wǎng)絡可以在職業(yè)生涯中建立,在求學過程中建立,但是社會資本結(jié)構(gòu)調(diào)整的成本是沉重的。在農(nóng)耕經(jīng)濟中,由于產(chǎn)業(yè)鏈和社會網(wǎng)高度重合,因而演化出與之相適應的家庭、鄉(xiāng)村、親朋網(wǎng)絡,并一直發(fā)揮著重要的微觀保障功能。在計劃經(jīng)濟時代,農(nóng)村屬于集體和家庭的聯(lián)合體,農(nóng)耕經(jīng)濟形態(tài)沒有發(fā)生大的變化;上世紀80年代初的農(nóng)村改革雖然削弱了集體保障,但農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)換基本上處于“離土不離鄉(xiāng)”的狀態(tài),沒有出現(xiàn)大范圍的人口流動。人口的大范圍流動發(fā)生在上世紀90年代后,此時的產(chǎn)業(yè)鏈和社會網(wǎng)在空間上開始分離,傳統(tǒng)的社會保障微觀支撐體系開始瓦解,人們逐漸暴露在各種風險之下,加大了社會保障的脆弱性。5.勞動力市場的競爭可能更加貧困政府對環(huán)境、健康、勞動和產(chǎn)業(yè)市場等方面的監(jiān)管在世界各國普遍存在,其立意之善很容易取得人們的認可。然而,表面合理性往往掩蓋了許多重大風險。提高出租房屋質(zhì)量標準可能使窮人的住房條件更差;提高食品質(zhì)量標準可能使貧困人口的食品消費更加困難;提高最低工資標準可能使勞動力市場中的邊緣人群更加貧困。對于諸如此類的公共政策,既需要引入可行性評估,又需要引入模擬市場機制。在私人市場上,廠商可以采取不同的質(zhì)量-價格組合方案來滿足不同層次消費者的需求,這種差異化策略具有福利效應:它保留了低收入群體的選擇空間。公共政策往往不能充分反映相關主體的差異性,容易出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象,從而減小了消費者的選擇空間。例如,在食品、勞動安全、工資領域?qū)嵭械臉藴驶芾砭褪沁@樣。這些政策表面上提高了行業(yè)標準而滿足公共目標,然而,低收入階層可能變得更加貧困。原因在于,與其購買能力相對應的市場要么消失,要么轉(zhuǎn)入地下而失去監(jiān)控。前者導致低收入階層的支出增加,后者既增加了交易成本又導致產(chǎn)品質(zhì)量更加不穩(wěn)定。四、有利于保護弱勢群體的利益社會保障成本轉(zhuǎn)嫁存在自我強化的傾向,可以分幾個步驟來說明自我強化的過程。第一步,社會保障為弱勢群體提供基本保障;第二步,相關責任主體因為可以向社會保障轉(zhuǎn)嫁成本而進一步損害弱勢群體的利益;第三步,弱勢群體需要社會保障的進一步保護……于是形成惡性循環(huán)。這種自我強化機制的關鍵在于,相關主體之間權利與責任界限不夠清晰,相關項目之間邊界不夠清晰,某些主體能夠逃避補償義務。這就激勵了某些主體制造負的外部性和社會脆弱群體。推而廣之,社會保障成本轉(zhuǎn)嫁的自我強化機制也適用于跨時期、跨區(qū)域轉(zhuǎn)嫁的成本轉(zhuǎn)嫁。這不僅在微觀上削弱了弱勢群體抵抗風險的能力,而且在宏觀上增加了社會保障的財政脆弱性。1.政府主導的社會保障強化首先,如果不存在社會保障機制,市場經(jīng)濟必然會演化出其他形式的保障制度。政府主導的社會保障壓縮了其他保障的生存空間,換句話說,社會保障具有擠出效應。國際上,越是高福利國家其民間非營利組織越弱。其次,如果沒有社會保障,相關利益主體就難以向外部進行成本轉(zhuǎn)嫁,外部也難以向這些利益主體轉(zhuǎn)嫁成本。就特殊工種而言,如果沒有社會保障,員工就無法向養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)嫁成本,這就迫使員工就待遇和作業(yè)環(huán)境與企業(yè)進行討價還價;企業(yè)也就無法向員工轉(zhuǎn)嫁成本:要么提高工資水平,要么改進作業(yè)環(huán)境。如果企業(yè)能夠向社會保障轉(zhuǎn)嫁負擔,作為理性人的企業(yè)為了利潤最大化的目標,往往會選擇加劇員工貧困、失業(yè)和傷殘的行為,例如,減少對安全生產(chǎn)方面的投資。也就是說,政府主導的社會保障可能通過兩個途徑而自我強化。一是通過對其他保障的擠出效應,對政府主導的社會保障進行強化;二是政府主導的社會保障使得成本轉(zhuǎn)嫁的可能性增加,企業(yè)向員工的成本轉(zhuǎn)嫁增加了員工的風險,進而使得社會保障顯得更加必要。2.政府、市場和體制對企業(yè)利益的影響對于經(jīng)濟增長的評價不能忽略其外部性和跨期分配效應。可以通過和諧指標和可持續(xù)指標,分別對外部性和跨期分配效應進行評估。和諧指標用來反映政策沖擊在實現(xiàn)政策目標的過程中是否存在成本轉(zhuǎn)嫁,是否積累了社會沖突;可持續(xù)指標則用來反映否存在成本的跨代轉(zhuǎn)嫁,是否使后續(xù)風險增加、剝奪后代的生存和發(fā)展權。需要強調(diào)的是,每代人都有自己的生存和發(fā)展權,因此派生了污染權、資源使用權等概念;我們給后代留下的環(huán)境和自然資源其實并不是“遺產(chǎn)”,而是后代本來與我們共享的權益。然而,“在位者”與“缺席者”的博弈是一種不對等博弈,“在位者”擁有天然優(yōu)勢來剝奪“缺席者”?，F(xiàn)代社會已經(jīng)演化出多種機制以阻止這種剝奪,這些機制包括公共選擇、公眾參與、中介及非政府組織、市場甄別機制、環(huán)境評估等。但是,由于政策制訂者擁有決策信息優(yōu)勢地位,且政策績效(風險、收益和成本)難以準確評估,使得某些受損主體無法參與或利用這些機制來保護自己合法利益。市場機制往往可以揭示出市場主體的真實類型。市場中的任何一方都可以為效用、利潤而產(chǎn)生不切實際的幻想,但最終的行為都要受各種約束條件的限制。在交易過程中,對廠商的成本甄別決定了廠商的生死存亡:如果成本核算是完全、真實的,無效廠商將被淘汰。但是,如果廠商獲得了額外補貼,或者廠商獲得了轉(zhuǎn)嫁成本的渠道,無效的廠商將生存下來,市場甄別機制便失靈了。3.勞動成本轉(zhuǎn)嫁如果企業(yè)的勞動成本可以轉(zhuǎn)嫁、低估甚至免費使用,企業(yè)過度使用勞動資源將不可避免;當勞動成本遠低于其它要素成本時,企業(yè)將用勞動替代其他要素并排斥其它要素。改革開放之初中央鼓勵沿海地區(qū)率先吸收外來先進技術并發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè),但是,最后這些地區(qū)大多轉(zhuǎn)向勞動密集產(chǎn)業(yè)。其中的重要原因就是企業(yè)的勞動成本可以向內(nèi)地轉(zhuǎn)嫁。具體而言,作為農(nóng)民工流入地,沿海地區(qū)廉價使用內(nèi)陸地區(qū)的勞動力,卻把農(nóng)民工的社會保障負擔轉(zhuǎn)嫁給勞動力流出地。由此導致沿海地區(qū)的企業(yè)勞動成本過低,進而使得企業(yè)用勞動要素替代其他要素。勞動密集型產(chǎn)業(yè)對高科技產(chǎn)生了替代效應和擠出效應。這種效應因路徑依賴而強化,最后形成產(chǎn)業(yè)鎖定。國與國之間的社會保障成本轉(zhuǎn)嫁對于一國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同樣具有重要影響。以環(huán)境成本的轉(zhuǎn)移為例,一些發(fā)達國家通過各種手段將高污染排放、勞動密集產(chǎn)業(yè)擠出本土,從而將相應的成本轉(zhuǎn)嫁給其他國家,而這些發(fā)達國家則利用國際貿(mào)易機制獲得所需要的產(chǎn)品。發(fā)展中國家獲得了短期收益,代價卻是國民健康的損失、社會保障負擔的加重,甚至是長期的貧困。五、成本轉(zhuǎn)嫁的社會保障財政政策有積極和消極之分,就業(yè)政策也有積極和消極之分,同樣,社會保障政策也有積極和消極之分。事后的社會保障就是一種消極的社會保障,它著眼于事后的幫助,而不是事前的防范。以工傷保險為例,如果把重點放在工傷事故發(fā)生之后的賠償,就是消極的社會保障;如果把重點放在工傷事故的防范,就是積極的社會保障。事后的社會保障不僅是消極的、被動的,而且為成本轉(zhuǎn)嫁提供了一塊“公地”,進而激勵廠商不當行為。因此,必須建立積極的、防御性的社會保障制度。所謂積極的社會保障,是指具有主動防范成本轉(zhuǎn)嫁功能的社會保障;防御性則強調(diào)社會保障事前干預相關主體的決策,并參與執(zhí)行過程的監(jiān)督和行為審計。1.確定社會保障的邊界社會保障邊界模糊為相關利益主體轉(zhuǎn)嫁成本提供了客觀條件。在地方政府、企業(yè)和個人進行成本轉(zhuǎn)嫁的過程中,社會保障被濫用了,形成社會保障的“公地悲劇”。界定社會保障的邊界包括三個方面:一是理清初次分配與再分配的關系;二是界定社會保障系統(tǒng)內(nèi)部各項目之間的界限;三是清晰界定與社會保障相關聯(lián)的企業(yè)、地區(qū)和政府的權利和責任。2.社會保障評估制度為了防范成本轉(zhuǎn)嫁,應該對公共政策和公共項目進行全面的成本和責任核算,包括潛在的社會保障負擔的增加。許多重大工程(如三峽、南水北調(diào)工程)及公共政策(如碳減排、健康與食物安全)因缺乏事前的社會保障評估而帶來“碳失業(yè)”以及環(huán)境貧困等負