我國(guó)住房保障體系的現(xiàn)狀與發(fā)展

我國(guó)住房保障體系的現(xiàn)狀與發(fā)展

確保公民有足夠的住房，是政府的主要任務(wù)之一。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,我國(guó)實(shí)行福利住房制度,基本保障了我國(guó)城鎮(zhèn)職工享有基本的居住條件。隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革的推行和住房制度改革的不斷深入,中低收入家庭的住房問(wèn)題日益凸顯。為了解決中低收入家庭的住房問(wèn)題,從上個(gè)世紀(jì)90年代起中國(guó)逐步建立起以經(jīng)濟(jì)適用房、住房公積金、廉租房等制度為主要內(nèi)容的住房保障體系。這些制度設(shè)計(jì)是否合理?其執(zhí)行情況如何?它是否保障了居民擁有適當(dāng)?shù)木幼l件?如何評(píng)價(jià)?本文擬對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)。本文運(yùn)用張伯斯與韋德?tīng)?Chambers&Wedel,2005)提出的社會(huì)政策要素分析框架,將我國(guó)的住房政策置于社會(huì)問(wèn)題背景下進(jìn)行分析,運(yùn)用社會(huì)政策分析視角,分析我國(guó)的住房保障政策實(shí)施必不可少的6個(gè)基本政策要素,總體評(píng)述我國(guó)住房保障政策。本文主要包括五部分:第一部分提出分析框架;第二部分為背景部分,概括中國(guó)住房保障政策的演進(jìn)歷程;第三部分對(duì)我國(guó)主要住房保障政策,即住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等政策的發(fā)展過(guò)程與總體效果進(jìn)行概括;第四部分運(yùn)用社會(huì)政策分析框架對(duì)我國(guó)住房保障政策進(jìn)行綜合分析與評(píng)價(jià);在此基礎(chǔ)上,文章最后提出完善中國(guó)住房政策的思路與建議。一、價(jià)值分析路徑住房政策是社會(huì)政策中的重要構(gòu)成部分(Claphametal.,1990;Kwanetal.,2008;Rugg,1999;Somerville&Sprigings,2005)。本文擬用社會(huì)政策分析的方法來(lái)檢視我國(guó)的住房(保障)政策。社會(huì)政策分析的進(jìn)路主要有分析性描述(analytical-descriptive)、價(jià)值認(rèn)同(value-committed)和價(jià)值批判(value-critical)(Rein,1983a;1983b)。描述分析法就是將社會(huì)政策分解成若干部分進(jìn)行分析的方法,其主要局限在于認(rèn)為社會(huì)政策的優(yōu)缺點(diǎn)可以以?xún)r(jià)值中立的方式加以評(píng)判,這顯然是不現(xiàn)實(shí)的,但它是進(jìn)行價(jià)值批判分析法的基礎(chǔ)。第二種價(jià)值認(rèn)同路徑以關(guān)于事情應(yīng)該如何的強(qiáng)烈價(jià)值偏好出發(fā),著重探討價(jià)值觀念對(duì)實(shí)際行動(dòng)的啟示與意義。在某些情況下,價(jià)值認(rèn)同路徑是富有吸引力的,它非常適合政治行動(dòng)主義,但政策分析的實(shí)踐遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了對(duì)價(jià)值取向的強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)的篤信。價(jià)值認(rèn)同分析路徑因無(wú)法接受多元的觀點(diǎn)和結(jié)論而被排斥。馬克思主義和不少社會(huì)行動(dòng)主義者遵循這一路徑。事實(shí)上,政策分析者既要追求理性,又要追求客觀性。追求理性必然導(dǎo)致分析者會(huì)持不同的觀點(diǎn)和建議,而追求客觀性則必然以多元視角為前提。第三種分析路徑——價(jià)值批判視角更符合政策分析追求理性和客觀性的訴求,因?yàn)閷?duì)任何社會(huì)政策進(jìn)行或者計(jì)劃的評(píng)斷都是以設(shè)定價(jià)值作為基礎(chǔ),沒(méi)有獨(dú)立于理論和價(jià)值偏好之外的事實(shí)。實(shí)務(wù)工作者首先要弄清社會(huì)問(wèn)題分析和相關(guān)政策及規(guī)劃設(shè)計(jì)背后的價(jià)值和參考框架,并發(fā)展出一種技能,可以揭示相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值和參考框架,當(dāng)他們面臨個(gè)人、家庭、組織、社區(qū)、政治等不同層次上的沖突時(shí),他們可以運(yùn)用這種技能。價(jià)值評(píng)判路徑的本質(zhì)就是以開(kāi)放的態(tài)度容納各種價(jià)值觀點(diǎn),面對(duì)各種價(jià)值觀,并能夠根據(jù)自己的價(jià)值判斷做出選擇:可以決定是否同意分析的結(jié)果,自由地選擇方案,或者以自己的價(jià)值偏好進(jìn)行分析獲得不同結(jié)論(Chambers&Wedel,2005:52)。張伯斯(Chambers)與韋德?tīng)?Wedel)提出的分析框架綜合了分析描述路徑和價(jià)值評(píng)價(jià)路徑,主要包括社會(huì)問(wèn)題分析和社會(huì)政策要素分析。社會(huì)問(wèn)題分析強(qiáng)調(diào)研究社會(huì)政策應(yīng)該將其置于特定的背景下,確定社會(huì)問(wèn)題被界定的方式,認(rèn)定問(wèn)題產(chǎn)生的原因與影響,界定問(wèn)題認(rèn)定背后的意識(shí)形態(tài)和價(jià)值,以及確定問(wèn)題的得益者與受損者,這提供了審視任何社會(huì)問(wèn)題的基本維度(Chambers&Wedel,2005:27)。社會(huì)政策要素分析通過(guò)對(duì)任何社會(huì)政策實(shí)施的6個(gè)基本必備政策要素,包括目標(biāo)與目的,傳遞利益與服務(wù)的形式,適用權(quán)益的規(guī)則(entitlementrule),服務(wù)提供的管理或者組織結(jié)構(gòu),籌資方法,以及上述5個(gè)要素之間的互動(dòng)(Chambers&Wedel,2005:54)。這6個(gè)要素被認(rèn)為是任何社會(huì)政策執(zhí)行所必不可少的。通過(guò)對(duì)社會(huì)政策或者規(guī)劃的主要要素進(jìn)行價(jià)值分析可以對(duì)該政策內(nèi)容是否恰當(dāng),是否符合公平、效率等原則,相關(guān)服務(wù)提供狀況如何,政策影響怎樣等方面形成綜合的評(píng)價(jià)。二、住房問(wèn)題和住房政策的發(fā)展(一)住房保障問(wèn)題新中國(guó)建立后,通過(guò)對(duì)城鎮(zhèn)住房進(jìn)行社會(huì)主義改造,我國(guó)逐步建立起與社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國(guó)家供給住房的公有制為主導(dǎo)、以單位制為基礎(chǔ)的,按照行政等級(jí)進(jìn)行分配的福利住房制度?？傮w而言,福利住房制度曾為絕大多數(shù)城市居民提供了基本的住房保障條件,維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,但同時(shí)導(dǎo)致嚴(yán)重的住房短缺、住房質(zhì)量差、住房維養(yǎng)不足、住房分配腐敗等問(wèn)題(Wang&Murie,1999;Zhu,2000;朱亞鵬,2007b)。由于這個(gè)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展比較落后,城鎮(zhèn)居民的住房條件普遍較差,住房短缺是當(dāng)時(shí)的主要問(wèn)題。全國(guó)人均住房面積甚至由建國(guó)初的4.5平方米下降到1978年底的3.6平方米(于思遠(yuǎn),1997:298)。在福利住房分配體制下,很多居民面臨各種住房困難,主要表現(xiàn)為整體的住房短缺和住房維養(yǎng)水平差。住房問(wèn)題分散、隱蔽各個(gè)單位中。各個(gè)單位負(fù)責(zé)解決本單位職工的住房困難,沒(méi)有單位的城市貧困家庭的住房問(wèn)題則由所在地方政府予以解決。國(guó)家的住房保障主要集中于對(duì)極少數(shù)沒(méi)有單位的弱勢(shì)群體和住房困難戶(hù)的低層次保障。(二)健全和完善我國(guó)的住房保障制度為了解決嚴(yán)重的住房短缺和減少政府財(cái)政開(kāi)支,20世紀(jì)70年代末中國(guó)政府開(kāi)始進(jìn)行住房制度改革。從1979年進(jìn)行全價(jià)出售公房試點(diǎn)開(kāi)始到1998年7月,可以視為漸進(jìn)性住房改革時(shí)期。雖然這個(gè)時(shí)期在住房領(lǐng)域進(jìn)行了一系列改革,從城市試點(diǎn)(全價(jià)售房、“三三制”、“提租、增資、補(bǔ)貼”)到1988年房改在全國(guó)鋪開(kāi),從單項(xiàng)推進(jìn)到綜合配套,福利住房制度的基礎(chǔ)——住房實(shí)物分配體制始終沒(méi)有動(dòng)搖,直到1998年的住房貨幣化改革標(biāo)志著福利住房制度的終結(jié),市場(chǎng)化的住房分配體制的確立(朱亞鵬,2006a,2007a,2007b)。住房改革的主要目的是解決住房嚴(yán)重短缺,減少?lài)?guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)問(wèn)題,變革住房分配制度。政府的住房保障融入在對(duì)低收入群體住房的重視和照顧的各種房改措施之中,并隨著住房體制改革的深入,逐漸形成比較獨(dú)立的住房保障制度。主要做法包括(朱亞鵬,2007a,2007b):1.采取多種途徑,提高住房供應(yīng),解決住房問(wèn)題。如1982年全國(guó)總工會(huì)、國(guó)家城市建設(shè)總局鼓勵(lì)采取“公建民助”、“民建公助”等方式,增加住房供應(yīng),改善住房條件。2.重視對(duì)低收入和住房困難家庭的照顧。國(guó)家在住房改革過(guò)程中對(duì)低收入家庭給予了扶持和照顧。如1988年住房改革全面實(shí)施,計(jì)劃在3-5年內(nèi)在全國(guó)推行調(diào)整公房租金、建立住房基金、發(fā)放住房補(bǔ)貼劵、出售公房為主要內(nèi)容的改革,但明確強(qiáng)調(diào)對(duì)困難居民實(shí)行減、免、補(bǔ)助等優(yōu)惠措施,鼓勵(lì)困難住戶(hù)低價(jià)購(gòu)買(mǎi)公房。3.重視住房保障問(wèn)題,建立專(zhuān)門(mén)的保障制度與政策。1990年9月,建設(shè)部和全國(guó)總工會(huì)出臺(tái)《解決城鎮(zhèn)居住特別困難戶(hù)住房問(wèn)題的若干意見(jiàn)》,明確政府、單位“解困”的途徑、政策以及管理辦法,首次將解決城鎮(zhèn)居民住房困難這一問(wèn)題納入政府議程。1994年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》,重申堅(jiān)持改革,繼續(xù)出售公有住房,同時(shí)全面推行住房公積金制度和加快經(jīng)濟(jì)適用房的開(kāi)發(fā),以保證廣大中低收入家庭的住房問(wèn)題得到緩解。同年12月,建設(shè)部等部委發(fā)布《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》,明確經(jīng)濟(jì)適用房的定義、用途、適用對(duì)象以及管理辦法,規(guī)定中低收入家庭標(biāo)準(zhǔn)由地方政府制訂并保證實(shí)施。1995年,政府推行“國(guó)家安居工程”,旨在解決教師等中低收入家庭的“住房難”問(wèn)題。1998年住房貨幣化改革實(shí)施,中央明確提出完善住房公積金制度,建立經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房制度,解決中低收入家庭的住房問(wèn)題。至此,我國(guó)的住房保障的制度框架基本形成。4.強(qiáng)調(diào)住房分配公平,杜絕分配過(guò)程出現(xiàn)分配不公和權(quán)力腐敗,消除人為導(dǎo)致住房困難的因素與可能。在1988、1995和1998等年份出臺(tái)的重要房改政策中都強(qiáng)調(diào)房改紀(jì)律,杜絕利用職務(wù)和工作之便為個(gè)人和集體謀取利益。由于中低收入家庭數(shù)量龐大,而經(jīng)濟(jì)適用房數(shù)量有限,為解決廣大下崗職工住房問(wèn)題,地方政府(如廣東)推出所謂的“解困房”,其性質(zhì)跟經(jīng)濟(jì)適用房相差無(wú)幾。“經(jīng)濟(jì)適用房”、“解困房”的出現(xiàn),反映隨著我國(guó)住房市場(chǎng)化改革的深入中低收入家庭住房問(wèn)題日益凸顯和嚴(yán)重。尤其在住房貨幣化改革廢除了福利住房分配制度之后,房?jī)r(jià)上漲過(guò)快,超出了普通家庭的負(fù)擔(dān)能力,住房問(wèn)題日益嚴(yán)重,已經(jīng)成為一個(gè)較為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治問(wèn)題。(三)宏觀調(diào)控政策1998年中央政府推行住房貨幣化改革,停止國(guó)家供應(yīng)住房的實(shí)物分配制度,實(shí)行市場(chǎng)化供應(yīng)為主的住房貨幣化分配,我國(guó)的住房體制發(fā)生了根本性變化。這次改革涉及住房資產(chǎn)、利益與責(zé)任在國(guó)家、單位和城市居民之間的重新分配進(jìn)而調(diào)整,深刻地改變了住房領(lǐng)域的治理結(jié)構(gòu)。在后房改時(shí)代,不少城市居民通過(guò)住房市場(chǎng)改善了居住條件,房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展,但同時(shí)住房領(lǐng)域的各種問(wèn)題也日益嚴(yán)重(朱亞鵬,2007a,2007b,2007d),主要包括:1.房地產(chǎn)投資過(guò)熱。從表1可以看出,2006年全國(guó)房地產(chǎn)投資額是13158億元,這一數(shù)字是1997年的6倍多。房地產(chǎn)投資的年增長(zhǎng)率,從1998年的13.7%迅速提高到2003、2004年的30%左右,隨后雖有所下降,但2007年全年房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資25280億元,同比增長(zhǎng)率再次超過(guò)30%,達(dá)到30.2%。住房投資的增加使得整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)過(guò)分依賴(lài)房地產(chǎn)業(yè),甚至“要挾整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)”。2.住房?jī)r(jià)格迅速上漲,超出普通居民的承受能力。從表2可以發(fā)現(xiàn),自1997年以來(lái),除1999年的微度調(diào)整之外,商品房?jī)r(jià)格一直呈快速上升態(tài)勢(shì),而且上升速度越來(lái)越快,2004年的全國(guó)商品房均價(jià)的漲幅高達(dá)17.8%。而在個(gè)別地區(qū),房?jī)r(jià)漲幅甚至超過(guò)30%。迅速漲高的房?jī)r(jià)已超出了普通家庭的承受能力,房?jī)r(jià)與家庭收入比遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國(guó)際上合理的房?jī)r(jià)收入比應(yīng)在3-6倍之間的標(biāo)準(zhǔn)。3.住房供給結(jié)構(gòu)不合理,集中表現(xiàn)為商品房的大量空置和經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)不足。全國(guó)商品房的空置面積到2007年10月已經(jīng)達(dá)到1.18億平方米(國(guó)家統(tǒng)計(jì)局綜合司,2007),而經(jīng)濟(jì)適用房的投資額和建設(shè)面積這兩個(gè)指標(biāo)在全部住房投資中的比重持續(xù)下降(見(jiàn)表3)。4.一定程度的住房不公。高檔豪宅與別墅的消費(fèi)與幾代同堂、住房貧困的現(xiàn)象并存,住房市場(chǎng)化加劇住房不公平和社會(huì)貧富差距(Lee,2000;Lee&Zhu,2006;Loganetal.,1999;Min&Logan,1996)。針對(duì)這些問(wèn)題,中央政府采取一系列綜合、全面、多元的宏觀調(diào)控政策(朱亞鵬,2007c):(1)抑制住房需求,尤其是投機(jī)性和投資性的住房需求。主要的措施包括調(diào)高個(gè)人按揭貸款首付到30%,調(diào)高放貸利率;限制外資購(gòu)房;控制城市拆遷規(guī)模,減少被動(dòng)性住房需求;對(duì)住房二手交易征收營(yíng)業(yè)稅和個(gè)人所得稅。(2)控制房地產(chǎn)投資規(guī)模,調(diào)節(jié)市場(chǎng)供應(yīng)結(jié)構(gòu),主要措施包括:對(duì)房地產(chǎn)信貸提高項(xiàng)目資本金比例,對(duì)閑置和空置商品房的開(kāi)發(fā)商控制或者不發(fā)放貸款等。(3)優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu),優(yōu)先保證中低價(jià)位、中小套型普通商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房的土地供應(yīng),其年度供應(yīng)量不得低于居住用地供應(yīng)總量的70%;停止別墅類(lèi)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目土地供應(yīng),嚴(yán)格限制低密度、大套型住房土地供應(yīng);90平方米的住房必須占住房總供應(yīng)量的70%;加強(qiáng)普通商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等住房建設(shè)。(4)調(diào)節(jié)住房消費(fèi)行為,對(duì)購(gòu)買(mǎi)中小戶(hù)型的居民在申請(qǐng)按揭貸款方面給予優(yōu)待,積極推動(dòng)住房二手市場(chǎng)和租賃市場(chǎng),鼓勵(lì)居民通過(guò)租賃、購(gòu)買(mǎi)等多種方式解決住房問(wèn)題。(5)限制境外資金投資房地產(chǎn)。雖然最近廣州、深圳等地出現(xiàn)了住房交易量大幅減少,房?jī)r(jià)稍微降低的情況,但全國(guó)總體上房?jī)r(jià)仍然處于上漲趨勢(shì),宏觀調(diào)控的效果仍然有待觀察。在高房?jī)r(jià)時(shí)代,普通居民尤其是低收入家庭的住房問(wèn)題變得更加凸顯。房?jī)r(jià)的高企增加了民眾對(duì)政府在住房保障方面的依賴(lài)與期望。三、住房市場(chǎng)化取向改革致住房政策框架與理論背景伴隨著住房制度改革,中國(guó)的住房政策體系發(fā)生深刻變化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,實(shí)行國(guó)家直接供應(yīng)住房的福利住房制度,政府實(shí)際上承擔(dān)起保障城鎮(zhèn)居民基本居住權(quán)的責(zé)任,為幾乎全部城鎮(zhèn)居民提供了基本住房保障(Wu,1996;Zhu,2000)。然而,自20世紀(jì)70年代末以來(lái),中國(guó)政府推行住房市場(chǎng)化取向的改革,旨在通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提高住房資源的分配效率,以求更好地滿(mǎn)足城鎮(zhèn)居民的住房需求,由此促使我國(guó)住房政策在價(jià)值理念與具體實(shí)踐兩個(gè)層面皆發(fā)生了根本性的改變。從政策的理念上而言,中國(guó)政府更為關(guān)注住房政策的經(jīng)濟(jì)屬性(而非社會(huì)屬性)與城鎮(zhèn)中低收入家庭(而非所有城鎮(zhèn)居民)住房問(wèn)題的解決(朱亞鵬,2007d);從政策的具體內(nèi)容與實(shí)踐而言,則表現(xiàn)為政府先后提出的住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房(安居工程)、廉租房、雙限房等計(jì)劃幫助不同社會(huì)階層解決住房問(wèn)題而不是包攬責(zé)任。(一)住房分紅制度現(xiàn)狀及問(wèn)題住房公積金制度是一種強(qiáng)制性的住房?jī)?chǔ)蓄制度,職工及其單位都必須按照職工工資的一定比例向職工的公積金賬戶(hù)存款,增加職工的住房資金積累。1991年上海借鑒新加坡中央公積金制度,率先建立起正式的住房公積金制度。此后,作為成功的政策創(chuàng)新,住房公積金制度被許多地區(qū)與城市引入。1994年,中央政府將住房公積金制度作為住房改革的重要措施在全國(guó)推廣。此后,全國(guó)的公積金計(jì)劃得到迅速發(fā)展。1999年《住房公積金管理?xiàng)l例》出臺(tái),住房公積金的管理進(jìn)一步規(guī)范化、制度化。2002年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈住房公積金管理?xiàng)l例〉的決定》,擴(kuò)大了住房公積金制度的覆蓋面,完善了公積金的管理制度。截至2007年6月,全國(guó)累計(jì)歸集了14000多億元人民幣的公積金,向繳存職工發(fā)放個(gè)人住房公積金貸款7500億元,有4000多萬(wàn)職工通過(guò)提取公積金和公積金貸款改善了居住條件(孟娜等,2007)。然而,住房公積金制度及其實(shí)施過(guò)程也存在著不容忽視的問(wèn)題,主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:(1)住房公積金制度的社會(huì)保障意義并不明顯。住房公積金制度的實(shí)質(zhì)是職工將自己的工資統(tǒng)籌起來(lái)促進(jìn)住房問(wèn)題的解決,是按照有付出才有回報(bào)、權(quán)利與義務(wù)對(duì)等原則運(yùn)作的具有社會(huì)保險(xiǎn)性質(zhì)的住房金融制度,它在推動(dòng)住房消費(fèi)方面的作用實(shí)際上是社會(huì)保險(xiǎn)參加者應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和利益返還,本質(zhì)上是職工的自我保障而非政府對(duì)低收入者提供額外的住房保障(朱亞鵬,2007a,2007b)。(2)即使將住房公積金視為社會(huì)保障,其覆蓋范圍也是較為狹窄。住房公積金的參加者局限于政府部門(mén)和效益好的國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位,大部分集體企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的職工、困難企業(yè)的職工、無(wú)單位的城市居民如城鎮(zhèn)個(gè)體戶(hù)、自由職業(yè)者和農(nóng)民工等群體事實(shí)上被排斥在該制度之外。(3)使用上,公積金主要用于支持住房建設(shè)與購(gòu)買(mǎi)住房,而不支持租房和其他用途,客觀上有利于比較富裕的主體,而不是低收入群體。另外,將公積金收益部分用于廉租房建設(shè)值得商榷。(4)住房公積金管理不嚴(yán),存在較大風(fēng)險(xiǎn)?？傮w而言,住房公積金制度實(shí)際上更有助于收入較好的家庭購(gòu)買(mǎi)住房,或者進(jìn)行住房投資,而不利于真正貧困的家庭解決住房問(wèn)題。(二)經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)對(duì)象的界定不清所謂經(jīng)濟(jì)適用房,指政府提供政策優(yōu)惠,限定套型面積和銷(xiāo)售價(jià)格,按照合理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè),面向城市低收入住房困難家庭供應(yīng),具有保障性質(zhì)的政策性住房。經(jīng)濟(jì)適用房政策經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展過(guò)程。早在1991年6月,國(guó)務(wù)院在《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》中就提出:“大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)實(shí)用的商品房,優(yōu)先解決無(wú)房戶(hù)和住房困難戶(hù)的住房問(wèn)題?！?994年7月,國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》第一次明確提出將發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房作為解決中低收入家庭住房問(wèn)題的主要對(duì)策。1995年1月20日,國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出《國(guó)家安居工程實(shí)施方案》,安居工程成為經(jīng)濟(jì)適用住房政策的具體落實(shí)。1998年7月,國(guó)務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》中進(jìn)一步明確了“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系,中低收入家庭購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用住房”的政策。經(jīng)濟(jì)適用住房計(jì)劃作為住房貨幣化改革的主要配套措施被提出,安居工程并入經(jīng)濟(jì)適用房計(jì)劃。至此,中國(guó)政府將經(jīng)濟(jì)適用房定位為主導(dǎo)的住房供應(yīng)方式之一,經(jīng)濟(jì)適用住房被正式確定為解決城鎮(zhèn)居民住房困難的主要途徑。然而,政府和社會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的性質(zhì)和定位存在不同看法,經(jīng)濟(jì)適用房制度的發(fā)展方向和發(fā)展思路(如供應(yīng)對(duì)象的確定等方面)并不確定,沒(méi)有形成清晰的思路,影響了其在解決住房問(wèn)題中的作用。2007年,經(jīng)濟(jì)適用住房政策經(jīng)歷了較大的調(diào)整。8月,中國(guó)政府發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)24號(hào)),其中較為顯著的變化就是將經(jīng)濟(jì)適用住房的目標(biāo)群體從原來(lái)的中低收入家庭調(diào)整為低收入家庭;從原來(lái)只售不租改為以出租為主,限制出售或者內(nèi)部市場(chǎng)交易,并要求補(bǔ)繳土地收益和減免的稅費(fèi)。為了配合和執(zhí)行國(guó)務(wù)院的上述意見(jiàn),同年11月建設(shè)部等七部委出臺(tái)了新的《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》,指出“經(jīng)濟(jì)適用住房制度是解決城市低收入家庭的住房困難政策體系的組成部分”。然而,這種對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)對(duì)象的重新劃定雖然有助于避免較高收入家庭購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房而謀利,但供應(yīng)對(duì)象的進(jìn)一步縮小造成了更多的夾心階層,他們既無(wú)力直接進(jìn)入私人市場(chǎng)購(gòu)房,又不能享受經(jīng)濟(jì)適用房的補(bǔ)貼1。這意味著建設(shè)部在頒布的《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》中對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)對(duì)象的界定過(guò)于狹窄,需要重新修訂?？梢?jiàn),經(jīng)濟(jì)適用住房政策的方向和范圍并未最終確定。完善經(jīng)濟(jì)適用住房制度,推動(dòng)中低收入家庭住房問(wèn)題的解決仍然任重道遠(yuǎn)。目前,經(jīng)濟(jì)適用房被定義為由政府扶持,屬于具有經(jīng)濟(jì)性、適用性及社會(huì)保障性質(zhì)的政策性住房,其供應(yīng)對(duì)象是低收入的住房困難家庭。與商品房相比,經(jīng)濟(jì)適用房的特殊性在于其社會(huì)保障性質(zhì)。但實(shí)際實(shí)施過(guò)程中,經(jīng)濟(jì)適用住房計(jì)劃存在不少弊病:(1)經(jīng)濟(jì)適用房并不“經(jīng)濟(jì)”(見(jiàn)表4)。(2)經(jīng)濟(jì)適用房政策陷入執(zhí)行與監(jiān)管的困境,集中表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)不足和投機(jī)謀利(見(jiàn)表5)。(3)從根本上來(lái)講經(jīng)濟(jì)適用房的社會(huì)保障性質(zhì)也不明確。經(jīng)濟(jì)適用房是國(guó)家在無(wú)法提供市場(chǎng)化的工資水平(盡管絕大多數(shù)職工從市場(chǎng)上解決住房問(wèn)題)的情況下建立的與之相適應(yīng)的一種住房供應(yīng)體系。因而,從本質(zhì)上而言,國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房只是對(duì)職工低工資的補(bǔ)償,而非一種真正意義上的住房保障政策(朱亞鵬,2007b)。(三)住房保障資金問(wèn)題廉租房是針對(duì)既無(wú)力購(gòu)買(mǎi)或者租賃商品房,又買(mǎi)不起經(jīng)濟(jì)適用房(即沒(méi)有能力在市場(chǎng)中實(shí)現(xiàn)住房需求)的城鎮(zhèn)最低收入家庭而設(shè)計(jì)的住房政策,是1998年住房貨幣化改革提出的多層次住房供給體系中的重要構(gòu)成部分之一,是針對(duì)官方認(rèn)可的城市貧困人群(即具有城市非農(nóng)業(yè)常住戶(hù)口的最低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭)而設(shè)計(jì)的住房保障制度2,其社會(huì)保障性質(zhì)主要體現(xiàn)在政府提供住房實(shí)行低房租或者提供租金補(bǔ)貼。廉租房政策的實(shí)施舉步維艱。從1999年4月下發(fā)《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》公布到2002年底,全國(guó)35個(gè)主要城市中僅有一半出臺(tái)了實(shí)施計(jì)劃,執(zhí)行的情況更加糟糕。2004年3月中央政府實(shí)施新的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》,督促地方政府積極落實(shí)廉租房政策,強(qiáng)化了地方政府在解決最低收入家庭住房問(wèn)題中的職責(zé)和作用,明確財(cái)政支持是建立廉租住房制度的最主要的資金來(lái)源,規(guī)定保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以滿(mǎn)足基本住房需要為原則,實(shí)行房租補(bǔ)貼為主,實(shí)物配租、租金核減為輔。2007年8月,中央政府提出解決低收入家庭住房困難是“政府公共服務(wù)的重要職責(zé)”,明確規(guī)定解決低收入家庭住房問(wèn)題由省級(jí)政府擔(dān)負(fù)總責(zé),并對(duì)解決廉租住房面臨的各種困難與問(wèn)題的職責(zé),尤其是資金問(wèn)題做出明確的規(guī)定(國(guó)務(wù)院,2007)。2007年11月,建設(shè)部等9部委出臺(tái)了《廉租住房保障辦法》,進(jìn)一步明確了廉租住房的保障對(duì)象為“城市低收入住房困難家庭”,并明確廉租房建設(shè)的資金來(lái)源渠道。截至2006年12月,全國(guó)657個(gè)城市中已有512個(gè)城市建立并實(shí)施了廉租住房制度,累計(jì)用于廉租住房制度建設(shè)資金70.8億元,其中2006年到位的資金占到33%。累計(jì)已有54.7萬(wàn)戶(hù)低收入家庭,通過(guò)廉租住房制度改善了住房條件。然而,廉租住房制度一直面臨著覆蓋面過(guò)小、實(shí)施不力、資金不足和資金來(lái)源不穩(wěn)定等方面的問(wèn)題與困境。盡管2007年中國(guó)政府對(duì)廉租住房的資金來(lái)源做出明確規(guī)定,即土地收益、財(cái)政資金和公積金收益。但資金問(wèn)題仍然是廉租房政策是否有效發(fā)揮作用的瓶頸。目前住房保障資金的三種主要來(lái)源都存在一定的困難。即使按照目前僅僅針對(duì)低保戶(hù)的最低住房保障水準(zhǔn),中西部城市廉租住房資金缺口仍然高達(dá)70.5億元,而按照“十一五”規(guī)劃,解決目前城鎮(zhèn)中住房困難的約有1000萬(wàn)戶(hù)左右低收入家庭需要約2485億元,年均接近500億元。如果考慮對(duì)舊住宅區(qū)整治和集中成片棚戶(hù)區(qū)改造的補(bǔ)助、特殊群體租賃住房建設(shè)補(bǔ)助,年均資金需求860多億元(秦虹,2007)?？梢?jiàn),能否解決資金問(wèn)題是廉租房制度能否真正發(fā)揮住房保障作用的關(guān)鍵。(四)執(zhí)行行為:政府有限干預(yù)限價(jià)房是一種特殊的住房供應(yīng)方式,是由政府在土地出讓的時(shí)候限定戶(hù)型、限定價(jià)格的商品房,是政府通過(guò)對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的地價(jià)、房?jī)r(jià)、套型、銷(xiāo)售對(duì)象等加以限制以便調(diào)節(jié)住房市場(chǎng)供應(yīng)結(jié)構(gòu)、控制供應(yīng)對(duì)象的一種特殊商品房供應(yīng)制度。限價(jià)房源于地方政府落實(shí)宏觀調(diào)控,優(yōu)先發(fā)展中小戶(hù)型、中低價(jià)位住房政策的具體執(zhí)行行為,其實(shí)質(zhì)是政府對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)進(jìn)行有限干預(yù)。北京、廣州、上海、南京、重慶等城市積極實(shí)行限價(jià)房政策。最早供應(yīng)限價(jià)房的城市是廣州。廣州限價(jià)房的銷(xiāo)售對(duì)象被確定為全市首次置業(yè)的中等收入家庭,條件為:具有廣州市戶(hù)口、本人(已婚的,含配偶和子女)在廣州沒(méi)有自有產(chǎn)權(quán)住房、男性年滿(mǎn)25歲,女性年滿(mǎn)23歲。廣州限價(jià)房對(duì)申購(gòu)者的收入沒(méi)有限制,但對(duì)限價(jià)房上市進(jìn)行有制約。已購(gòu)限價(jià)房在5年內(nèi)不準(zhǔn)上市和出租,5年后上市要全額補(bǔ)繳土地出讓金。據(jù)估計(jì)2008年限價(jià)房的供應(yīng)量將占廣州商品房總供應(yīng)量1/6(厲於敏,2007)。限價(jià)房推出引起各界關(guān)注和議論。有人表示支持,希望擴(kuò)大供應(yīng)量;有人質(zhì)疑,擔(dān)心陷入權(quán)力腐敗和富人投資的工具;有人希望擴(kuò)大到外來(lái)人口。限價(jià)房面臨著供應(yīng)對(duì)象不明確,定價(jià)困難,定位不明確等問(wèn)題。限價(jià)房要取得明顯的政策效果,主要取決于供應(yīng)量,而供應(yīng)量太大又會(huì)沖擊房地產(chǎn)市場(chǎng)。作為政府干預(yù)市場(chǎng)的特殊形式,限價(jià)房政策面臨兩難的局面。四、住房政策“社會(huì)問(wèn)題分析”在對(duì)我國(guó)住房問(wèn)題的背景與住房保障制度發(fā)展歷程簡(jiǎn)單回顧的基礎(chǔ)上,這部分著重按照Chambers與Wedel(2005)提出的分析框架,首先對(duì)住房政策進(jìn)行社會(huì)問(wèn)題分析(socialproblemanalysis),即將社會(huì)問(wèn)題置于特定背景之下,分析社會(huì)問(wèn)題的認(rèn)定,影響問(wèn)題認(rèn)定的意識(shí)形態(tài),導(dǎo)致問(wèn)題產(chǎn)生的因果聯(lián)系,誰(shuí)受益誰(shuí)受損等,然后對(duì)社會(huì)政策6個(gè)基本政策要素進(jìn)行分析,從而探討現(xiàn)有政策是否恰當(dāng)“符合”社會(huì)問(wèn)題的解決。以下運(yùn)用該框架來(lái)檢視我國(guó)的住房保障制度。(一)住房問(wèn)題與住房政策社會(huì)問(wèn)題分析的第一步就是厘清社會(huì)問(wèn)題如何被認(rèn)定,找出主要的次級(jí)問(wèn)題,并評(píng)估嚴(yán)重程度。從住房問(wèn)題的認(rèn)定方面來(lái)看,如前所述,我國(guó)住房問(wèn)題的認(rèn)定是變化的,受到意識(shí)形態(tài)、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口等各方面因素的影響。住房制度改革之前,住房問(wèn)題主要被界定為住房供應(yīng)不足,政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題;隨著住房改革的不斷深化,住房問(wèn)題逐漸被界定為住房負(fù)擔(dān)能力的問(wèn)題和房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展的問(wèn)題。住房問(wèn)題往往從屬于重大政治決策和經(jīng)濟(jì)政策,滿(mǎn)足公民住房需求被置于相對(duì)次要的位置?；蛘哒f(shuō),住房主要被界定為房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,住房的社會(huì)維度被忽視。從意識(shí)形態(tài)方面來(lái)看,我國(guó)對(duì)住房問(wèn)題的認(rèn)定早期明顯印上了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩,轉(zhuǎn)型時(shí)期又過(guò)分迷信市場(chǎng),烙上了新自由主義福利體制的印跡(朱亞鵬,2007b),政府在提供包括住房在內(nèi)的社會(huì)福利與保障方面的責(zé)任在改革的口號(hào)下逐漸被弱化了。在某種程度上,我國(guó)社會(huì)政策從改革前政府承擔(dān)全部責(zé)任轉(zhuǎn)變到主要依靠個(gè)人通過(guò)市場(chǎng)滿(mǎn)足。從因果分析來(lái)看,住房問(wèn)題和住房政策的認(rèn)定受到我國(guó)特殊社會(huì)背景尤其是市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的影響。住房問(wèn)題的凸顯是從社會(huì)主義的“微型福利國(guó)家”(miniwelfarestate)(Gu,2001)下國(guó)家提供全民(城鎮(zhèn))福利住房保障到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的國(guó)家承擔(dān)有限住房責(zé)任下的轉(zhuǎn)變過(guò)程的產(chǎn)物,同時(shí)受到市場(chǎng)體制和傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的雙重作用的影響,也因人口高速增長(zhǎng)和工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展而更加嚴(yán)重。在住房問(wèn)題中,明顯受損的是在改革前和改革過(guò)程中未能獲得住房或者未能廉價(jià)購(gòu)買(mǎi)公共住房的城市老職工(通常是普通工人)和其他社會(huì)弱勢(shì)群體,主要包括城鎮(zhèn)的下崗失業(yè)工人和沒(méi)有戶(hù)籍的農(nóng)民工,他們成為城市貧困階層(Wang,2004)。而在經(jīng)濟(jì)上和政治上占據(jù)較多資源的群體即通過(guò)住房改革取得住房產(chǎn)權(quán)的人和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)則是最大的受益者。從歷史背景來(lái)看,住房問(wèn)題受到我國(guó)政治文化與政治體制的影響,住房保障的變遷是在國(guó)家的主導(dǎo)下進(jìn)行的,社會(huì)訴求雖然有所反映,尤其是近幾年,但整體社會(huì)對(duì)決策的影響并不直接,制度選擇更多地是政府內(nèi)部經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與學(xué)習(xí)的產(chǎn)物。(二)住房政策的公平性按照社會(huì)政策6個(gè)政策要素,對(duì)我國(guó)住房政策分析如下:1.從目標(biāo)和目的上來(lái)看,作為社會(huì)政策重要內(nèi)容的住房保障政策缺乏明確的社會(huì)價(jià)值和目標(biāo)。社會(huì)主義時(shí)期的福利住房政策更大程度上是與高度計(jì)劃分配資源及“高積累、低消費(fèi)”,低貨幣工資,高實(shí)物補(bǔ)貼的分配體制相適應(yīng)的分配政策,福利色彩主要表現(xiàn)對(duì)沒(méi)有工作單位的極少數(shù)城鎮(zhèn)居民的住房責(zé)任的承諾。經(jīng)過(guò)二、三十年的住房制度的變革之后,當(dāng)前我國(guó)住房保障制度搖擺不定,缺乏明確的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo),實(shí)施過(guò)程中中央監(jiān)控不足,選擇性執(zhí)行甚至政策扭曲的情況嚴(yán)重。迄今我國(guó)仍然沒(méi)有明確的住房立法,確定各級(jí)政府在住房保障方面的責(zé)任與義務(wù),公民的住房權(quán)還沒(méi)有得到法律的確認(rèn)。政府沒(méi)有制訂關(guān)于住房問(wèn)題的長(zhǎng)期目標(biāo)和規(guī)劃。另外,各種住房計(jì)劃,如經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房,缺乏可觀察的、明確具體的、可操作的關(guān)于目標(biāo)群體和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的陳述,其落實(shí)主要依賴(lài)于地方政府決策者的重視。政策的目的缺乏清晰性、可測(cè)量性和可操作性,所預(yù)期的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)不具體,目標(biāo)群體不明確(如經(jīng)濟(jì)適用房),計(jì)劃性和針對(duì)性不足。從住房政策的適當(dāng)性(adequate)來(lái)看,已有的住房保障政策的適當(dāng)性不夠,表現(xiàn)在:首先現(xiàn)有的住房政策只是針對(duì)城市居民,農(nóng)村地區(qū)的住房困難還沒(méi)有引起政府關(guān)注;沒(méi)有城市戶(hù)口的農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員的住房問(wèn)題長(zhǎng)期被忽視,近幾年逐步進(jìn)入政府的議程,國(guó)家出臺(tái)相關(guān)的指導(dǎo)性文件,但仍缺乏具體有效的樓市,事實(shí)上這一龐大的弱勢(shì)群體還被排斥在外3。其次,存在人數(shù)眾多的夾心階層,或者收入高于經(jīng)濟(jì)適用房的標(biāo)準(zhǔn),但無(wú)能力從市場(chǎng)購(gòu)房;或收入高于廉租房計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn),但不適合經(jīng)濟(jì)適應(yīng)房的標(biāo)準(zhǔn)。從公平性來(lái)看,我國(guó)住房政策有失公平(Lee,2000;Lee&Zhu,2006;朱亞鵬,2006b,2007b)。對(duì)非戶(hù)籍人口住房問(wèn)題的漠視和排斥,反映了絕對(duì)公平意義上的不公平;而政府的相關(guān)政策更多地考慮收入較高階層的住房問(wèn)題,如大量資金用于經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房方面的補(bǔ)貼,而對(duì)城市低收入家庭的廉租房缺乏足夠的資金則顯示住房政策相對(duì)的不公平。2.利益與服務(wù)的形式主要包括提供實(shí)際物品、日用品,現(xiàn)金、專(zhuān)業(yè)服務(wù),補(bǔ)貼、貸款給付、抵用券、政府擔(dān)保等形式(如表7)。我國(guó)住房保障服務(wù)提供的類(lèi)型主要包括提供實(shí)物住房(如廉租房實(shí)物安置)和貨幣補(bǔ)貼,如廉租房的租金減免或者補(bǔ)貼。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房和雙限房的補(bǔ)貼接近于貸款給付。從行政的操作性方面來(lái)看,政府傾向于提供貨幣補(bǔ)貼,而不是建設(shè)保障性住房。因?yàn)樨泿叛a(bǔ)貼的保障方式更簡(jiǎn)便易行,容易操控,而且易于短期見(jiàn)效。而貨幣補(bǔ)貼也被視為有利于提升消費(fèi)者主權(quán),使受益者具有更多的選擇性。政府在通過(guò)上述形式提供住房服務(wù)時(shí),顯然產(chǎn)生一定的社會(huì)輕視(socialstigmatization)(如廉租房計(jì)劃);另外,由于所提供的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房的數(shù)量有限,受益者擁有較少的選擇余地和主動(dòng)性;住房政策也導(dǎo)致住房空間分化的現(xiàn)象;由于住房保障一般實(shí)行比較嚴(yán)格的財(cái)產(chǎn)資格審查制度(meanstest),受益者的家庭及財(cái)產(chǎn)等隱私不可避免受到政府強(qiáng)制性和侵入性的干擾;此外,廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和住房公積金等制度存在效率不高、管理成本高并不符合效益原則等問(wèn)題。3.確定社會(huì)政策受益資格的方式主要可以依據(jù):(1)過(guò)去貢獻(xiàn),(2)行政規(guī)則,(3)私人契約,(4)專(zhuān)業(yè)鑒定,(5)行政裁量,(6)司法判決,(7)財(cái)產(chǎn)資格審查(meanstest)。從受益資格確定方面來(lái)看,我國(guó)住房保障主要針對(duì)官方認(rèn)定的住房困難人群,有較為嚴(yán)格的財(cái)產(chǎn)資格審查(meanstest),而且一般都要有當(dāng)?shù)貞?hù)籍。例如,廉租房要符合收入和住房都遭遇困難的“雙困”標(biāo)準(zhǔn);非官方確認(rèn)住房困難主體,如非戶(hù)籍貧困居民等被排除在外。經(jīng)濟(jì)適用住房的標(biāo)準(zhǔn)幾經(jīng)變化,與戶(hù)籍和一定收入相聯(lián)系,但操作中往往嚴(yán)重走樣。而住房公積金政策按規(guī)定覆蓋幾乎所有單位,但公民能否獲益,卻依賴(lài)于雇主能否按時(shí)按規(guī)定繳納?？傮w上,非戶(hù)籍人口被排斥于住房保障之外,弱勢(shì)群體,如退休下崗職工從住房保障中獲益較少。政策實(shí)踐中,享受住房保障的人群往往受到社會(huì)輕視;非目標(biāo)群體受益,而符合條件的人群無(wú)法得到保障的情況也較為普遍,導(dǎo)致社會(huì)的弱勢(shì)群體一方面被現(xiàn)行的勞動(dòng)力市場(chǎng)排擠,另一方面又更多地被排除在國(guó)家的住房保障制度之外,導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)排斥效應(yīng)(李斌,2002),并表現(xiàn)為不同社會(huì)群體的住房分異(易成棟,2004)和個(gè)人財(cái)富方面的巨大分化。我國(guó)住房保障制度既非普適性的、也非職業(yè)性的、也非完全收入相關(guān)的,而與人的身份與職業(yè)/單位有關(guān),具有中國(guó)特色的社會(huì)排斥特征。公民不得不主要依賴(lài)自己努力滿(mǎn)足住房需求。我國(guó)的住房政策具有鮮明的“新自由主義”色彩(Li&Zhu,2006;朱亞鵬,2007a)。而且從覆蓋面和實(shí)際效果來(lái)看,甚至比福利保障色彩最少的“新自由主義”還要糟糕,因?yàn)?“新自由主義”良性的一面被弱化,而其惡性的一面被擴(kuò)大。4.社會(huì)服務(wù)與利益的提供與管理主要有幾種類(lèi)型:(1)中央集權(quán)模式(centralizedservice-deliverysystem),(2)顧客導(dǎo)向管理與“逆向式層級(jí)”服務(wù)提供模式(client-centeredmanagementand“invertedhierarchy”servicedeliverysystems,(3)結(jié)盟服務(wù)提供組織模式(federatedservicedeliveryorganizations),(4)個(gè)案管理服務(wù)提供模式(casemanagementservicedeliverysystems),(5)通過(guò)有相同背景的人員提供服務(wù)式,(6)建立社會(huì)服務(wù)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)等方式(Chambers&Wedel,1995:148-60)。我國(guó)住房福利與保障的提供顯然是以國(guó)家占據(jù)主導(dǎo)地位,社會(huì)主體,尤其是普通公民參與住房政策過(guò)程的途徑和程度非常有限。由于中央在決策方面起決定作用,服務(wù)提供具有中央集權(quán)式的鮮明特色;而地方政府在政策細(xì)化、落實(shí)方面發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用,這使得我國(guó)社會(huì)服務(wù)的提供也具呈現(xiàn)權(quán)力下放的特征。住房政策過(guò)程的總體特點(diǎn)是重決策輕政策執(zhí)行及政策監(jiān)控與評(píng)估。政策制定和執(zhí)行方面缺乏一致性和聯(lián)系性,缺乏問(wèn)責(zé)機(jī)制,政策效果總體不彰。在保障的充足性、公平、效率方面都有較大局限。這清楚地體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房計(jì)劃上。經(jīng)濟(jì)適用房在全國(guó)各地或不執(zhí)行(上海、廣州),或走樣(北京),或象征性執(zhí)行,或被扭曲、替代。而廉租房從1999年到2002年的4年間幾乎只存在于全國(guó)一半省市的文件上,到2006年末僅有累計(jì)不到70億的投資就是明證。這些都直接影響了住房利益的可得性和受惠面。5.社會(huì)服務(wù)的資金來(lái)源方式對(duì)服務(wù)的提供影響深遠(yuǎn)。社會(huì)福利一般性的籌資方式有:(1)私有市場(chǎng)募集,(2)私人捐助,(3)工作相關(guān)的利益基金(work-attachedbenefits),主要包括醫(yī)療保險(xiǎn),退休金和其他與工作相關(guān)的額外福利,(4)社會(huì)保險(xiǎn),(5)公共或者政府撥款(Chambers&Wedel,1995:173)。從資金來(lái)源方面來(lái)看,我國(guó)住房保障的資金來(lái)源渠道多元,包括強(qiáng)制儲(chǔ)蓄(公積金制度),公房收入(售房資金和房租收入),財(cái)政來(lái)源(財(cái)政預(yù)算),私人和社會(huì)捐獻(xiàn),收益者的支付等等。但如前所述,我國(guó)住房保障資金國(guó)家投資較少,公房收入逐漸枯竭,私人和社會(huì)的捐助缺乏制度激勵(lì)。整體上住房保障資金缺口較大,資金來(lái)源不穩(wěn)定,不充足,不能有效解決認(rèn)定的住房問(wèn)題。另外,住房資金的監(jiān)管體制不夠完善,資金挪用現(xiàn)象較為普遍,資金安全存在隱憂(yōu)。最后,將公積金的收益用于廉租房的建設(shè)的適當(dāng)性也值得商榷。6.從政策要素之間的互動(dòng)來(lái)看,總體上我國(guó)政府在住房保障方面良性互動(dòng)較為緩慢,中央和地方缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào),政府尤其是地方政府對(duì)公民住房訴求的回應(yīng)程度也較低。綜上所述,我國(guó)住房保障政策存在著政策設(shè)計(jì)不太科學(xué)、決策過(guò)程不夠民主、政策效果不夠明顯、缺乏效率、有失公平等方面的弊病。五、健全和完善住房保障法律體系經(jīng)過(guò)近三十年的改革,中國(guó)住房領(lǐng)域的主要問(wèn)題已經(jīng)由改革前的一般性住房短缺轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民住房負(fù)擔(dān)能力不足的問(wèn)題。中國(guó)政府雖然先后提出了包括經(jīng)濟(jì)適用房計(jì)劃、公積金制度和廉租住房等住房保障體系,但在政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行,籌資等方面仍然存在不少問(wèn)題,實(shí)際效果并不理想。就我國(guó)住房保障的嚴(yán)重性與任務(wù)的艱巨性而言,筆者以為中國(guó)住房保障政策的發(fā)展仍需要從以下幾個(gè)方面加以完善:1.加快住房保障法制建設(shè),為住房保障政策