美國(guó)災(zāi)害管理體制演變與政策調(diào)整

美國(guó)災(zāi)害管理體制演變與政策調(diào)整

從19世紀(jì)初到20世紀(jì)末，美國(guó)經(jīng)歷了兩種不同的災(zāi)難管理時(shí)期：多部門分散管理和過度集中管理。新世紀(jì)伊始,隨著9·11恐怖事件和卡特里娜颶風(fēng)等非傳統(tǒng)安全事件的發(fā)生,美國(guó)政府適時(shí)調(diào)整災(zāi)害管理體制與政策,進(jìn)入了以國(guó)土安全為主的應(yīng)急協(xié)調(diào)時(shí)期,建立了以統(tǒng)一指揮為特點(diǎn)的防災(zāi)戰(zhàn)略。我國(guó)是一個(gè)災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家,研究美國(guó)災(zāi)害管理體制演變和政策調(diào)整過程,對(duì)我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)性災(zāi)害、建立協(xié)調(diào)有力的災(zāi)害管理體制和制定適宜的災(zāi)害管理政策具有重要的借鑒意義。1災(zāi)害應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)和地方行政機(jī)構(gòu)美國(guó)災(zāi)害管理政策的起源可以追溯到1803年的《國(guó)會(huì)法案》。19世紀(jì)初期在新罕布什爾州發(fā)生了一系列大火,給港口城市波特茅斯市造成重創(chuàng),嚴(yán)重影響了美國(guó)的進(jìn)出口貿(mào)易,因此1803年頒布了《國(guó)會(huì)法案》,以通過免除進(jìn)口貨物稅來提供援助。這是美國(guó)聯(lián)邦政府首次對(duì)災(zāi)害管理進(jìn)行立法。1929年美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)生大蕭條后,為刺激經(jīng)濟(jì),1932年成立復(fù)興金融公司,授權(quán)該公司貸款給銀行和有關(guān)機(jī)構(gòu)并負(fù)責(zé)聯(lián)邦災(zāi)害資金的分配,這是美國(guó)第一個(gè)負(fù)責(zé)救災(zāi)資金的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。1934年授權(quán)公共公路局對(duì)災(zāi)后高速公路和主要公路的重建提供資金。1944年美國(guó)又頒布了《防洪法》,授權(quán)美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)負(fù)責(zé)防洪工程和灌溉工程的建設(shè),并在洪水災(zāi)后重建中承擔(dān)主要角色。二戰(zhàn)結(jié)束后,美國(guó)于1947年7月出臺(tái)了《國(guó)家安全法》,并依該法成立了國(guó)家安全委員會(huì)(內(nèi)閣級(jí)委員會(huì))、國(guó)家安全資源理事會(huì)(聯(lián)邦應(yīng)急管理局前身)、中央情報(bào)局和國(guó)家軍事部(1949年更名為國(guó)防部)。隨著時(shí)間推移,美國(guó)聯(lián)邦政府又多次調(diào)整并成立了若干災(zāi)害管理和應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)60~70年代初期是美國(guó)自然災(zāi)害的頻發(fā)期,住房和城市發(fā)展部聯(lián)邦災(zāi)害援助局承擔(dān)了聯(lián)邦政府的應(yīng)急管理和救援工作,其中包括應(yīng)對(duì)1962年卡拉颶風(fēng)、1964年阿拉斯加地震、1965年貝茨颶風(fēng)、1969年卡米爾颶風(fēng)、1971年加利福尼亞南部地震和1972年的阿格紐颶風(fēng)等特大自然災(zāi)害。為了提高防御自然災(zāi)害的能力,聯(lián)邦政府于1968年出臺(tái)了《國(guó)家洪水保險(xiǎn)法》,1969年出臺(tái)了《救災(zāi)法》,并設(shè)立了聯(lián)邦協(xié)調(diào)官(FCO),負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)邦抗災(zāi)救災(zāi)活動(dòng)。從總體上看,雖然聯(lián)邦政府接連出臺(tái)了多部有關(guān)災(zāi)害管理的法律,但災(zāi)害應(yīng)急管理仍然沒有形成一個(gè)有效的制度體系。如果核電站和危險(xiǎn)品運(yùn)輸與自然災(zāi)害相繼發(fā)生,就會(huì)有100多個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)同時(shí)參與災(zāi)害、危險(xiǎn)和緊急救助的各個(gè)領(lǐng)域。在國(guó)家和地方層次上有很多類似的計(jì)劃和政策,缺乏全國(guó)性的應(yīng)急救災(zāi)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu),從聯(lián)邦到各州地方政府通?；ゲ粎f(xié)調(diào),救災(zāi)的整體性受到很大的影響。在應(yīng)急救災(zāi)過程中各部門之間經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)任務(wù)重疊,甚至矛盾沖突的現(xiàn)象,這都對(duì)緊急事件的處置造成了不利影響。美國(guó)全國(guó)州長(zhǎng)協(xié)會(huì)也積極要求減少國(guó)家和地方被迫運(yùn)行的眾多機(jī)構(gòu),并整合聯(lián)邦應(yīng)急救災(zāi)的職能,因此要求整合災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的呼聲日益升高。2應(yīng)急管理職能的單一化1977年美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)聯(lián)邦防災(zāi)體制進(jìn)行了激烈的批評(píng),將其形容為削弱、分散、重復(fù)和疏忽。1978年美國(guó)全國(guó)州長(zhǎng)協(xié)會(huì)也提出加強(qiáng)緊急事態(tài)管理問題,他們認(rèn)為:聯(lián)邦政府責(zé)任體制分散,阻礙了各州的災(zāi)害管理能力;尋求聯(lián)邦、州和地方政府的對(duì)等合作(聯(lián)邦政府對(duì)全國(guó)人民負(fù)責(zé),州與地方政府對(duì)該地區(qū)選民負(fù)責(zé),聯(lián)邦政府和州與地方政府不是上下級(jí)關(guān)系;州與地方政府利用聯(lián)邦的人力和物力資源時(shí)聯(lián)邦政府才可以有條件地要求州與地方政府如何做);應(yīng)急事務(wù)管理應(yīng)綜合發(fā)展;聯(lián)邦應(yīng)該成立有綜合應(yīng)急事務(wù)管理職能的單一機(jī)構(gòu)。鑒于美國(guó)國(guó)會(huì)和各州政府的政治壓力,卡特總統(tǒng)于1979年發(fā)布第12127號(hào)總統(tǒng)令,將相關(guān)災(zāi)害機(jī)構(gòu)合并組建為聯(lián)邦應(yīng)急管理局(FEMA),負(fù)責(zé)聯(lián)邦抗災(zāi)救災(zāi)工作,并由約翰·莫西擔(dān)任第一任局長(zhǎng)。將原來的住房和城市發(fā)展部聯(lián)邦災(zāi)害援助局、國(guó)防部國(guó)防民事預(yù)防局(民事部分)、聯(lián)邦總務(wù)局聯(lián)邦預(yù)防局、聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局、商務(wù)部國(guó)家消防局和國(guó)家氣象服務(wù)和社區(qū)預(yù)防應(yīng)對(duì)計(jì)劃等機(jī)構(gòu)或部門并入新成立的聯(lián)邦應(yīng)急管理局,擴(kuò)大了聯(lián)邦應(yīng)急管理局的職能。雖然此時(shí)聯(lián)邦應(yīng)急管理局可以直接向總統(tǒng)匯報(bào),但仍不是內(nèi)閣級(jí)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。1988年美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)1974年的《救災(zāi)法》進(jìn)行修訂并更名為《斯塔福救災(zāi)和應(yīng)急援助法》,明確了聯(lián)邦與地方3∶1的災(zāi)害援助分擔(dān)比例,并要求聯(lián)邦應(yīng)急管理局負(fù)責(zé)制定聯(lián)邦反應(yīng)計(jì)劃(FRP)。為了減少聯(lián)邦政府的災(zāi)害援助成本,美國(guó)國(guó)會(huì)2000年又對(duì)《斯塔福救災(zāi)和應(yīng)急援助法》進(jìn)行修訂并更名為《減災(zāi)法》。1993年,克林頓總統(tǒng)任命詹姆斯·維特?fù)?dān)任聯(lián)邦應(yīng)急管理局局長(zhǎng)(任期一直到2001年克林頓總統(tǒng)任期結(jié)束),這是首位具有應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)的局長(zhǎng)。維特上任后,大刀闊斧地不斷改進(jìn)減災(zāi)和救援行動(dòng),堅(jiān)持將重點(diǎn)放在災(zāi)害預(yù)防和減輕災(zāi)害方面,并取得了明顯的成效。1995年日本發(fā)生地鐵沙林毒氣事件以后,美國(guó)又根據(jù)《大規(guī)模殺傷武器法》賦予聯(lián)邦應(yīng)急管理局反恐職能,并將該局局長(zhǎng)納為內(nèi)閣成員(小布什總統(tǒng)并未延續(xù)其內(nèi)閣地位)。經(jīng)過多次調(diào)整,聯(lián)邦應(yīng)急管理局逐步向綜合應(yīng)急管理體系發(fā)展,建立了颶風(fēng)、地震、臺(tái)風(fēng)、洪水、火災(zāi)等所有自然災(zāi)害和恐怖襲擊等人為災(zāi)害事件的全方位(預(yù)防、救災(zāi)、減災(zāi)、重建等全過程)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和預(yù)警體系。3布什總統(tǒng)和國(guó)民政府主席利用國(guó)家應(yīng)急管理系統(tǒng)職責(zé)的定位冷戰(zhàn)結(jié)束后,應(yīng)對(duì)特定常規(guī)威脅(軍事大國(guó)之間的直接對(duì)抗)在維護(hù)國(guó)家傳統(tǒng)安全的作用在逐步下降,而恐怖主義卻在全球范圍內(nèi)肆虐。2001年的9·11事件結(jié)束了什么是美國(guó)最危險(xiǎn)、最現(xiàn)實(shí)威脅的爭(zhēng)論,促成了美國(guó)國(guó)土安全戰(zhàn)略的調(diào)整和形成。2001年10月出版的《四年國(guó)防評(píng)估報(bào)告》將恐怖列為美國(guó)的首要威脅;2002年9月20日公布的《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》則提出恐怖主義和大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散是美國(guó)國(guó)家安全的主要威脅。9·11事件發(fā)生后,美國(guó)總統(tǒng)布什于2001年9月20日在白宮設(shè)立國(guó)土安全辦公室,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國(guó)土安全事務(wù)。2001年10月30日布什發(fā)布關(guān)于國(guó)土安全的第1號(hào)指示(HSPD-1)(簡(jiǎn)稱總統(tǒng)1號(hào)指示,總統(tǒng)指示是為增強(qiáng)美國(guó)國(guó)土安全,美國(guó)總統(tǒng)根據(jù)國(guó)家安全委員會(huì)的咨詢建議,以美國(guó)總統(tǒng)指示發(fā)布的關(guān)于國(guó)土安全政策、優(yōu)先項(xiàng)目和指導(dǎo)方針的一種方式;指示具有完全的法律效力和作用,基本格式包括指示主題、指示目的、指示對(duì)象、政策和任務(wù)等內(nèi)容),并依該指示在白宮設(shè)立了國(guó)土安全委員會(huì)。雖然此前有建議要求成立一個(gè)內(nèi)閣級(jí)的執(zhí)行部門,負(fù)責(zé)國(guó)土安全工作,但布什拒絕了這個(gè)建議,因?yàn)樗J(rèn)為聯(lián)邦政府已經(jīng)有如此多的機(jī)構(gòu)承擔(dān)著維護(hù)國(guó)土安全的職能,另設(shè)一個(gè)內(nèi)閣級(jí)機(jī)構(gòu)根本是多此一舉;作為替代法案,布什只在白宮設(shè)立了國(guó)土安全辦公室,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國(guó)土安全事務(wù)。2001年10月美國(guó)遭遇炭疽襲擊和2001年11月12日美國(guó)航空公司587航班墜毀事件發(fā)生后,國(guó)土安全辦公室兩次迅速采取行動(dòng),并確立了重要的標(biāo)準(zhǔn):國(guó)土安全辦公室將是國(guó)內(nèi)危機(jī)處理工作的領(lǐng)導(dǎo)者。2002年6月7日,布什總統(tǒng)宣布將國(guó)土安全辦公室與其他22個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合,組建內(nèi)閣級(jí)大部即國(guó)土安全部,負(fù)責(zé)保護(hù)美國(guó)領(lǐng)土免受恐怖襲擊,并應(yīng)對(duì)所有自然災(zāi)害。國(guó)土安全部的主要職能是:保護(hù)美國(guó)的國(guó)土安全;保護(hù)邊境、交通、港口和關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施;綜合分析國(guó)土安全情報(bào)信息;協(xié)調(diào)州、地方政府、私營(yíng)企業(yè)和美國(guó)人民應(yīng)對(duì)危險(xiǎn);管理聯(lián)邦緊急事件等。任務(wù)是監(jiān)測(cè)、預(yù)防、保護(hù)、封鎖與危機(jī)管理、遏制與后果管理等。2003年2月28日,布什總統(tǒng)發(fā)布國(guó)土安全第5號(hào)指示,其主要內(nèi)容是:(1)建立綜合性的國(guó)家應(yīng)急管理系統(tǒng)(NIMS,國(guó)內(nèi)也有翻譯為美國(guó)國(guó)家事故管理系統(tǒng)或國(guó)家突發(fā)事件管理系統(tǒng)),以協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州和地方政府共同有效應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)突發(fā)事件的準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)工作;(2)國(guó)土安全部利用國(guó)家應(yīng)急管理系統(tǒng)制定并管理國(guó)家反應(yīng)計(jì)劃(NRP),為國(guó)家層面政策的執(zhí)行提供體制和機(jī)制保證,也為聯(lián)邦政府幫助州和地方突發(fā)事件管理者提供運(yùn)作指導(dǎo)。5號(hào)指示要求聯(lián)邦政府各部門首長(zhǎng)把國(guó)家應(yīng)急管理系統(tǒng)根植于各部門的國(guó)內(nèi)危機(jī)管理工作,同時(shí)加入國(guó)家反應(yīng)計(jì)劃,協(xié)助國(guó)土安全部長(zhǎng)促進(jìn)計(jì)劃的實(shí)施和正常運(yùn)作。國(guó)土安全部成立以后,陸續(xù)制定了《國(guó)家安全戰(zhàn)略》、《國(guó)家國(guó)土安全戰(zhàn)略》和《國(guó)家反恐戰(zhàn)略》等政策指導(dǎo)文件,建立了國(guó)家應(yīng)急管理系統(tǒng)(2004年3月批準(zhǔn)實(shí)施),發(fā)布了《國(guó)家反應(yīng)計(jì)劃》(2004年12月批準(zhǔn)執(zhí)行)、《國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施中期保護(hù)計(jì)劃》、《國(guó)家中期預(yù)防目標(biāo)》,這些政策、計(jì)劃和指導(dǎo)初步奠定了美國(guó)政府對(duì)自然災(zāi)害和人為災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)防、防御、救助和恢復(fù)工作的基礎(chǔ),有效地維護(hù)了美國(guó)人民的安全,為聯(lián)邦政府應(yīng)對(duì)緊急事件打下了基礎(chǔ)。聯(lián)邦應(yīng)急管理局與國(guó)土安全部合并之后,變成國(guó)土安全部的一個(gè)內(nèi)設(shè)司局(只剩下自然災(zāi)害的救災(zāi)、減災(zāi)和重建職能),自然災(zāi)害預(yù)防職能劃給國(guó)土安全部新設(shè)立的預(yù)防司,反恐預(yù)防職能劃給邊防和交通安全司。國(guó)土安全部負(fù)責(zé)應(yīng)急管理的部長(zhǎng)助理兼任聯(lián)邦應(yīng)急管理局局長(zhǎng)之職;國(guó)土安全部負(fù)責(zé)預(yù)防的部長(zhǎng)助理兼任預(yù)防司司長(zhǎng),預(yù)防司包括基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)土安全保護(hù)部長(zhǎng)幫辦、國(guó)土安全部首席衛(wèi)生官,撥款和培訓(xùn)辦公室,美國(guó)消防局,國(guó)家首都協(xié)調(diào)辦公室和網(wǎng)絡(luò)通訊辦公室等。另外聯(lián)邦應(yīng)急管理局作為國(guó)土安全部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),沒有獨(dú)立性,部長(zhǎng)助理兼局長(zhǎng)只能通過主管副部長(zhǎng)向國(guó)土安全部部長(zhǎng)匯報(bào),從而不能直接向總統(tǒng)匯報(bào)工作。這時(shí)期國(guó)土安全部以反恐為中心,因此此時(shí)的聯(lián)邦應(yīng)急管理局在原來應(yīng)對(duì)從自然災(zāi)害到人為災(zāi)害的所有災(zāi)害職能中,在更大的國(guó)土安全部中其防御自然災(zāi)害的地位大大削弱;自然災(zāi)害的財(cái)政預(yù)算下降了2%,且預(yù)算的四分之三從自然災(zāi)害轉(zhuǎn)移到反恐領(lǐng)域。這就給以后應(yīng)對(duì)卡特里娜颶風(fēng)出現(xiàn)問題埋下了伏筆。4應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立2005年8月29日,卡特里娜颶風(fēng)在新奧爾良市登陸,給美國(guó)社會(huì)造成重大損失,是美國(guó)歷史上最嚴(yán)重的自然災(zāi)害之一(布什,2005年8月31日)。截至2008年8月,這場(chǎng)颶風(fēng)造成直接經(jīng)濟(jì)損失約960億美元;死亡1836人,失蹤705人;新奧爾良市災(zāi)情最嚴(yán)重時(shí)80%的城市區(qū)域被洪水淹沒。聯(lián)邦政府在抗御卡特里娜颶風(fēng)的應(yīng)急管理工作存在嚴(yán)重缺陷,受到美國(guó)各界的廣泛批評(píng)。在聯(lián)邦政府層面上,主要有以下三個(gè)問題。一是國(guó)家抗災(zāi)行動(dòng)未能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮。根據(jù)美國(guó)憲法精神,聯(lián)邦政府只能承擔(dān)國(guó)防、外交以及跨州自由貿(mào)易等州政府不能或不應(yīng)該做的職責(zé)。聯(lián)邦法律十分重視各州的權(quán)力,如叛亂法第331節(jié)規(guī)定,除非州長(zhǎng)提出正式請(qǐng)求,否則美國(guó)總統(tǒng)不能派出聯(lián)邦軍隊(duì)進(jìn)入該州幫助恢復(fù)社會(huì)秩序?；谶@種精神,國(guó)家反應(yīng)計(jì)劃要求突發(fā)事件盡可能在最低行政層面處理,由地方政府采取最初的響應(yīng)行動(dòng);當(dāng)響應(yīng)能力和資源不足時(shí),請(qǐng)求鄰近地方政府支持;一旦事件嚴(yán)重程度過大,則請(qǐng)求州政府或通過州與州之間的互助協(xié)議請(qǐng)求周邊有關(guān)州支持;如果緊急事件非常嚴(yán)重到采取以上辦法州政府依舊力不從心時(shí),則可以向總統(tǒng)請(qǐng)求援助。當(dāng)需要聯(lián)邦政府援助時(shí),國(guó)家反應(yīng)計(jì)劃要求在聯(lián)合現(xiàn)場(chǎng)辦公室(JFO)、地區(qū)辦公室和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)總部等層級(jí)對(duì)使用聯(lián)邦的人力和物力資源進(jìn)行協(xié)調(diào)管理,并對(duì)諸如事件報(bào)告、預(yù)警發(fā)布、抗災(zāi)行動(dòng)協(xié)同和資源動(dòng)員等制定了詳細(xì)的規(guī)程。依據(jù)國(guó)家應(yīng)急管理系統(tǒng)和國(guó)家反應(yīng)計(jì)劃,在發(fā)生緊急事件時(shí),聯(lián)邦和州的政府部門往往建立自己的指揮和協(xié)調(diào)體系來支持地方相應(yīng)體系的工作?？ㄌ乩锬蕊Z風(fēng)登陸后不久,州和地方政府就意識(shí)到災(zāi)害的嚴(yán)重性,由于基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)急能力受到嚴(yán)重破壞,相互之間的通訊聯(lián)系和協(xié)調(diào)工作被中斷,州和地方政府抗災(zāi)機(jī)構(gòu)陷于癱瘓。而原有的框架結(jié)構(gòu)沒有預(yù)先計(jì)劃或建立一個(gè)運(yùn)作良好的州和地方政府應(yīng)急指揮體系,鑒于卡特里娜颶風(fēng)帶來的需求范圍大強(qiáng)度高而應(yīng)急資源卻嚴(yán)重不足,從而嚴(yán)重制約了優(yōu)化組織聯(lián)邦、州和地方資源以應(yīng)對(duì)卡特里娜颶風(fēng)。二是聯(lián)邦政府內(nèi)部的指揮和協(xié)調(diào)存在缺陷。從聯(lián)邦政府抗御卡特里娜颶風(fēng)的應(yīng)急管理工作來看,指揮與協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制嚴(yán)重不足;國(guó)土安全部以及其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的指揮中心角色定位不準(zhǔn)、職責(zé)不清。根據(jù)規(guī)定,國(guó)土安全部長(zhǎng)是負(fù)責(zé)應(yīng)急管理的聯(lián)邦抗災(zāi)首長(zhǎng)(PFO)?？ㄌ乩锬蕊Z風(fēng)登陸后的“危機(jī)周”中,雖然聯(lián)邦抗災(zāi)首長(zhǎng)擁有協(xié)調(diào)權(quán),但無權(quán)指揮聯(lián)邦協(xié)調(diào)官;加上時(shí)任聯(lián)邦應(yīng)急管理局長(zhǎng)的布朗沒有專業(yè)的應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn),缺乏對(duì)災(zāi)區(qū)實(shí)際情況和正在進(jìn)行的聯(lián)邦、州和地方政府應(yīng)急行動(dòng)的實(shí)時(shí)準(zhǔn)確了解,因此產(chǎn)生應(yīng)急指揮不力的局面。國(guó)家反應(yīng)計(jì)劃的任務(wù)分配由于工作程序所限存在諸多繁文縟節(jié),致使在應(yīng)對(duì)卡特里娜颶風(fēng)等這種嚴(yán)重災(zāi)害時(shí)不能做出正確響應(yīng)。路易斯安娜州巴吞魯日市市長(zhǎng)霍頓指出,“需要填寫大量的文件和表格,妨礙了快速部署救災(zāi)人員和分配物資的工作”。在應(yīng)急行動(dòng)前,太多的時(shí)間消耗在簽字批復(fù)以及數(shù)據(jù)處理上,從而延誤了救災(zāi)行動(dòng)。因此,一些聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)一方面獨(dú)自開展行動(dòng),另一方面完成應(yīng)急管理局分派的任務(wù),造成進(jìn)一步的混亂和可能產(chǎn)生的重復(fù)行動(dòng)。國(guó)家反應(yīng)計(jì)劃中要求成立的應(yīng)急支援工作組(ESFs,相當(dāng)于我國(guó)抗災(zāi)指揮部下設(shè)的各個(gè)小組)沒有起到預(yù)期作用。由于應(yīng)急支援工作組不能與國(guó)家應(yīng)急管理系統(tǒng)的應(yīng)急指揮系統(tǒng)(ICS)結(jié)合,因此災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)出現(xiàn)了不同的抗災(zāi)機(jī)制,一個(gè)是基于應(yīng)急支援工作組,另一個(gè)基于應(yīng)急指揮系統(tǒng)。承擔(dān)應(yīng)急支援工作組的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)(如軍方參與救災(zāi)時(shí))并不認(rèn)同聯(lián)邦抗災(zāi)首長(zhǎng)的角色。正如美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)司令薩德·艾倫中將所說的,“目前,應(yīng)急支援工作組體制妨礙了我們進(jìn)行有效協(xié)調(diào),這是因?yàn)榧偃鐚?duì)各個(gè)應(yīng)急支援工作組負(fù)責(zé)的有關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在現(xiàn)場(chǎng)不愿服從聯(lián)邦抗災(zāi)首長(zhǎng)下達(dá)的指示,他們會(huì)轉(zhuǎn)而去華盛頓總部領(lǐng)取相反的指令,在緊急情況下這是令人費(fèi)解的、低效率的和不適當(dāng)?shù)摹r(shí)間就是生命!”三是對(duì)國(guó)家反應(yīng)計(jì)劃的了解與實(shí)踐不足。在抗御卡特里娜颶風(fēng)時(shí),若干基層政府官員對(duì)國(guó)家反應(yīng)計(jì)劃不熟悉,因此存在不按計(jì)劃執(zhí)行的問題。對(duì)聯(lián)邦、州和地方政府的一些主要官員來說,國(guó)家反應(yīng)計(jì)劃是一個(gè)新東西(2004年12月才批準(zhǔn)執(zhí)行);當(dāng)卡特里娜颶風(fēng)降臨時(shí),標(biāo)準(zhǔn)操作程序往往要么沒有,要么還在制定當(dāng)中。因此國(guó)家反應(yīng)計(jì)劃中的某些專門步驟和程序并沒有真正被實(shí)施,迫使聯(lián)邦機(jī)構(gòu)不得不在沒有任何規(guī)定的指南或指揮鏈的情況下開展應(yīng)急行動(dòng)。此外,聯(lián)合現(xiàn)場(chǎng)辦公室和其他在現(xiàn)場(chǎng)的聯(lián)邦政府人員常常缺乏國(guó)家應(yīng)急管理系統(tǒng)的工作經(jīng)驗(yàn),甚至對(duì)基本的突發(fā)事件指揮系統(tǒng)原理也不了解。由此帶來寶貴的時(shí)間和資源只能花在對(duì)派駐聯(lián)合現(xiàn)場(chǎng)辦公室的聯(lián)邦人員進(jìn)行邊工作邊培訓(xùn)上。由于沒有足夠數(shù)量的合格人員,聯(lián)合現(xiàn)場(chǎng)辦公室面臨訓(xùn)練有素的應(yīng)急管理人員嚴(yán)重不足的局面,從而對(duì)整個(gè)應(yīng)急管理工作產(chǎn)生了負(fù)面影響。根據(jù)卡特里娜颶風(fēng)抗災(zāi)救災(zāi)的經(jīng)驗(yàn),針對(duì)聯(lián)邦政府抗災(zāi)體制中暴露出來的缺點(diǎn),美國(guó)于2006年10月頒布了《卡特里娜颶風(fēng)后應(yīng)急管理改革法》,明確了2007~2010年間的巨額應(yīng)急預(yù)算安排,特別強(qiáng)化了聯(lián)邦應(yīng)急管理局的職能,保持應(yīng)急管理局機(jī)構(gòu)和職能在國(guó)土安全部的完整性和獨(dú)立性,提高到與美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)和美國(guó)保密局在國(guó)土安全部的獨(dú)立機(jī)構(gòu)地位相同(類似于我國(guó)部委管理的國(guó)家局);該法還要求局長(zhǎng)必須是具有應(yīng)急管理和國(guó)土安全知識(shí)的專業(yè)災(zāi)害管理者,并至少有5年以上的行政領(lǐng)導(dǎo)能力和管理經(jīng)驗(yàn);一名常務(wù)副局長(zhǎng)兼新成立的國(guó)家指揮中心(NOC)指揮長(zhǎng),負(fù)責(zé)全面應(yīng)急指揮職能。2008年3月,美國(guó)國(guó)土安全部發(fā)布最新的《國(guó)家反應(yīng)框架》(NRF)(源于1984年的《聯(lián)邦反應(yīng)計(jì)劃》;2002年后改稱《國(guó)家反應(yīng)計(jì)劃》;