關(guān)于國有資產(chǎn)立法的幾個(gè)問題

關(guān)于國有資產(chǎn)立法的幾個(gè)問題

因?yàn)槿绻藗兤毡樾蕾p中國的經(jīng)濟(jì)改革，他們將重點(diǎn)放在改革的過程和結(jié)果上，并將其放在擔(dān)憂和回報(bào)改革過程中國有資產(chǎn)流失的問題上。一個(gè)非常重要的原因是我們的政府資產(chǎn)立法是不夠的。目前看來,國有資產(chǎn)立法涉及到六個(gè)重大問題需要進(jìn)一步研討。國有資產(chǎn)三部分從法律角度來說,國有資產(chǎn)指的是全民所有即國家所有的財(cái)產(chǎn)以及附著于這些財(cái)產(chǎn)之上的權(quán)利,它不僅包括經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性和資源性資產(chǎn),也包括國家依據(jù)法律或者憑藉國家權(quán)力從這些資產(chǎn)上所取得的準(zhǔn)物權(quán)以及國家享有的債權(quán)和無形產(chǎn)權(quán)。那么,國有資產(chǎn)可以據(jù)此劃為四大類:第一類就是物權(quán)。物權(quán)包括三部分資產(chǎn):第一部分是經(jīng)營性資產(chǎn),第二部分是非經(jīng)營性資產(chǎn),第三部分是資源性的資產(chǎn);第二類國有資產(chǎn)叫準(zhǔn)物權(quán),就是礦山的開采權(quán)、河流和海洋的捕魚權(quán),土地的開發(fā)權(quán)等。別小看這個(gè)準(zhǔn)物權(quán)的價(jià)值,這是一種國家特許權(quán)?，F(xiàn)在很多企業(yè)就拿這個(gè)特許權(quán)轉(zhuǎn)讓交易,與外資合資,甚至倒買倒賣;第三類是債權(quán),國家的對外投資借債,在國外購買國債;第四類就是國家的無形產(chǎn)權(quán),如國旗、國徽,國家所有的專利、商標(biāo)、專有技術(shù)、商業(yè)秘密,包括“中國”這個(gè)企業(yè)字號(hào),都是國有資產(chǎn)。從長遠(yuǎn)來說,國有資產(chǎn)立法目標(biāo)不是簡單地促使國有資產(chǎn)保值增值,而是如何增進(jìn)全體國民利益的最大化。但是,我們目前的法律條款只是把它局限在部分資源性資產(chǎn)和國有企業(yè)上?，F(xiàn)在社會(huì)財(cái)富、國有資產(chǎn)的巨大浪費(fèi)每天都在發(fā)生,對國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定、管理、經(jīng)營、預(yù)算和處置沒有統(tǒng)一的法律規(guī)制。因此,建立一套完善的國有資產(chǎn)法律制度、法律體系是非常必要的。對歷史和這些年改革開放形成的國家財(cái)富,不能視而不見。產(chǎn)管理體制改革中發(fā)揮的作用黨的十六大以來,全國人大和國務(wù)院以及相關(guān)部門制定了一系列有關(guān)國有資產(chǎn)管理體制改革的法律法規(guī)和政策,成立了國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì),通過頒布了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》,確立了中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé),享有所有者權(quán)益,權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一和管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的管理新體制。這種“三定方案”的新體制無疑為國有資產(chǎn)管理體制改革的深化奠定了基礎(chǔ),并在一定時(shí)期發(fā)揮了重要作用。但是,隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展和政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型,國資委的地位需要在國有資產(chǎn)法中以法律形式做出明確規(guī)定。目前國有資產(chǎn)管理體制最大的缺陷,就在于設(shè)計(jì)了一個(gè)出資人代表,但在法律上沒有給它地位。我認(rèn)為真正的出資人代表應(yīng)該是人民代表大會(huì),國資委應(yīng)為國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。針對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的法律地位不明確,既集老板、婆婆、經(jīng)營者和監(jiān)督者身份于一身,又不能統(tǒng)一監(jiān)管全部國有資產(chǎn),我設(shè)想,未來理想的國有資產(chǎn)管理體制和監(jiān)管體系應(yīng)作如下設(shè)計(jì):第一,委托人層次。國有資產(chǎn)的所有者既然是全體國民,因此,國有資產(chǎn)的授權(quán)部門應(yīng)該是國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu),應(yīng)在全國人大設(shè)立國有資產(chǎn)委員會(huì),負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的預(yù)算、處分、劃撥或轉(zhuǎn)換等重大決策。第二,經(jīng)營人層次。國有資產(chǎn)的終極委托人應(yīng)該是全國人民代表大會(huì),應(yīng)該在全國人民代表大會(huì)里面設(shè)立國有資產(chǎn)委員會(huì),這個(gè)委員會(huì)是終極的委托人,它來決定國有資產(chǎn)的占有、使用、分配、處分、轉(zhuǎn)換等等重大決策。地方人大根據(jù)全國人大的授權(quán)承擔(dān)終極委托人角色。第三,監(jiān)管者層次。應(yīng)有一獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全部國有資產(chǎn)經(jīng)營、處分、劃撥或轉(zhuǎn)換的監(jiān)管,每年向全國人大定期匯報(bào)工作。制定國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與交易的特別法律目前中國改革實(shí)踐中,國有企業(yè)的改制與國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓交易問題引起了全社會(huì)的關(guān)注,這是國有資產(chǎn)立法需要重點(diǎn)加以解決的問題。從國有資產(chǎn)法角度需要關(guān)注以下問題:國有資產(chǎn)是否可以轉(zhuǎn)讓與交易?國有資產(chǎn)能否折價(jià)交易?國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方式有哪些?是否允許協(xié)議轉(zhuǎn)讓?國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓是否一定要進(jìn)場交易?在國企改制和國資轉(zhuǎn)讓當(dāng)中如何防止國有資產(chǎn)流失?針對國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的MBO如何規(guī)范?債轉(zhuǎn)股和以股抵債如何規(guī)范?以及上市公司國有股轉(zhuǎn)讓與減持應(yīng)堅(jiān)持什么樣的原則?等等。針對以上問題,我認(rèn)為,在目前中國轉(zhuǎn)型期,國有企業(yè)改制和國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象屢屢發(fā)生的情況下,應(yīng)有專門針對國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與交易的特別法律。國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓交易規(guī)則、定價(jià)機(jī)制以及交易程序等問題,正應(yīng)該是《國有資產(chǎn)法》或《經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理法》需要規(guī)范的內(nèi)容。從廣義來說,國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓與交易涉及到國有資產(chǎn)的處置問題。從狹義來說,它涉及國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)和股權(quán)的處置問題。雖然國務(wù)院發(fā)布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》中明確了國有資產(chǎn)監(jiān)管架構(gòu)分為中央、省、市(地)三級體制,并規(guī)定了其職責(zé)和義務(wù)以及管人、管事、管資的三項(xiàng)職能,為國有股的轉(zhuǎn)讓奠定了政策基礎(chǔ),但是該條例沒有解決地方國有股權(quán)能否轉(zhuǎn)讓、誰來轉(zhuǎn)讓、怎么轉(zhuǎn)讓的問題。原有國有資產(chǎn)管理法規(guī)規(guī)定國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓由財(cái)政部門負(fù)責(zé),3000萬元以上的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓要由中央政府審批,這兩項(xiàng)原則在條例出臺(tái)之后已被廢止,今后國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的批準(zhǔn)事宜由國資委接管。而地方國資監(jiān)管部門在國有股轉(zhuǎn)讓交易中究竟有多大權(quán)限,需要法規(guī)和政策的進(jìn)一步細(xì)化。一般來說,國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與交易應(yīng)該在專門設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場所進(jìn)行;國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓可以采用招標(biāo)、拍賣等各種市場化方式定價(jià),在一定情況下可以協(xié)議轉(zhuǎn)讓;凈資產(chǎn)可以作為國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和交易價(jià)格確定的重要依據(jù),但不宜作為絕對的底線;在國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓交易的過程中,尤其要強(qiáng)調(diào)規(guī)范中介機(jī)構(gòu)的行為;同時(shí)應(yīng)利用立法時(shí)機(jī),推動(dòng)上市公司股權(quán)分置問題的解決。要強(qiáng)制規(guī)范MBO行為,但對MBO特別是中小型國有企業(yè)的MBO不宜禁止,而是要強(qiáng)化對于其收購資金來源、資產(chǎn)定價(jià)的限制與監(jiān)督,對于管理層自買自賣的行為應(yīng)絕對禁止。產(chǎn)權(quán)交易市場應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范為規(guī)范國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓,新的政策要求,非上市國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓必須進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場。在此背景下,京津滬三家才被國資委指定為中央企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的首批試點(diǎn)場所。而在全國范圍內(nèi),各地的產(chǎn)權(quán)交易市場也轟轟烈烈發(fā)展起來,大有蜂擁而上之勢。我認(rèn)為,當(dāng)務(wù)之急是要對產(chǎn)權(quán)交易市場有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)和定位,并加快規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易市場。首先,產(chǎn)權(quán)交易市場僅僅是獨(dú)立于資本市場中主板、二板及三板市場之外的“第四板”市場,并不是一個(gè)兼具投資銀行功能的機(jī)構(gòu)。其次,產(chǎn)權(quán)交易市場的建立主要是為解決轉(zhuǎn)軌過程中國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)交易問題,不能把它搞成一個(gè)永久性的法定市場。再次,它應(yīng)僅是一個(gè)國有產(chǎn)權(quán)交易的市場。通過建立一套完善的評估、定價(jià)、拍賣、招標(biāo)與監(jiān)督程序,為國有產(chǎn)權(quán)提供一個(gè)公開、公正、公平、高效的交易平臺(tái)。對于非國有產(chǎn)權(quán)的交易,應(yīng)更多地采用協(xié)議方式進(jìn)行,給當(dāng)事人以較大的自治空間,而不宜放在產(chǎn)權(quán)交易市場中。最后,產(chǎn)權(quán)交易市場應(yīng)合理布局,不能僅限于京津滬及一些沿海省市,否則易產(chǎn)生地區(qū)間的不平衡和監(jiān)管的失效。因此,我建議對中央企業(yè)的國有產(chǎn)權(quán),全國只設(shè)立一個(gè)產(chǎn)權(quán)交易市場(可以考慮設(shè)在北京),由中央國資委對其直接進(jìn)行監(jiān)督,其交易稅費(fèi)收入由中央政府收取;地方企業(yè)的國有產(chǎn)權(quán)交易,可以考慮在各省的省會(huì)城市和較大的市設(shè)立區(qū)域性的產(chǎn)權(quán)交易市場,建立起與國資監(jiān)管體系相類似的產(chǎn)權(quán)交易體系。國企的預(yù)算和支出來源混亂國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算是國有資產(chǎn)所有者履行所有者職能,實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的重要政策工具,它的來源是《預(yù)算法》?！额A(yù)算法》規(guī)定的復(fù)式預(yù)算制度在我國目前基本上還未建立起來,但實(shí)踐中已提出了加快建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的要求。目前我國的公共預(yù)算和國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算是混在一起的,一方面,國企的利潤并沒有上交到公共預(yù)算甚至國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算里,另一方面,國企本身大量的改革成本卻要從公共財(cái)政中支出,國企職工要比其他公司企業(yè)的員工更多地獲得公共財(cái)政對他們的安置,這是沒有法理基礎(chǔ)的。從目前的《預(yù)算法》的復(fù)式預(yù)算結(jié)構(gòu)制度安排出發(fā),必須考慮要建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算制度,國企作為一個(gè)營利性機(jī)構(gòu),其所贏之利就應(yīng)該拿出來,進(jìn)入國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算當(dāng)中去。我們沒有理由去建一個(gè)不能給社會(huì)和全民帶來任何利益的國有企業(yè),國企很大的改革成本與發(fā)展資金,卻要由政府公共財(cái)政拿錢和貼錢,在現(xiàn)代市場條件下,這一現(xiàn)象是說不通的。對于某些虧損嚴(yán)重的企業(yè),甚至應(yīng)該讓其退出市場,除非它涉及到了公共安全和國家利益。因此必須明確投資國有企業(yè)的目的,明確公共財(cái)政與國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算間的關(guān)系。強(qiáng)化對公司的監(jiān)督,確保經(jīng)理層發(fā)展安全當(dāng)前國企腐敗最主要的表現(xiàn)形式,就是經(jīng)營者對國有資產(chǎn)的掠奪。這是轉(zhuǎn)型時(shí)期必然出現(xiàn)的。現(xiàn)在需要努力的就是如何從體制上、從法治角度尋找解決這個(gè)問題的辦法。建議對國有資產(chǎn)的法律責(zé)任作出規(guī)定,在有關(guān)國有資產(chǎn)監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)和具體的條文規(guī)定中體現(xiàn)責(zé)任制度。當(dāng)前要解決的最重要的問題是,首先要讓交易做得起來,同時(shí)要保證交易中程序的透明、公開、可控制、可監(jiān)督。實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的約束,建立一個(gè)公開透明