暨南大學(xué)公共政策學(xué)（考研）

暨南大學(xué)公共政策學(xué)（考研）前言第一章公共政策活動(dòng)第一節(jié)公共政策活動(dòng)的實(shí)質(zhì)1、從一般政策到公共政策，突出的是公共政策活動(dòng)中公共性的增強(qiáng)。公共政策正是具有公共性的解決社會(huì)問(wèn)題的政策。這里講的公共性有四個(gè)方面的含義：一是強(qiáng)調(diào)公共政策活動(dòng)主要發(fā)生在社會(huì)公共領(lǐng)域；二是強(qiáng)調(diào)在公共政策活動(dòng)中，執(zhí)政黨組織和政府部門需要運(yùn)用公共權(quán)力；三是強(qiáng)調(diào)在公共政策活動(dòng)中需要協(xié)調(diào)的是公共利益；最后強(qiáng)調(diào)在公共政策活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)遵循和堅(jiān)持的是公共價(jià)值。2、從中國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，可以做出如下的公共政策界定：公共政策是以執(zhí)政黨和政府為主的公共機(jī)構(gòu)，在一定的政治背景下，經(jīng)論辯、競(jìng)爭(zhēng)、合作的民主途徑，以科學(xué)方法選擇適合的工具，采取行動(dòng)解決社會(huì)公共問(wèn)題、求得社會(huì)進(jìn)步的活動(dòng)過(guò)程。這一對(duì)公共政策的定義表明：（1）公共政策是執(zhí)政黨和政府做出的以解決社會(huì)問(wèn)題為宗旨的政治決定；（2）公共政策是執(zhí)政黨和政府立足于責(zé)任和能力范圍，使社會(huì)達(dá)到善良治理的一種手段；（3）公共政策是以解決問(wèn)題為中心的、滿足多元利益需求的、事實(shí)和價(jià)值統(tǒng)一的能動(dòng)活動(dòng)；（4）公共政策是多個(gè)利益相關(guān)者通過(guò)論辯、競(jìng)爭(zhēng)、合作的民主活動(dòng)；（5）公共政策是強(qiáng)調(diào)使用方法、技術(shù)和程序的科學(xué)活動(dòng)。4、公共政策的一些基本特征：（1）公共政策活動(dòng)是以解決公共問(wèn)題為取向的（發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)社會(huì)公共問(wèn)題是政府公共政策活動(dòng)中最為重要的前提）；（2）公共政策活動(dòng)是以政府及其公共部門為主導(dǎo)的；（3）公共政策活動(dòng)是以公共權(quán)力的運(yùn)用為依托的；（4）公共政策活動(dòng)是以科學(xué)民主決策為生命的；(5)公共政策活動(dòng)是以維護(hù)公共利益為目標(biāo)的。5、如何看待中外著作中多種多樣的有關(guān)公共政策的定義？（1）托馬斯.戴伊。托馬斯戴伊“凡是政府選擇所為或所不為之諸事即公共政策”。這一定義強(qiáng)調(diào)了在公共政策活動(dòng)中政府選擇的因素，強(qiáng)調(diào)了其中包含做與不做的決策，但缺乏或沒(méi)有強(qiáng)調(diào)政府行動(dòng)的因素。（2）威廉.詹金斯。威廉詹金斯“公共政策是由政治行動(dòng)主體或團(tuán)體在特定的情境中制定的一組相關(guān)聯(lián)的決策，包括目標(biāo)選擇、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段，這些政策原則上是行動(dòng)力所能及的。”它強(qiáng)調(diào)了政府決策范圍是其力所能及的，強(qiáng)調(diào)了公共政策活動(dòng)中政府行動(dòng)的一面，并指出這些行動(dòng)需要有目標(biāo)選擇和與目標(biāo)相關(guān)的手段的配合。（3詹姆斯.安德森。詹姆斯.安德森的公共政策著作比較早地被翻譯到中國(guó)來(lái)，書中的公共政策定義也為許多人所接受。安德森認(rèn)為，公共政策是某一行動(dòng)主體解決問(wèn)題或相關(guān)事務(wù)的有意識(shí)的活動(dòng)。強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)實(shí)的公共政策活動(dòng)中存在許多行動(dòng)主體，強(qiáng)調(diào)了公共政策是以解決問(wèn)題為取向的，強(qiáng)調(diào)了公共政策行動(dòng)主體的自覺(jué)意識(shí)。(4)哈羅德.拉斯韋爾和阿伯拉罕.卡普勒.公共政策是規(guī)范價(jià)值和實(shí)踐的程序,是一種含有目標(biāo)、價(jià)值和策略的大型計(jì)劃.公共政策定義總是與人們現(xiàn)實(shí)的社會(huì)治理任務(wù)聯(lián)系在一起，因此，不存在一個(gè)能包攬一切、永遠(yuǎn)正確的絕對(duì)的公共政策的定義。在不同時(shí)期，不同階段，人們總是要概括出與現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理相適合的，具有某種相對(duì)性的公共政策定義。第二節(jié)公共政策活動(dòng)的基本功能一、常態(tài)社會(huì)中公共政策活動(dòng)的基本功能：引導(dǎo)功能、調(diào)控功能、分配功能。1、公共政策的引導(dǎo)功能（1）公共政策的規(guī)范導(dǎo)向功能主要是通過(guò)兩種途徑表現(xiàn)出來(lái)：一是借助于目標(biāo)要素，規(guī)范人們的行為方式；二是借助于價(jià)值要素，規(guī)范人們的行為方向。(2)公共政策發(fā)揮的規(guī)范作用可以分為直接導(dǎo)向和間接導(dǎo)向，在一定條件下，兩者可以相互轉(zhuǎn)變。（3）公共政策的導(dǎo)向功能，從作用的結(jié)果來(lái)衡量，可以有正向的導(dǎo)向，也可以有負(fù)向的導(dǎo)向。2、公共政策的調(diào)控功能（1）公共政策調(diào)控功能的基礎(chǔ)包括兩方面：一是這種調(diào)控的必要性，社會(huì)之所以需要運(yùn)用公共政策進(jìn)行調(diào)控，是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在著各種不同的利益群體，它們之間不可避免地會(huì)有摩擦、沖突甚至對(duì)抗，政府必須使用公共政策這一有效的工具來(lái)對(duì)各種利益群體的矛盾進(jìn)行調(diào)控；二是這種調(diào)控的可能性，社會(huì)之所以能夠運(yùn)用公共政策進(jìn)行調(diào)控，乃是因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)的運(yùn)行不是一個(gè)自發(fā)的、無(wú)序的過(guò)程，而是一個(gè)依據(jù)客觀規(guī)律的、有序的、按比例的過(guò)程。（2）公共政策的調(diào)控活動(dòng)也有直接與間接兩大類型，公共政策還可以分為平衡調(diào)控和非平衡調(diào)控兩種方式；就調(diào)控結(jié)果來(lái)說(shuō)，則有積極調(diào)控與消極調(diào)控兩類。3、公共政策的分配功能（1）一般來(lái)說(shuō)，政府的公共政策所體現(xiàn)的分配原則主要有三種：一種是為追求效率而鼓勵(lì)擴(kuò)大差別的原則，二是為消滅差別而犧牲效率的原則（計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下），三是效率與公平相統(tǒng)一的原則（市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下）。（2）能從政府的公共政策中獲益的社會(huì)公眾通常有以下幾類：一是與政府的主觀偏好相一致的公眾；二是能代表社會(huì)發(fā)展方向的公眾；三是在社會(huì)中成為大多數(shù)者的公眾。二、轉(zhuǎn)型社會(huì)中公共政策活動(dòng)特殊功能（1）社會(huì)均衡穩(wěn)定功能公共政策的作用在于：當(dāng)矛盾還沒(méi)有加劇和激化時(shí)，協(xié)調(diào)社會(huì)不同群體的利益，化解這些矛盾；當(dāng)某些激化，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩時(shí)，緩解社會(huì)沖突，防止社會(huì)混亂，使社會(huì)有良好的秩序，保持穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)型。（2）社會(huì)公平正義功能在轉(zhuǎn)型社會(huì)中，效率和公平是需要經(jīng)常注意和處理的一對(duì)矛盾。公共政策的作用在于通過(guò)各種協(xié)調(diào)、補(bǔ)償措施，盡量實(shí)現(xiàn)個(gè)體之間、社會(huì)集團(tuán)時(shí)間、社會(huì)層次之間、代與代之間在機(jī)會(huì)方面的公平、平等、公正。（3）促進(jìn)社會(huì)變革求新的功能在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，重要的任務(wù)是破除無(wú)效率的、已經(jīng)同社會(huì)發(fā)展要求不相適應(yīng)的舊體制，這需要解放思想、大膽變革、向外開(kāi)放，但是舊的體制是不會(huì)輕易消失的。公共政策的作用就在于，通過(guò)基于新的利益追求和新的行為規(guī)則設(shè)計(jì)的公共政策創(chuàng)新，來(lái)突破舊的機(jī)構(gòu)設(shè)置和舊的的制度安排，逐步形成新的組織機(jī)構(gòu)、新的制度安排，保證在新的利益結(jié)構(gòu)出現(xiàn)后，能夠促使其成長(zhǎng)、壯大，并推動(dòng)新的組織、制度安排的出現(xiàn)，以促進(jìn)社會(huì)的變革、發(fā)展。第三節(jié)公共政策活動(dòng)的歷史演變一、西方公共政策歷史的演變1、公共政策科學(xué)的創(chuàng)建時(shí)期（20世紀(jì)五六十年代）美國(guó)政策科學(xué)的創(chuàng)建與兩次大的政策爭(zhēng)論和一次學(xué)術(shù)討論會(huì)有關(guān)。所謂兩次政策爭(zhēng)論，一次是有關(guān)羅斯福“新政”的政策爭(zhēng)論，另一次是由奧本海姆引發(fā)的原子能政策爭(zhēng)論。一次學(xué)術(shù)會(huì)議是指在斯坦福大學(xué)召開(kāi)的“關(guān)于國(guó)際關(guān)系論的革命性、發(fā)展性學(xué)術(shù)討論會(huì)”（簡(jiǎn)稱RADIR學(xué)術(shù)會(huì)議）——美國(guó)公共政策學(xué)產(chǎn)生的最為重要的標(biāo)志性事件。在這一時(shí)期，對(duì)政策制定過(guò)程的研究，大多采用的線性思維方式，將政策制定規(guī)劃視為由若干環(huán)節(jié)按照程序組成的循序推移的過(guò)程，只重視自然科學(xué)，只有枯燥的數(shù)字，因而是一門“冰冷”“生硬”的學(xué)科。2、公共政策科學(xué)的發(fā)展時(shí)期（20世紀(jì)70年代）。西方公共政策學(xué)進(jìn)入發(fā)展階段的標(biāo)志是德洛爾。在1968年至1971年旅居美國(guó)期間寫出的被稱為公共政策科學(xué)“三部曲”的出版。構(gòu)成德洛爾公共政策三部曲的是《重新審查公共政策的制定過(guò)程》（1968年）《政策科學(xué)探索》、（1971年）《政策科學(xué)構(gòu)想》、（1971年）。在美國(guó)，20世紀(jì)60年代后期和70年代前期出現(xiàn)了公共政策研究中的“趨前傾向”（偏重政策咨詢），70年代中期則出現(xiàn)了“趨后傾向”（偏重于政策周期研究）。3、公共政策科學(xué)的自我批判時(shí)期（20世紀(jì)80年代）。公共政策從20世紀(jì)50年代正是成為政治科學(xué)、公共行政科學(xué)中的重要分支以后，經(jīng)過(guò)60年代的政策咨詢研究，70年代的包括政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策終結(jié)在內(nèi)的政策周期研究，發(fā)展至80年代，開(kāi)始進(jìn)一步轉(zhuǎn)向有關(guān)政策效率、政策信息多元化、政策學(xué)家與政治家關(guān)系的研究。在這一時(shí)期，政策學(xué)家比較多地對(duì)學(xué)科采取謹(jǐn)慎的批判態(tài)度。4、公共政策科學(xué)拓展新的研究方向時(shí)期（20世紀(jì)90年代）。（1）20世紀(jì)80年代后期和90年代，是美國(guó)和西方公共政策科學(xué)突破性發(fā)展的時(shí)期。以金頓、奧斯特羅姆、薩巴蒂爾為代表的一批學(xué)者，在批判階段論模型的基礎(chǔ)上，發(fā)展和深化了政策過(guò)程的研究。政策過(guò)程被看成是政策系統(tǒng)中政策行動(dòng)主體、實(shí)體機(jī)構(gòu)、政策價(jià)值和政策工具構(gòu)成的子系統(tǒng)的能動(dòng)過(guò)程。（2）在20世紀(jì)90年代，公共政策分析也取得了突破性的進(jìn)展。以費(fèi)切爾為代表的美國(guó)和西方政策學(xué)家，批判了純技術(shù)的專家治國(guó)觀點(diǎn)，將割裂的事實(shí)與價(jià)值重新統(tǒng)一起來(lái)，發(fā)展出一套實(shí)證辯論的政策分析整體理論。（3）在20世紀(jì)90年代，西方公共政策的研究表現(xiàn)出兩種主要趨勢(shì)：一種趨勢(shì)是對(duì)原有的研究主題進(jìn)行深化，另一種趨勢(shì)是拓展新的研究方向。對(duì)原有主題的深化研究主要集中在兩個(gè)問(wèn)題上：一個(gè)問(wèn)題是公共政策的倫理、價(jià)值，另一個(gè)問(wèn)題是公共政策與公共管理的關(guān)系。對(duì)于公共政策的倫理、價(jià)值問(wèn)題，自從有了公共政策研究，人們就已注意到了這方面的內(nèi)容。至20世紀(jì)90年代，學(xué)者們感興趣的是究竟從哪些途徑去探索公共政策的倫理價(jià)值。關(guān)于公共政策與公共管理的關(guān)系問(wèn)題，也是一個(gè)老問(wèn)題，20世紀(jì)90年代學(xué)者們不是去討論兩者的區(qū)別，而是探索兩者的結(jié)合。關(guān)于拓展新的研究方向，也主要集中在兩個(gè)方面：一是開(kāi)辟新的研究領(lǐng)域，增強(qiáng)公共政策的應(yīng)用性，二是加強(qiáng)理性意識(shí)形態(tài)，由傳統(tǒng)的政策決策研究轉(zhuǎn)向政策調(diào)查研究。二、中國(guó)公共政策的傳統(tǒng)與發(fā)展（一）中國(guó)公共政策產(chǎn)生的歷史淵源1、中國(guó)古代產(chǎn)生和積累了豐富的政策謀略思想（1）形成了以民為本、事異備變的政策思想；（2）建立了恩威并施、以柔克剛的施政原則；（3）形成了中政策辯論、政策分析的傳統(tǒng)；（4）形成了完整的國(guó)策謀略體系。2、馬克思主義為當(dāng)代中國(guó)準(zhǔn)備了寶貴的政策研究傳統(tǒng)（1）馬克思、恩格斯、列寧、斯大林等無(wú)產(chǎn)階級(jí)政治家留下的政策思想與政策實(shí)踐；（2）其次是毛澤東關(guān)于政策策略的光輝理論與實(shí)踐。（二）中國(guó)公共政策發(fā)展的主要階段1、中國(guó)公共政策科學(xué)的孕育階段（20世紀(jì)80年代）（1）從20世紀(jì)70年代末開(kāi)始，中國(guó)社會(huì)進(jìn)入改革開(kāi)放的新時(shí)期。1979年至20世紀(jì)90年代初，以鄧小平為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府在東方遼闊的土地上進(jìn)行了成功的震驚世界的制度和政策創(chuàng)新的實(shí)踐。（2）公共政策的豐富實(shí)踐為政策科學(xué)門類的創(chuàng)立提供了條件；同時(shí)，改革開(kāi)放中出現(xiàn)的大量政策問(wèn)題特別是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的經(jīng)濟(jì)政策方面的問(wèn)題也向公共政策研究提出了要求。這為公共政策科學(xué)的發(fā)展提供了條件。2、中國(guó)公共政策學(xué)科的開(kāi)創(chuàng)階段（20世紀(jì)90年代）。20世紀(jì)90年代是中國(guó)公共政策從開(kāi)始從政治學(xué)和公共行政學(xué)中分離出來(lái)成為一個(gè)獨(dú)立的研究領(lǐng)域的時(shí)期，其標(biāo)志主要有三個(gè)方面：一是開(kāi)設(shè)了公共政策課程，創(chuàng)辦了研究機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)了研究生；二是出版了一批公共政策的教材。第四節(jié)公共政策活動(dòng)的主要領(lǐng)域從大的方面劃分，可以將公共政策分為政策理論領(lǐng)域和政策實(shí)踐領(lǐng)域。進(jìn)一步劃分，可以分出政策研究、政策分析、政策管理和政策操作四大領(lǐng)域，其中較為確定的是政策研究、政策分析、政策管理。一、公共政策學(xué)科1、公共政策學(xué)科是人類知識(shí)中的一個(gè)領(lǐng)域。公共政策學(xué)科首先是一個(gè)以“解決問(wèn)題”為取向的知識(shí)領(lǐng)域、重在行動(dòng)的知識(shí)領(lǐng)域。2、政策研究的宗旨是為了更好地運(yùn)用政策工具解決社會(huì)問(wèn)題。這就規(guī)定公共政策科學(xué)在本質(zhì)上是應(yīng)用性的。3、公共政策學(xué)科又是以多種知識(shí)的相互滲透為特征的知識(shí)體系。4、公共政策學(xué)科還是將規(guī)范、技藝和方法有機(jī)結(jié)合的知識(shí)領(lǐng)域。5、公共政策學(xué)科還要求政策的分析者具有獲取真實(shí)信息的技術(shù)和提出各種政策建議的技術(shù)；要求參加政策制定的利益團(tuán)體、政府官員、政黨組織的代表在政策辯論中發(fā)揮協(xié)商、說(shuō)服、競(jìng)爭(zhēng)的技巧；要求政策的執(zhí)行者在貫徹政策時(shí)發(fā)揮駕馭全局、調(diào)動(dòng)大多數(shù)人積極性、化消極因素為積極因素的藝術(shù)。二、公共政策研究。公共政策研究包括對(duì)政策基礎(chǔ)理論的研究，還包括對(duì)具體政策運(yùn)行過(guò)程的研究，以及對(duì)政策分析中的過(guò)程、模型及方法的研究。三、公共政策分析1、廣義的政策分析把凡是對(duì)政策系統(tǒng)所作的知識(shí)投入，包括政策專家的智力投入，都統(tǒng)稱為分析。較為狹義的政策分析指的是在政策規(guī)劃和決策階段，由政策專家做出的分析。2、現(xiàn)代的公共政策分析因?yàn)閷?duì)政策的構(gòu)件及其變量采用多元操作，對(duì)政策過(guò)程和結(jié)果采用多重方法研究，對(duì)政策相關(guān)者采用多重利益分析，對(duì)政策模型采用多變量考察，對(duì)研究的知識(shí)采用多媒體交流，從而是批判復(fù)合主義的。3、公共政策分析的目的是創(chuàng)造、評(píng)價(jià)和交流政策運(yùn)行的過(guò)程之中的知識(shí)。4、公共政策分析常常被定義為相關(guān)知識(shí)的交流、創(chuàng)新和批判性檢索。5、公共政策分析的主要工作是進(jìn)行政策問(wèn)題的構(gòu)建，同時(shí)，對(duì)各種政策方案的未來(lái)前景做出預(yù)測(cè)，另外，還需要提出政策行動(dòng)建議。6、在公共政策分析中，人們還需要使用大量的信息，借助于運(yùn)籌學(xué)、系統(tǒng)分析的方法。四、公共政策管理。目前公共政策管理還處在孕育和初步發(fā)展時(shí)期。人們主要關(guān)心的是兩個(gè)方面的工作：一個(gè)方面是有關(guān)公共政策的結(jié)構(gòu)與周期管理，另一個(gè)方面是有關(guān)創(chuàng)新和危機(jī)型政策的管理。做好這兩個(gè)方面的管理工作，將有助于實(shí)際政策過(guò)程的運(yùn)行，有助于政策執(zhí)行中各類資源的合理配置，也有助于社會(huì)轉(zhuǎn)型的政策創(chuàng)新和危機(jī)的處理。第一篇公共政策系統(tǒng)第五節(jié)公共政策學(xué)的研究途徑。A、政治學(xué)的研究途徑。（1）系統(tǒng)理論：從系統(tǒng)論的角度來(lái)研究公共政策問(wèn)題，將公共政策看作對(duì)周圍環(huán)境所提出的要求的反應(yīng)，是政治系統(tǒng)的輸出。注重環(huán)境與政治系統(tǒng)的相互作用和社會(huì)反映。（2）過(guò)程理論：將政策看作一種政治行為或政治行動(dòng)，通過(guò)政治與政策的關(guān)系對(duì)政策的政治行為進(jìn)行階段性或程序化研究。（3）團(tuán)體理論：將公共政策看作利益集團(tuán)之間相互作用、相互斗爭(zhēng)以及彼此協(xié)商、定約和妥協(xié)的產(chǎn)物。（4）精英理論：政策是精英按自己的偏好做出選擇，而政府不過(guò)是執(zhí)行精英做出選擇的機(jī)構(gòu);政策是自上而下由精英提出并加以執(zhí)行，而非自下而上產(chǎn)生于群眾的要求。（5）制度理論：將政策看作政府機(jī)構(gòu)或體制的產(chǎn)出。（6）階級(jí)理論：（7）多元主義與社團(tuán)主義理論（8）國(guó)家主義理論B、經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究途徑。（1）福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。①政府有責(zé)任糾正市場(chǎng)失靈。②政府必須首先確定是否市場(chǎng)失靈正在引起社會(huì)問(wèn)題。（2）公共選擇理論：政治行動(dòng)者個(gè)人（不管是決策者還是投票者）都被自利的動(dòng)機(jī)所引導(dǎo)而選擇一項(xiàng)對(duì)其最有利的行動(dòng)方案。（3）新制度主義：制度結(jié)構(gòu)是社會(huì)和政治生活的基本建筑材料，個(gè)人的偏好、能力和基本的認(rèn)同以這些體制結(jié)構(gòu)作為條件;歷史發(fā)展是路徑依賴，一旦做出某種選擇，使限制了未來(lái)的可能性;決策者在特定時(shí)期可利用的選擇范圍是那些早期確定了的制度性能的函數(shù)。注：后兩種途徑是“新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”的途徑。第二章公共政策主體第一節(jié)公共政策行動(dòng)主體的特性與構(gòu)成一、公共政策行動(dòng)主體的特性（具體性、對(duì)應(yīng)性、代理性、能動(dòng)性、社會(huì)歷史性）1、公共政策活動(dòng)中的行動(dòng)主體，是指參加到整個(gè)公共政策過(guò)程之中的，對(duì)政策的規(guī)劃、決策、執(zhí)行和評(píng)估起到實(shí)際作用的具體組織機(jī)構(gòu)和代表組織機(jī)構(gòu)的個(gè)體構(gòu)成的能動(dòng)體系。2、公共政策行動(dòng)主體具有具體性。3、公共政策行動(dòng)主體具有對(duì)應(yīng)性。（1）第一層面是公共政策的制定與實(shí)施所要改變的狀態(tài)，這種公共政策客體就是作為政策問(wèn)題的社會(huì)公共問(wèn)題。（2）第二個(gè)層面是公共政策執(zhí)行中所要直接作用的對(duì)象，這種政策客體主要是處在社會(huì)不同層次、不同范圍內(nèi)的應(yīng)由具體政策來(lái)規(guī)范、制約社會(huì)成員與社會(huì)事件。（3）第三個(gè)層面是公共政策所要解決的核心問(wèn)題即人們之間的利益矛盾。4、公共政策行動(dòng)主體具有代理性。5、公共政策行動(dòng)主體具有能動(dòng)性。公共政策行動(dòng)主體的能動(dòng)性還表現(xiàn)在他們?cè)诓煌膶哟紊蠀⒓拥秸呋顒?dòng)之中，決策核心、中心和邊緣。（思想庫(kù)就屬于決策的中心層范疇）6、公共政策行動(dòng)主體的具體社會(huì)歷史性。（社會(huì)民主的發(fā)育程度、人們普遍接受的教育的程度、供人們參與公共論辯的技術(shù)水平的高低）二、政策行動(dòng)主體的構(gòu)成（P40—45）1、政策行動(dòng)個(gè)體和行動(dòng)群體；2、制度內(nèi)主體與制度外主體；3、政策制定主體、執(zhí)行主體與評(píng)估主體；4、政策的國(guó)家公共法權(quán)主體、社會(huì)政治法權(quán)主體和社會(huì)非法權(quán)主體。第二節(jié)公共政策活動(dòng)中的具體行動(dòng)主體一、以個(gè)體出面的政策行動(dòng)主體1、政黨組織代表；2、政府部門官員；3、利益團(tuán)體代表；4、研究機(jī)構(gòu)代表；5、大眾媒介代表；6、公眾代表。二、以組織機(jī)構(gòu)出面的政策行動(dòng)主體（P52—55）1、政府組織機(jī)構(gòu)；2、社會(huì)組織機(jī)構(gòu)；3、國(guó)際組織機(jī)構(gòu)。重點(diǎn)：政黨組織與政策過(guò)程、政府組織與政策過(guò)程、社會(huì)組織與政策過(guò)程、利益集團(tuán)與政策過(guò)程、國(guó)際組織與政策過(guò)程、公共政策中的公民參與。第三節(jié)公共政策行動(dòng)主體面對(duì)的矛盾1、在政策行動(dòng)主體系統(tǒng)中蘊(yùn)藏著兩對(duì)主要矛盾：一是矛盾是包括組織機(jī)構(gòu)及其代理人在內(nèi)的政策行動(dòng)主體內(nèi)部所包含的矛盾，它表現(xiàn)為具體的執(zhí)政黨組織和政府部門的政策行動(dòng)主體與社會(huì)的政策行動(dòng)主體之間的矛盾；另一對(duì)矛盾是與政策相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)和作為它們的代理人的政策行動(dòng)主體與既定的社會(huì)具體制度、體制和機(jī)制之間的矛盾。（P59）2、前一對(duì)矛盾制約和規(guī)定著后一對(duì)矛盾。在社會(huì)轉(zhuǎn)型和特色社會(huì)主義的建設(shè)中，前一對(duì)矛盾需要運(yùn)用協(xié)調(diào)和諧的辦法來(lái)解決，后一對(duì)矛盾則需要通過(guò)大膽的體制來(lái)解決。第三章公共政策價(jià)值第一節(jié)公共政策價(jià)值的地位一、政策中的問(wèn)題、事實(shí)與價(jià)值1、第一種見(jiàn)解認(rèn)為公共政策問(wèn)題是政策活動(dòng)中的主導(dǎo)因素。相當(dāng)多的人從公共政策的產(chǎn)生及其功能的角度來(lái)思考，認(rèn)為在政策活動(dòng)中解決社會(huì)公共問(wèn)題是首要的目的。因此，政策問(wèn)題應(yīng)處于整個(gè)政策活動(dòng)的主導(dǎo)地位。2、第二種比較流行的見(jiàn)解認(rèn)為，事實(shí)才是政策活動(dòng)的主導(dǎo)因素。3、第三種見(jiàn)解認(rèn)為政策活動(dòng)應(yīng)以技術(shù)為主導(dǎo)因素。4、經(jīng)過(guò)論辯，從20世紀(jì)80年代后期開(kāi)始，西方尤其是美國(guó)的公共政策研究又轉(zhuǎn)向以政策價(jià)值為主導(dǎo)因素的軌道。公共政策系統(tǒng)不能以政策問(wèn)題為主導(dǎo)，因?yàn)檎邌?wèn)題是經(jīng)過(guò)人們的價(jià)值論辯才從一般社會(huì)公共問(wèn)題進(jìn)入政策議程而成為政策問(wèn)題的。公共政策系統(tǒng)也不能以政策事實(shí)為主導(dǎo)，因?yàn)殡x開(kāi)了價(jià)值，事實(shí)就無(wú)法的得到解釋。5、20世紀(jì)90年代，西方公共政策分析也發(fā)生了突破性的進(jìn)展。以費(fèi)徹爾為代表的美國(guó)和西方政策學(xué)家，批判了純技術(shù)的專家治國(guó)觀點(diǎn)，將被割裂的事實(shí)與價(jià)值重新統(tǒng)一起來(lái)，發(fā)展出一套以價(jià)值取向?yàn)橹鲗?dǎo)因素的實(shí)證辯論的政策分析整體理論。6、總結(jié)國(guó)外公共政策研究中主導(dǎo)因素轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗(yàn)，自覺(jué)重視價(jià)值在政策活動(dòng)中的作用是很有必要的。二、價(jià)值取向在政策活動(dòng)中的作用1、正是依據(jù)政策行動(dòng)主體的主觀價(jià)值判斷才能確定和診斷公共政策問(wèn)題。（所謂第三類錯(cuò)誤就是政策分析人員找對(duì)了行動(dòng)方案卻解決了一個(gè)錯(cuò)誤的問(wèn)題。）2、政策行動(dòng)主體正是為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的政策價(jià)值才參與政策辯論的。（公共政策活動(dòng)的最重要的屬性是其民主性和科學(xué)性。）3、政府制定、實(shí)施政策是為了實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)和制度的價(jià)值。4、政策決策中執(zhí)政黨是以主流意識(shí)形態(tài)價(jià)值來(lái)評(píng)判政策方案的。5、政策的最終效果也是以社會(huì)價(jià)值作為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的。第二節(jié)公共政策價(jià)值的特點(diǎn)一、政策價(jià)值的層次性1、公共政策價(jià)值的一個(gè)重要特點(diǎn)是其層次性。2、可以按照政策價(jià)值重要程度來(lái)劃分，通常將政策價(jià)值分為核心政策價(jià)值、近核政策價(jià)值、外圍政策價(jià)值三個(gè)由內(nèi)至外的層次。也可以以政策價(jià)值設(shè)計(jì)和實(shí)施的主體來(lái)劃分為中央層面的政策價(jià)值、地方層面的政策價(jià)值、基層層面的政策價(jià)值。3、但在實(shí)踐中，最有效的政策價(jià)值劃分是以政策發(fā)揮效能的范圍為標(biāo)準(zhǔn)的，分為政策項(xiàng)目?jī)r(jià)值、社會(huì)價(jià)值、制度價(jià)值。（P73—74）二、政策價(jià)值的多樣性。一方面的含義是政策價(jià)值會(huì)在不同的社會(huì)生活領(lǐng)域體現(xiàn)出來(lái)；另一方面的含義是指即使是處在同一層次、同一領(lǐng)域中人們對(duì)制定和實(shí)施的公共政策的價(jià)值選擇仍然可能是不一樣的。三、政策價(jià)值的變遷性1、一種最為常見(jiàn)的方式是不同層級(jí)的政策具有不同的價(jià)值定位；2、另一種主要方式是不同政策周期中政策價(jià)值的演變。（先富發(fā)展→增長(zhǎng)發(fā)展→和諧發(fā)展）第三節(jié)公共政策價(jià)值的論辯一、政策價(jià)值論辯意義1、政策價(jià)值論辯，就是在公共政策過(guò)程中，多種政策行動(dòng)主體依據(jù)一定的程序和規(guī)則，圍繞具體的公共政策的價(jià)值取向展開(kāi)相互辯駁的復(fù)雜過(guò)程。（政策價(jià)值論辯和整體公共政策論辯是有區(qū)別的，其只是整體公共政策論辯中的一個(gè)組成部分，但是一個(gè)其主導(dǎo)作用的部分。）2、政策價(jià)值論辯的必要性（1）一方面，解決社會(huì)公共問(wèn)題的政策中所包含的價(jià)值因素是逐步暴露的，政策行動(dòng)主體只有參與到現(xiàn)實(shí)的政策規(guī)劃和實(shí)施的過(guò)程之中，對(duì)政策情景加以理解、解釋，對(duì)政策問(wèn)題加以診斷、確認(rèn)和構(gòu)建，甚至還需要在政策試驗(yàn)中加以總結(jié)、反思，才能逐步接觸到包含在若干政策方案中的、由潛在狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)轱@露狀態(tài)的種種價(jià)值因素。（2）另一方面，顯露出來(lái)的、展現(xiàn)在政策行動(dòng)主體面前的政策價(jià)值因素，也不完全是單一的和明晰的。因?yàn)檎邇r(jià)值具有層次性、多樣性和變遷性的特點(diǎn)，人們無(wú)法一下子就能選定某種價(jià)值。3、政策價(jià)值論辯的意義。在具體的公共政策過(guò)程中，每個(gè)行動(dòng)主體都有建立在不同利益追求基礎(chǔ)上的價(jià)值傾向。要形成一個(gè)建立在各種利益協(xié)調(diào)基礎(chǔ)之上的被大多數(shù)政策行動(dòng)主體所認(rèn)可的政策價(jià)值，就必須經(jīng)過(guò)一個(gè)民主的價(jià)值論辯過(guò)程。在政策行動(dòng)主體平等對(duì)話、充分論辯的前提下，讓更多價(jià)值取向相互競(jìng)爭(zhēng)，并且在競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)，只有這樣，具有共識(shí)性、合理性和兼容性的政策價(jià)值才能最終產(chǎn)生和被確定下來(lái)。4、無(wú)論是事前還是事后的價(jià)值論辯，都會(huì)涉及三個(gè)層次的價(jià)值：政策項(xiàng)目所包含的現(xiàn)實(shí)價(jià)值、政策整體目標(biāo)所包含的社會(huì)價(jià)值、政策整體作用所包含的制度價(jià)值。5、人類活動(dòng)范圍日益擴(kuò)大，面臨的公共問(wèn)題向上可以達(dá)到全球治理的層面，向下則可以追溯到地方治理的層次。在這種情況下，我們要進(jìn)行價(jià)值論辯的政策不僅有地方性政策、全國(guó)性政策，還有全球性政策。二、政策價(jià)值論辯的特征。政策價(jià)值論辯具有公共性、對(duì)抗性、邏輯的論證性、有力的說(shuō)服性、持續(xù)的過(guò)程性（中斷性持續(xù)、無(wú)中斷性持續(xù)）、具體的場(chǎng)域性、主客觀條件性等基本特征。三、政策價(jià)值論辯的原則1、真正的、有效的政策價(jià)值論辯需要在平等的原則下進(jìn)行（平等的資格、同等程度的尊重）。2、政策價(jià)值論辯必須依據(jù)一定的程序進(jìn)行。3、政策價(jià)值論辯必須控制在一定的規(guī)模上。第四章公共政策工具第一節(jié)公共政策工具的實(shí)質(zhì)和作用一、政策工具的研究與實(shí)質(zhì)1、公共政策工具的興起（1）到20世紀(jì)90年代，政策工具的研究已經(jīng)成為西方政策科學(xué)研究中的新熱點(diǎn)。興起原因：一是政策執(zhí)行的復(fù)雜性導(dǎo)致某些公共政策實(shí)施的失敗，在探尋失敗原因時(shí)，促使人們對(duì)政策執(zhí)行中工具選擇與運(yùn)用做出反思；二是為改變福利國(guó)家社會(huì)政策失誤以及政府管理效率低下的狀況，政府治理改改提上議事日程，促使人們更多地從選擇新的治理工具方面尋找革新的道路；三是當(dāng)代政策科學(xué)研究日益朝著應(yīng)用性方向發(fā)展，人們關(guān)注政策的貫徹實(shí)施，促使研究者更多地考慮有助于操作的工具性知識(shí)；四是政策科學(xué)研究的領(lǐng)域是不斷擴(kuò)展的，人們不斷尋找新的研究領(lǐng)域，過(guò)去不太受人們注意的政策工具也逐漸被納入到學(xué)科的范圍之中。2,、公共政策的研究途徑（1）．工具主義。這種途徑認(rèn)為，工具屬性的本身就構(gòu)造了正常過(guò)程，政策工具的屬性據(jù)頂工具的使用及其效果（2）．過(guò)程主義。他們認(rèn)為，各種工具之間有著重要的差別，沒(méi)有哪一種或哪一類的工具具有普遍的適應(yīng)性；恰當(dāng)?shù)墓ぞ卟⒉皇浅橄笥?jì)算的產(chǎn)物，而僅僅是一種在動(dòng)態(tài)適應(yīng)過(guò)程中的試探性解決辦法；工具的恰當(dāng)與否是因具體情況而定的。（3）．權(quán)變主義。它認(rèn)為，工具選擇的根據(jù)是：工具的績(jī)效特征是如何滿足某種特殊問(wèn)題背景的需要的。一旦政策的目標(biāo)或目的明晰化了，那么，直截了當(dāng)?shù)氖虑榫褪且スぞ呦渲姓页鲎钸m應(yīng)的工具。因此，工具的研究既要注意弄清解決問(wèn)題的特定要求，又要注意選出最適合這種要求的工具。（4）．建構(gòu)主義。他認(rèn)為政策工具在政策系統(tǒng)內(nèi)、在決策領(lǐng)域和執(zhí)行過(guò)程中并不起決定作用而僅僅是正常過(guò)程的眾多因素之一。2、政策工具的實(shí)質(zhì)（1）關(guān)于政策工具實(shí)質(zhì)，研究者們的認(rèn)識(shí)不完全一致，大體上有三種理解：一是將政策工具理解為實(shí)現(xiàn)政府行為的機(jī)制；（歐文.休斯）二是將政策工具理解為政府推行政策的手段；（邁克爾.豪利特和M.拉米什）三是將政策工具理解為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的活動(dòng)。（霍格威爾夫）（2）本書的定義：政策工具就是執(zhí)政黨和政府部門選擇并確定的，運(yùn)用來(lái)實(shí)施政策方案，解決社會(huì)公共問(wèn)題，達(dá)到政策預(yù)期目的和目標(biāo)的途徑和手段。首先，執(zhí)政黨組織和政府部門是政策工具的選擇者和運(yùn)用者；其次，執(zhí)政黨和政府選擇和運(yùn)用政策工具是為了完善公共政策的規(guī)劃、決策；再次，執(zhí)政黨和政府選擇和運(yùn)用再次工具是為了實(shí)現(xiàn)政策目的和目標(biāo)。二、政策工具的作用與發(fā)展1、政策工具的作用（聯(lián)系政策目的和目標(biāo)與政策結(jié)果之間的紐帶）（1）政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本途徑；（2）政策工具的選擇是關(guān)系到政策成敗的關(guān)鍵。2、政策工具的發(fā)展縱觀20世紀(jì)七八十年代以來(lái)的當(dāng)代西方政府改革與治理，主要是在工具和技術(shù)層面上展開(kāi)，即摒棄傳統(tǒng)的政策工具，引入新的政策工具，構(gòu)建政府治理新模式。從某種程度上說(shuō)，“新公共管理”視野下的政府再造正是通過(guò)致力于政策工具的重新選擇、設(shè)計(jì)和應(yīng)用才取得成功的。第二節(jié)公共政策工具的類別1、霍萊特和拉梅什依據(jù)政策工具的強(qiáng)制性程度，將政策工具分為自愿性工具、強(qiáng)制性工具和混合性工具三類。2、自愿性政策工具是指通過(guò)個(gè)人、家庭、社會(huì)組織或市場(chǎng)發(fā)揮作用，在自愿基礎(chǔ)上解決公共問(wèn)題的手段、途徑與方法。包括：家庭與社區(qū)、自愿性組織、市場(chǎng)。（優(yōu)缺點(diǎn)P97—99）3、強(qiáng)制性政策工具也被成為直接政策工具，它借助于國(guó)家或政府的權(quán)威及強(qiáng)制力，迫使目標(biāo)群體及個(gè)人采取或不采取某種行為，以此來(lái)實(shí)施公共政策，解決社會(huì)公共問(wèn)題。包括：規(guī)制、公共企業(yè)、直接提供。（優(yōu)缺點(diǎn)P99—101）4、混合型政策工具兼有自愿性工具和強(qiáng)制性工具的特征，在允許政府將最終決定權(quán)留給私人部門的同時(shí)，還可以不同程度地介入非政府部門的決策過(guò)程。包括：信息與勸誡、（贈(zèng)補(bǔ)貼款、稅收激勵(lì)、票證）、產(chǎn)權(quán)拍賣、征稅和用戶費(fèi)用。（優(yōu)缺點(diǎn)P102—106）第三節(jié)公共政策工具的選擇一、政策工具選擇的途徑（P106—110）1、公共政策工具的選擇存在五種研究途徑：傳統(tǒng)途徑、精制途徑、制度途徑、公共選擇途徑和政策網(wǎng)絡(luò)途徑。2、政策工具選擇的影響因素（1）已確定的政策目標(biāo)；（2）政策工具自身的特征；（3）政策工具應(yīng)用的背景；（4）先前的政策工具選擇；（5）政策過(guò)程的非制度因素；（6）政策過(guò)程中的資源配置。公共決策第一節(jié)公共決策體制的構(gòu)成與結(jié)構(gòu)一、公共決策體制的構(gòu)成因素公共決策體制就是決策權(quán)力的分配、決策的程序、規(guī)則和方式的總和。公共決策組織及體制的構(gòu)成因素可分解為以下內(nèi)容：人、財(cái)、物、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職位設(shè)置、權(quán)力與職權(quán)、權(quán)責(zé)劃分、團(tuán)體意識(shí)、組織目標(biāo)、規(guī)章制度、技術(shù)、信息和組織設(shè)計(jì)。二、公共決策體制的結(jié)構(gòu)組織理論認(rèn)為，結(jié)構(gòu)是使組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的基本管理工具，是組織軀體的骨架，它可表現(xiàn)為工作分工的幾何圖式及其等級(jí)上的排列。１.縱向結(jié)構(gòu)各級(jí)決策組織之間構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的主從關(guān)系，這個(gè)排列組合方式便是決策體制的縱向結(jié)構(gòu)。在縱向結(jié)構(gòu)中，層級(jí)越高，決策權(quán)限越大，決策的法律效力也就越大。管理層次與管理幅度的變化決定著決策體制“形狀”的變化。管理層次多而管理幅度小，其縱向結(jié)構(gòu)就呈尖型形態(tài)；管理層次少而管理幅度大，其縱向結(jié)構(gòu)就呈扁型形態(tài)。２.橫向結(jié)構(gòu)同級(jí)政策組織之間，構(gòu)成平等合作與協(xié)商關(guān)系，這種排列組合方式便是決策體制的橫向結(jié)構(gòu)。橫向結(jié)構(gòu)中的決策組織間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，而是一種平等并列的關(guān)系。通常，橫向結(jié)構(gòu)中的決策組織按決策權(quán)范圍或功能來(lái)劃分。如決策組織可分為決策指揮部門、參謀咨詢部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督反饋部門等。第二節(jié)公共決策體制的類型對(duì)于公共決策體制的類型，多年來(lái)人們根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)作出了不同的劃分，較為常見(jiàn)的是根據(jù)最高決策者的人數(shù)劃分為首長(zhǎng)制和委員制，以及根據(jù)決策權(quán)力使用的特點(diǎn)劃分為集權(quán)制與分權(quán)制。1．首長(zhǎng)制和委員制首長(zhǎng)制又稱一長(zhǎng)制或獨(dú)任制，其特點(diǎn)是最高決策權(quán)歸某個(gè)人獨(dú)掌；委員制又稱會(huì)議制，其特點(diǎn)是最高決策權(quán)由兩人以上的委員會(huì)議集體執(zhí)掌。2．集權(quán)制和分權(quán)制集權(quán)制是指決策權(quán)集中于上級(jí)決策機(jī)關(guān)，上級(jí)機(jī)關(guān)包攬較多的決策事務(wù)，下級(jí)機(jī)關(guān)只能依上級(jí)指令行事的決策體制；分權(quán)制是指各級(jí)決策機(jī)關(guān)在各自管轄的范圍內(nèi)享有決策權(quán)，上3．歷史上出現(xiàn)的基本決策體制類型在人類歷史上，?最高決策權(quán)的歸屬大致經(jīng)歷了從人到神，再到王、再到人的過(guò)程，不同的決策權(quán)歸屬產(chǎn)生了不同的決策體制。古今中外出現(xiàn)過(guò)許許多多種決策體制類型，有的產(chǎn)生自遠(yuǎn)古，但在科學(xué)文明發(fā)達(dá)的今天仍有殘余；有的則是近現(xiàn)代政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化發(fā)展的結(jié)果；也有的自古至今生命力一直都很“旺盛”，如獨(dú)裁制。一、人民代表大會(huì)制1．作為一種決策體制的人民代表大會(huì)制在無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命實(shí)踐中，產(chǎn)生了幾種不同特點(diǎn)的民主集中制的具體形式，如巴黎公社制、蘇維埃制、社會(huì)主義自治民主制、人民代表大會(huì)制等。人民代表大會(huì)制屬于民主集中制決策體制的一種，它既同“三權(quán)分立”基礎(chǔ)上的西方議會(huì)制有本質(zhì)差別，也不完全等同于蘇俄十月革命后建立起來(lái)的“蘇維埃”制，它是一種具有中國(guó)特色的決策體制。民主集中制在決策中要求采取集體決策而不是個(gè)人決策，在集體充分討論的基礎(chǔ)上，通過(guò)“少數(shù)服從多數(shù)”做出最終決策。2．人民代表大會(huì)制主要內(nèi)容第一，各級(jí)人大都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；第二，各級(jí)人大及其常委會(huì)集體行使權(quán)力，嚴(yán)格按照民主集中制的原則行使職權(quán)；第三，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，并由它罷免；第四，中央和地方國(guó)家職能的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性的原則；第五，在各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治。3．人民代表大會(huì)制的優(yōu)越性我國(guó)的人民代表大會(huì)制度也是一種代議民主決策體制，但它充分吸收了現(xiàn)代民主決策體制的各種優(yōu)點(diǎn)，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主決策體制的基本精神，并且，它更考慮到我國(guó)政治制度的實(shí)質(zhì)及社會(huì)主義條件下的公共決策特點(diǎn)，從而克服和避免了一般代議民主制的局限和缺點(diǎn)。因此，人民代表大會(huì)制優(yōu)于一般的民主決策體制二、議會(huì)制1．議會(huì)制的決策模式議會(huì)制普遍存在于當(dāng)代發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家?，F(xiàn)代議會(huì)制起源于英國(guó)的“等級(jí)代表會(huì)議”。隨著資產(chǎn)階級(jí)民主革命的進(jìn)展，議會(huì)制在歐美國(guó)家得到了普及。議會(huì)制決策體制的基本模式是：首先由公民選出自己認(rèn)為能代表自己表達(dá)意愿的“代議士”（議員），然后由其代表自己參加公共決策，維護(hù)自己的利益。2．議會(huì)制的組織結(jié)構(gòu)在歷史上曾出現(xiàn)過(guò)一院制、兩院制、三院制、四院制等幾種類型，當(dāng)今世界則主要只有一院制與兩院制?，F(xiàn)代西方國(guó)家的議會(huì)制度大多按三權(quán)分立的組織原則進(jìn)行設(shè)置，美國(guó)的議會(huì)制度在這一方面表面尤為突出。3．議會(huì)制的幾種基本形式(１)總統(tǒng)—議會(huì)制。這種體制以美國(guó)最為典型,實(shí)行總統(tǒng)——議會(huì)制決策體制的還有芬蘭、法國(guó)、墨西哥、阿根廷等國(guó)家。(２)內(nèi)閣——議會(huì)制。實(shí)行內(nèi)閣——議會(huì)制決策體制的國(guó)家主要是英國(guó)、德國(guó)、意大利、日本、澳大利亞、奧地利、比利時(shí)、加拿大、丹麥、新西蘭、以色列等；(３)委員會(huì)——議會(huì)制。實(shí)行這一體制的國(guó)家主要是瑞士聯(lián)邦。三、獨(dú)裁制1．現(xiàn)代世界中獨(dú)裁制的殘存在當(dāng)代世界，我們?nèi)钥稍谝恍﹪?guó)家中看到獨(dú)裁制的痕跡，國(guó)家的決策權(quán)由君主或地位相當(dāng)于君主甚至超過(guò)君主的權(quán)威人物掌握，象海灣地區(qū)的君主制國(guó)家以及非洲的軍人專政國(guó)家就是這樣。2．獨(dú)裁制的特點(diǎn)它是權(quán)威人物（君主、總統(tǒng)、宗教領(lǐng)袖、軍隊(duì)首腦）并不首先由議會(huì)產(chǎn)生，也不由公民選舉產(chǎn)生，而是通過(guò)傳統(tǒng)繼承或政變等方式產(chǎn)生。國(guó)家就算設(shè)有議會(huì)，也對(duì)權(quán)威人物沒(méi)有制約作用。權(quán)威人物就是最高決策者，國(guó)家一切大政方針政策皆需他的認(rèn)可。在獨(dú)裁制中，有時(shí)最高決策者可能不是個(gè)人而是集體，但決策集體仍然受權(quán)威人物意志的支配。3．獨(dú)裁制決策體制的主要類型(１)宗教領(lǐng)袖型。伊朗伊斯蘭共和國(guó)是這種類型的典型；(2)君主親政型。海灣地區(qū)的君主制國(guó)家的決策體制大都是君主親政型；(３)軍人獨(dú)裁型。在非洲和拉丁美洲等地區(qū)，軍人獨(dú)裁政府成為司空見(jiàn)慣的政治現(xiàn)象。第三節(jié)現(xiàn)代公共決策方式一、全體一致規(guī)則1．內(nèi)涵.。謂全體一致規(guī)則(unanimityrule),是指所有投票人都對(duì)某項(xiàng)公共選擇的方案投贊成票，一致同意的規(guī)則。如聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)形成決議時(shí)，一個(gè)基本條件就是要中、美、俄、英、法五國(guó)一致同意。2．特征。全體一致規(guī)則主要有以下特征：(１)決策人形式上都平等地享有決策權(quán)，任何一個(gè)否決行動(dòng)都對(duì)決策方案能否最終通過(guò)具有決定性的意義；(２)全體一致性規(guī)則肯定導(dǎo)向達(dá)到“帕累托最優(yōu)”，所有決策人都能用自己的投票行為而獲益，或者可以說(shuō)，決策人中至少?zèng)]有人因此而利益受損。3．優(yōu)劣。全體一致規(guī)則盡管蘊(yùn)含著導(dǎo)向“帕累托最優(yōu)”的誘人之處，但這并不是應(yīng)用最為廣泛的方式，主要是因?yàn)樵谌w一致條件下會(huì)產(chǎn)生“討價(jià)還價(jià)難題”。人們?yōu)檫_(dá)到某一方案在時(shí)間、精力、甚至金錢上的損失也許要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出他們從該方案中所取得的收益，由此導(dǎo)致了人們?cè)跊Q策中的“策略行為”。二、過(guò)半數(shù)規(guī)則1．內(nèi)涵。所謂過(guò)半數(shù)規(guī)則(majorityrule)，是指對(duì)于一項(xiàng)公共選擇方案，需要超過(guò)二分之一的投票人贊同方才通過(guò)的規(guī)則。過(guò)半數(shù)規(guī)則在現(xiàn)代社會(huì)中是應(yīng)用最廣泛的決策方式。既然全體一致規(guī)則因眾人偏好的差異而難于普遍應(yīng)用，那么只能退而求其次，采用多數(shù)票制以最大限度地照顧公眾的利益。2．形式。多數(shù)票制一般可分為簡(jiǎn)單多數(shù)和過(guò)半數(shù)兩種方式。簡(jiǎn)單多數(shù)指在多項(xiàng)方案中，哪一個(gè)方案獲取的贊同票多，哪一項(xiàng)就通過(guò)。由于簡(jiǎn)單多數(shù)只能反映“小多數(shù)”人的意愿，因此人們?cè)趯?shí)踐中，逐漸選擇能反映“大多數(shù)”人意愿的過(guò)半數(shù)方式。3．特征。過(guò)半數(shù)規(guī)則的特征是：(１)決策過(guò)程中無(wú)需人人都投贊成票，只要有超過(guò)半數(shù)的贊成票，決策方案就能通過(guò)；(２)過(guò)半數(shù)規(guī)則要求公共行動(dòng)方案對(duì)全體參與者都具有強(qiáng)制性，即占少數(shù)的反對(duì)者必須服從占多數(shù)的支持者所作出的決策，這也就是“少數(shù)服從多數(shù)”。三、過(guò)半數(shù)規(guī)則的變異形式過(guò)半數(shù)規(guī)則作為應(yīng)用最為廣泛的規(guī)則，受到人們的重視，多年來(lái)，人們提出了一些過(guò)半數(shù)規(guī)則的變異形式。1．過(guò)半數(shù)規(guī)則：選出得到超過(guò)半數(shù)票的第一位候選人。2．占多數(shù)規(guī)則：選出得到票數(shù)最多的第一位候選人。3．孔多塞標(biāo)準(zhǔn)(ConderctCriterion)：選出在運(yùn)用過(guò)半數(shù)規(guī)則的成對(duì)比較選擇中擊敗所有人的候選人。4．博爾達(dá)計(jì)數(shù)(Bordarule)：按照投票者的偏好秩序的排列來(lái)給Ｍ個(gè)提案中的每一個(gè)打分，把所有投票者給每個(gè)提案的分?jǐn)?shù)分別加起來(lái)，宣布得最高分?jǐn)?shù)的提案為獲勝者。5．淘汰投票(exhaustivevoting)：要求每個(gè)投票者標(biāo)明在M個(gè)候選人組成的名單中他認(rèn)為最差的候選人，把被最多投票者認(rèn)為最差的候選人從名單上刪掉，重復(fù)這個(gè)過(guò)程直至只剩下一個(gè)候選人，這個(gè)候選人便是獲勝者。6．贊成投票（approvalvoting）：在由Ｍ人組成的候選人名單中，每個(gè)投票者對(duì)所有他贊同的候選人投一票，得票數(shù)最多的候選人為獲勝者。四、作為一種決策方式的民主集中制的完善（決策方式的改進(jìn)）盡管民主集中制的決策原則或方式在我國(guó)公共決策中已經(jīng)起到了重大作用，但是，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的公共決策出現(xiàn)了一些新變化，如政府公共決策的范圍縮小，公共決策對(duì)象的各種利益關(guān)系更加復(fù)雜，公共決策的主體呈多元化趨勢(shì)，公共決策過(guò)程更加錯(cuò)綜復(fù)雜。因此，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，必須進(jìn)一步堅(jiān)持和完善民主集中制。第二篇公共政策過(guò)程第五章公共政策議程第一節(jié)公共政策議程的地位與類型一、政策議程的地位1、政策議程的實(shí)質(zhì)：公共政策議程是由一程序構(gòu)成的過(guò)程，指的是社會(huì)公共問(wèn)題進(jìn)入由政策行動(dòng)主體構(gòu)成的政策子系統(tǒng)的范圍并成為政府特別關(guān)注的、在深思熟慮后下決心要加以解決的公共政策問(wèn)題的過(guò)程。2、政策議程的相關(guān)問(wèn)題：政策議程的分類問(wèn)題、相關(guān)因素問(wèn)題、設(shè)置的機(jī)制、設(shè)置的途徑。3、政策議程的作用。拉雷.N.格斯頓說(shuō)過(guò)“公共議程：政治決策的焦點(diǎn)。”原因在于：一方面是政策議程是政策過(guò)程的首要環(huán)節(jié)；另一方面是政策議程是政府在社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威配置的基礎(chǔ)。二、政策議程的類型1、實(shí)質(zhì)性議程與象征性議程2、公開(kāi)的議程和隱蔽的議程3、系統(tǒng)性的議程與制度性議程第二節(jié)公共政策議程設(shè)立的激發(fā)機(jī)制（P129）一、政策議程激發(fā)機(jī)制類型1、理性模式的激發(fā)機(jī)制；2、政治模式的激發(fā)機(jī)制；3、多源流模式的激發(fā)機(jī)制二、政策議程激發(fā)機(jī)制的構(gòu)建1、政策議程激發(fā)機(jī)制構(gòu)建的行為基礎(chǔ)2、政策議程激發(fā)機(jī)制構(gòu)建的影響因素（需要或利益、認(rèn)識(shí)或文化、規(guī)則或制度、影響力或權(quán)力、情境或環(huán)境）3、政策議程激發(fā)機(jī)制構(gòu)建的重大事件（重大事件的范圍、強(qiáng)度、時(shí)間）正是重大事件形成了出發(fā)機(jī)制，從而使政策之窗打開(kāi)，政策議程的設(shè)立就完成了。三、政策之窗第三節(jié)公共政策議程設(shè)立的主要途徑一、政策議程設(shè)立的影響因素1、政策行動(dòng)主體的特性；2、政策行動(dòng)主體的態(tài)度（積極參與、被動(dòng)參與、冷漠）。二、西方政策議程設(shè)立的主要途徑（各自特點(diǎn)及優(yōu)缺點(diǎn)P138—140）1、外部推動(dòng)模式；2、社會(huì)動(dòng)員模式；3、內(nèi)部推動(dòng)模式；4、聯(lián)盟替代模式。三、中國(guó)政策議程設(shè)立的多種途徑（各自特點(diǎn)及優(yōu)缺點(diǎn)P1140—144）1、關(guān)門模式；2、動(dòng)員模式；3、內(nèi)參模式；4、借力模式；5、上書模式；6、外壓模式。四、焦點(diǎn)事件、危機(jī)事件與應(yīng)急性政策決策第六章公共政策規(guī)劃第一節(jié)公共政策規(guī)劃的取向與類型一、政策規(guī)劃的實(shí)質(zhì)1、公共政策規(guī)劃是政策行動(dòng)主體在對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行分析、研究的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)民主的程序和方式，運(yùn)用專業(yè)知識(shí)和技術(shù)，提出相應(yīng)的解決政策問(wèn)題的辦法或方案，為政策決策提供必要前提的過(guò)程。2、公共政策規(guī)劃過(guò)程是：（1）多主體參與的民主過(guò)程；（2）多個(gè)環(huán)節(jié)銜接的動(dòng)態(tài)過(guò)程；（3）推動(dòng)問(wèn)題解決的能動(dòng)過(guò)程。二、政策規(guī)劃的取向1、根據(jù)公共政策專家羅伯特.梅葉的觀點(diǎn)，公共政策規(guī)劃主要有以下五個(gè)方面的取向：目標(biāo)取向、變革取向、選擇取向、理性取向、集團(tuán)取向。三、政策規(guī)劃的分類1、根據(jù)政策規(guī)劃的方式可分為常規(guī)式政策規(guī)劃、類比式政策規(guī)劃、漸進(jìn)式政策規(guī)劃、延伸式政策規(guī)劃、創(chuàng)新式政策規(guī)劃、中央的政策規(guī)劃、地方的政策規(guī)劃、部門的政策規(guī)劃。四、政策規(guī)劃中的漏斗模型（p174）第二節(jié)公共政策規(guī)劃的步驟與原則一、公共政策的主要步驟1、步驟：確立政策目標(biāo)→設(shè)計(jì)政策預(yù)案→預(yù)測(cè)方案后果（對(duì)客觀條件變化和預(yù)期效果的預(yù)測(cè)）→預(yù)案可行論證（政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律上的可行性）→優(yōu)化政策預(yù)案。2、確立政策目標(biāo)（1）政策目標(biāo)是政策制定者希望通過(guò)政策實(shí)施所達(dá)到的最后結(jié)果。（2）在選擇和確立政策目標(biāo)時(shí)，首先要弄清楚政策目標(biāo)與政策任務(wù)的聯(lián)系和區(qū)別；還需要弄清楚現(xiàn)實(shí)與理想的關(guān)系；對(duì)現(xiàn)實(shí)和理想都需要做出細(xì)致的分析和闡述；還需要協(xié)調(diào)總目標(biāo)與子目標(biāo)的關(guān)系；還要充分考慮影響政策目標(biāo)的各種因素。3、設(shè)計(jì)政策預(yù)案（1）首先是實(shí)踐主體的選擇，其次是對(duì)行動(dòng)的方法、途徑或手段的選擇，其三是要解決政策實(shí)踐主體和客體之間相互作用的條件與環(huán)境問(wèn)題。（2）政策預(yù)案的擬定也是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，基本上可以分為兩步：第一步是進(jìn)行政策方案的輪廓設(shè)計(jì)（可能的方案數(shù)量、初步設(shè)計(jì)）；第二步是對(duì)政策方案加以細(xì)化。（3）在方案輪廓構(gòu)想過(guò)程中，應(yīng)遵循三方面的要求：一是政策方案應(yīng)盡可能多樣化，應(yīng)該拿初多個(gè)方案供決策者選擇；二是要滿足整體上的完備性和個(gè)體間的互斥性兩個(gè)條件；三是要運(yùn)用創(chuàng)造性思維。二、政策規(guī)劃的主要原則：針對(duì)性原則、可行性原則、系統(tǒng)性原則、規(guī)范性原則、具體性原則第三節(jié)公共政策規(guī)劃中的行動(dòng)主體組合一、政策規(guī)劃中的集體思維1、集體思維的優(yōu)勢(shì)：（1）可以保證理論與知識(shí)的完整性；（2）可以讓不同群體的利益得以充分表達(dá)；（3）可以避免個(gè)人決斷的片面性與主觀性。2、集體思維的缺陷在于盲目相信只要是集體思維，其結(jié)論就一定是正確的。這種對(duì)集體思維的曲解有很多表現(xiàn)：P167二、政策行動(dòng)主體的組合形式1、政策規(guī)劃主體的組合形式有：政策網(wǎng)絡(luò)、政策社群、支持聯(lián)盟等。2、政策網(wǎng)絡(luò)，是指在政策預(yù)案提議的最初階段上，解決政策問(wèn)題的各種方案還剛剛在醞釀，沒(méi)有形成界限分明的政策主張的時(shí)候出現(xiàn)的一種政策規(guī)劃主體的組合。其特點(diǎn)是結(jié)構(gòu)具有松散性，表現(xiàn)在政策預(yù)案設(shè)計(jì)過(guò)程中的隨意進(jìn)出。3、政策社群，是指在政策中以共同的信息、價(jià)值、利益為基礎(chǔ)聯(lián)系在一起的政策行動(dòng)主體組合。與政策網(wǎng)絡(luò)的主要區(qū)別在于政策行動(dòng)主體論辯的關(guān)注點(diǎn)發(fā)生了轉(zhuǎn)移。雖然政策網(wǎng)絡(luò)也關(guān)心如何解決政策問(wèn)題，但關(guān)注的中心還是哪些解決問(wèn)題的途徑會(huì)被執(zhí)政黨組織和政府部門所考慮，而政策社群則更為關(guān)注用何種具體方案來(lái)解決問(wèn)題。4、在政策規(guī)劃階段上，從政策社群的變化中會(huì)形成最為緊密的政策行動(dòng)主體間的組合形式即政策支持聯(lián)盟。和政策社群相比，不僅緊密程度更強(qiáng)，而且有兩個(gè)突出的特點(diǎn)：一是加入支持聯(lián)盟的主體通常是不同層次的；二是進(jìn)入支持聯(lián)盟的人員不僅有相同的政策信仰和主張，還擁有一定的政策資源。三、政策規(guī)劃中行動(dòng)主體共識(shí)的形成在政策論辯中，政策行動(dòng)主體圍繞政策預(yù)案的擬設(shè)形成各種組合，這些主體的組合通常是運(yùn)用交換、說(shuō)服和強(qiáng)制的手段與方式來(lái)達(dá)到利益平衡并形成解決政策問(wèn)題的共識(shí)。交換、說(shuō)服和強(qiáng)制這三種共識(shí)形成途徑既有區(qū)別又有聯(lián)系，在實(shí)踐中常常是交叉、交替和混合使用。第七章公共政策決策\(yùn)制定第一節(jié)公共政策決策實(shí)質(zhì)與作用一、公共決策的實(shí)質(zhì)1、公共政策決策就是政策行動(dòng)主體圍繞一定的價(jià)值和目標(biāo)取向，通過(guò)一定的程序進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)商、合作，確定政策行動(dòng)最終方案的過(guò)程。2、公共決策是：（1）調(diào)節(jié)平衡各種利益關(guān)系；（2）確立主導(dǎo)性意志和利益（意識(shí)形態(tài)、制度安排、建立公共權(quán)力機(jī)構(gòu)、程序和活動(dòng)規(guī)則）（3）提供集體行動(dòng)的規(guī)則。二、政策決策的作用1、產(chǎn)生權(quán)威性政策產(chǎn)品。2、固化利益表達(dá)的結(jié)果3、提供政策執(zhí)行的基礎(chǔ)；第二節(jié)公共政策決策的主要模型一、完全理性決策模型1、理性決策的特征是決策者能夠搜集一切決策所需的資料，獲得一切決策所需的資源，通過(guò)思考能夠排列出所有可能的行動(dòng)方案，并選出最佳的方案。理性決策模型認(rèn)為，政策實(shí)施的結(jié)果就是使社會(huì)效益最大化。2、在政策決策中要運(yùn)用完全理性決策模型，必須嚴(yán)格按照如下步驟進(jìn)行：一是建立各種完備的運(yùn)作排序目標(biāo)；二是提出各種可能的政策方案；三是預(yù)測(cè)每一種方案的成本效益和期望值；四是計(jì)算每一方案的凈預(yù)期值；五是比較并確定具備最高凈預(yù)期值的方案；六是確定最終選定的政策方案。3、依據(jù)完全理性決策模型，政策決策者要做出最優(yōu)的政策選擇，就必須具備下列五個(gè)條件：一是知悉社會(huì)的價(jià)值偏好及人們的價(jià)值側(cè)重；二是知道所有可供選擇的政策備選方案；三是明了所有政策備選方案的后果；四是能計(jì)算出每一種備選方案的收益與成本比值；五是挑選出來(lái)的都是最有效率的備選方案。二、有限理性決策模型1、所謂“有限理性決策模型”是一種依靠有限的資源和信息，通過(guò)不斷搜索，得出滿意政策方案的決策方法或程式。2、有限理性模型認(rèn)為，決策選擇應(yīng)該以“令人滿意的”為準(zhǔn)則去取代“最優(yōu)化”準(zhǔn)則。這種決策模型有四個(gè)主要內(nèi)容：一是決策期盼或標(biāo)準(zhǔn)；二是決策方案；三是決策理性；四是決策方法。三、漸進(jìn)決策模型（林德布羅姆）P184表7—2與理性決策模型相比較，漸進(jìn)決策模型具有如下優(yōu)勢(shì)：一是降低了決策活動(dòng)的復(fù)雜性；二是降低了決策成本耗費(fèi)；三是在對(duì)具體目標(biāo)的政策作決策時(shí)更具有可行性；四是漸進(jìn)的政策變遷能夠避免重大的政策失誤。四、子系統(tǒng)決策模型1、該模型認(rèn)為，對(duì)管理者來(lái)說(shuō)，“怎樣作才算是理性的”取決于他們的工作環(huán)境，即決策類型和決策者所作決策的種類因議題和制度背景的差異而不同，政策合理性只有在具體的政治和組織環(huán)境中才能得到判斷。2、在政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度和限制條件的嚴(yán)格程序同時(shí)約束下，可以采取的決策類型主要有四種：漸進(jìn)調(diào)整型決策、理性探求型決策、最優(yōu)化型決策、滿意型決策。五、垃圾桶模型（theGarbageCanModel）以這一奇怪名稱命名的模型是組織選擇的模型，它是由科恩（M.D.Cohen）、馬奇（J.G.March）以及奧爾森（J.P.Olsen）在1972年提出的。這一模式認(rèn)為，組織的行為選擇并非像理性模型提示的那樣有條不紊地進(jìn)行，各種問(wèn)題和解決方案混雜在一起就像雜亂地投入垃圾桶中的東西一樣供人們選擇。這本來(lái)是以大學(xué)為對(duì)象進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)考察的模型，用在政府部門的公共政策形成上，也被認(rèn)為是具有現(xiàn)實(shí)說(shuō)明力的模型。垃圾桶模型的出發(fā)點(diǎn)是認(rèn)為在組織中存在“組織化的無(wú)秩序”，這種被組織化了的無(wú)秩序有下列三個(gè)特點(diǎn)，即存在不明確的問(wèn)題偏好、不明確的技術(shù)以及流動(dòng)的參與。首先，就偏好而言，一般人們不能將自己的偏好明確地定義，在政治過(guò)程中，參與的人們的目標(biāo)也不明確。林德布洛姆也認(rèn)為人們并不是明確地定義目標(biāo)之后才采取行動(dòng)的，實(shí)際上，正是因?yàn)槿藗儗?duì)達(dá)成什么持一種曖昧的態(tài)度，更容易做出行動(dòng)。如果人們?cè)噲D對(duì)自己的偏好明確地定義，人與人之間的對(duì)立和沖突就會(huì)暴露出來(lái)。人們的偏好有差異是很普通的現(xiàn)象，有時(shí)在同一個(gè)人的內(nèi)心也會(huì)存在矛盾和對(duì)立。目標(biāo)和偏好不明確，使內(nèi)在的對(duì)立曖昧化，容易就行為取得一致。因此，科恩等認(rèn)為與其說(shuō)組織是緊密的結(jié)構(gòu)不如說(shuō)是主體松散的集合體，與其說(shuō)基于偏好采取行動(dòng)，不如說(shuō)通過(guò)行動(dòng)發(fā)現(xiàn)偏好。其次，所謂不明確的技術(shù)是指被組織化的無(wú)秩序的構(gòu)成成員對(duì)組織過(guò)程尚不能準(zhǔn)確地理解。這些成員了解自己的工作，由他們構(gòu)成的組織全體也許工作相當(dāng)努力，但是，他們對(duì)自己為什么做那些工作、自己的工作在組織中如何被編排只具有極少、的零散的、初步的理解。因此，他們重復(fù)許多的試行錯(cuò)誤，從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)，遇到危機(jī)時(shí)以實(shí)用的工夫處理事務(wù)。第三，組織成員根據(jù)問(wèn)題決定表達(dá)自己的意愿或不表達(dá)自己的意愿。組織的邊界是流動(dòng)的，組織成員對(duì)不同主題投入的時(shí)間和努力是不同的，即使對(duì)于同一主題的關(guān)注也隨時(shí)間的的流逝而變化。特定的重要會(huì)議誰(shuí)被邀請(qǐng)、誰(shuí)出席，出席者的活動(dòng)程度如何都會(huì)使結(jié)果有很大的不同。盡管具有這樣的特性，組織還發(fā)揮著功能、表達(dá)著意愿，適應(yīng)、存續(xù)著。在以上的組織決策結(jié)構(gòu)中有四個(gè)不同的要素。即問(wèn)題、解決方案、參與者以及選擇機(jī)會(huì)。這些因素具有獨(dú)自的生命流程。例如，人們思考解決方案并就此展開(kāi)議論，解決方案對(duì)某個(gè)問(wèn)題的反應(yīng)，或許不是像過(guò)程模型預(yù)想的那樣作出連貫的選擇，這是因?yàn)槿藗兂钟凶约旱睦?。而且，人們帶著自己感興趣的問(wèn)題和解決方案，參與決策或者不參與決策?？贫鞯日J(rèn)為這樣的組織是尋找問(wèn)題的選擇、尋找決策情景的議題及情感、尋找議題的解決方案、尋找工作的決策者的集合。當(dāng)組織中出現(xiàn)選擇的機(jī)會(huì)時(shí)，則涉及到掌握能力、地位、權(quán)力、影響力等資源的各式各樣的參與者。在組織中，各種各樣的問(wèn)題被帶入、各種各樣的解決方案被考慮。此時(shí)的選擇機(jī)會(huì)被認(rèn)為是投入了由參與者產(chǎn)出的各種各樣的問(wèn)題和解決方案的垃圾桶。被投入一個(gè)垃圾箱的垃圾的混合狀態(tài)取決于可能利用的垃圾桶的數(shù)量和種類、各個(gè)垃圾桶上貼上的標(biāo)簽名、產(chǎn)生的垃圾的性質(zhì)、垃圾被收集還是被清除的速度。從這樣的垃圾桶中產(chǎn)生的結(jié)果與垃圾箱中的垃圾（問(wèn)題、解決方案、參與者以及參與者的資源）的混合狀態(tài)以及垃圾如何被處理緊密相關(guān)。例如，在某個(gè)會(huì)議上誰(shuí)被邀請(qǐng)、誰(shuí)實(shí)際參與都會(huì)給結(jié)果帶來(lái)很大影響。哪個(gè)解決方案能引起參與者的興趣，還有哪個(gè)問(wèn)題會(huì)吸引人們的注意力都會(huì)帶來(lái)決定性的影響。在這樣的選擇狀況之中，有各種流程的匯合。例如，提出某個(gè)解決方案時(shí)，會(huì)出現(xiàn)參與者認(rèn)為它對(duì)于所要解決問(wèn)題不合適從而被否定的情況，或者，更大的可能性是參與者看好某一行動(dòng)方案，尋找適合解決方案的問(wèn)題，無(wú)視不適用這個(gè)方案的問(wèn)題。這樣一來(lái)，什么樣的問(wèn)題和解決方案被注意取決于每次會(huì)議是由什么樣的成員去參加。有的時(shí)候問(wèn)題實(shí)際上已經(jīng)被解決，而有的時(shí)候問(wèn)題被推到另一個(gè)垃圾桶中，至少要宕延至下一個(gè)回合解決，或者即使是重要問(wèn)題由于沒(méi)有找到解決方案，有時(shí)也被暫時(shí)無(wú)視。從以上描述可以看出垃圾桶理論的結(jié)構(gòu)為：（1）系統(tǒng)內(nèi)有各種流程；（2）強(qiáng)調(diào)結(jié)果與那些流程有很大的相關(guān)性。解決方案與問(wèn)題的關(guān)聯(lián)、參與者間的相互作用、解決方案、問(wèn)題、參與者的偶然性乃至有意的缺席，這些都會(huì)給結(jié)果帶來(lái)重大影響。這個(gè)模型與理性模型有明顯的不同。首先，有了問(wèn)題，并非想解決它人們就采取行動(dòng)。更多的場(chǎng)合是，以解決方案尋找問(wèn)題。只有在選擇狀況中的問(wèn)題、解決方案、參加者這三者的特定組合可能的情況下，人們才會(huì)熱心于解決問(wèn)題。并不是按照首先定義問(wèn)題，列舉可能的方案，然后對(duì)這些方案是否能夠很好地解決問(wèn)題進(jìn)行評(píng)價(jià)，最后選擇最好的解決方案的邏輯順序進(jìn)行的。倒不如說(shuō)，解決方案和問(wèn)題作為選擇狀況中的不同流程處于同等的地位。某一個(gè)時(shí)點(diǎn)的某個(gè)解決方案的人氣通常受人們把怎樣的問(wèn)題作為考慮對(duì)象抽出的影響。其次，垃圾桶模型也與漸進(jìn)模型不同。從它的過(guò)程發(fā)生的變化未必只是漸進(jìn)的。當(dāng)然，也有漸進(jìn)的，但當(dāng)選擇狀況的流程匯合導(dǎo)致以前未曾有的結(jié)合時(shí)，也可能發(fā)生激烈的變化。這個(gè)模型展示了開(kāi)放的政策體系，為一些非漸進(jìn)式?jīng)Q策提供了解釋資源，同時(shí)也有助于我們理解行政機(jī)構(gòu)的決策的混沌。但是，在多數(shù)情況下，很難將“組織化的無(wú)秩序”認(rèn)定為行政機(jī)構(gòu)的常態(tài)。果真如此，垃圾桶則對(duì)組織內(nèi)部的畸形狀況更說(shuō)服力。六、摸著石頭過(guò)河七、公共選擇決策模型第三節(jié)公共政策決策主要規(guī)則公共決策的規(guī)則主要是投票規(guī)則。主要有一致同意原則、多數(shù)同意原則和過(guò)半數(shù)同意原則。（▲各種規(guī)則的優(yōu)缺點(diǎn)P187—189）第四節(jié)公共政策的采納與合法化一、政策的采納1、公共政策制定必須遵循三個(gè)維度：一是民主性維度；二是科學(xué)性維度；三是合法性維度。2、政策采納是指政策制定機(jī)構(gòu)和決策者決定采取某項(xiàng)政策方案的過(guò)程與行動(dòng)，是政策制定中最重要也是關(guān)鍵性的階段。二、政策的合法化1、所謂公共政策合法化，是指法定主體為使選定的政策方案獲得合法地位而依據(jù)法定的權(quán)限與程序?qū)φ哌M(jìn)行審查、通過(guò)、批準(zhǔn)、簽署和頒布的過(guò)程。2、政策合法化的主體是具有法定地位的國(guó)家機(jī)關(guān)。不同的政策，其合法化的主體也不完全相同；政策合法化主體在審批、通過(guò)、批準(zhǔn)政策時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵守其法定的權(quán)限。3、作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其政策合法化通常要經(jīng)過(guò)下列程序：首先要有法制工作機(jī)構(gòu)的審查；其次通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)決策會(huì)議決定；第三由行政首長(zhǎng)簽署發(fā)布政策。第八章公共政策執(zhí)行第一節(jié)公共政策執(zhí)行的作用和原則一、政策執(zhí)行的作用1、公共政策執(zhí)行是指政策操作者通過(guò)建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，選擇相應(yīng)的政策工具，采取宣傳、試驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動(dòng)，將已合法化的公共政策付諸實(shí)踐，從而實(shí)現(xiàn)政策既定目標(biāo)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。2、政策執(zhí)行的作用：（1）實(shí)現(xiàn)政策既定目標(biāo)；（2）發(fā)揮政策實(shí)際功能；（3）檢驗(yàn)政策方案選擇；（4）檢驗(yàn)政策工具選擇；（5）完善后繼政策制定；（6）檢驗(yàn)政策管理效率。二、政策執(zhí)行的原則1、執(zhí)行目標(biāo)與政策目標(biāo)統(tǒng)一原則；2、原則性與靈活性結(jié)合原則；3、剛性制約與柔性協(xié)調(diào)互補(bǔ)原則；4、時(shí)效性與穩(wěn)妥性兼顧原則；5、對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)統(tǒng)一原則；6、信息傳遞與信息反饋并舉原則；民主與集中相結(jié)合的原則。三、政策執(zhí)行運(yùn)動(dòng)的興起1.興起。70、80年代，西方尤其是美國(guó)公共政策研究領(lǐng)域出現(xiàn)了一場(chǎng)研究政策執(zhí)行的熱潮，形成了聲勢(shì)頗大的“執(zhí)行運(yùn)動(dòng)”（ImplementationMovement）。它的興起以1973年普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基（T.L.PressmanandA.Wildavsky）對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府的創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的政策項(xiàng)目——“奧克蘭計(jì)劃”執(zhí)行的跟蹤研究而寫成的報(bào)告《執(zhí)行》一書的出版作為標(biāo)志。普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基的研究表明，奧克蘭計(jì)劃并不是按政策制定者所設(shè)想的那樣被執(zhí)行的，它并沒(méi)有取得預(yù)定的目標(biāo)，問(wèn)題就出在它被執(zhí)行的方式上尤其是“聯(lián)合行動(dòng)”的困難上，他們的工作引發(fā)了政策執(zhí)行的熱潮，導(dǎo)致了70、80年年所謂的“執(zhí)行運(yùn)動(dòng)”的興起。2．原因。政策執(zhí)行研究的興起有其深刻的理論與實(shí)踐上的原因。從理論上看，在美國(guó)60年代末70年代初政策科學(xué)研究的視野拓寬，要求對(duì)政策系統(tǒng)和政策過(guò)程的各種因素和環(huán)節(jié)作全面深入的研究。過(guò)去人們忽視了對(duì)政策執(zhí)行、評(píng)估和終結(jié)的研究，這制約著政策分析學(xué)科的發(fā)展，必須加以糾正。從政策實(shí)踐上看，60年代由約翰遜政府所發(fā)起的“偉大社會(huì)”改革的許多政策項(xiàng)目并沒(méi)有取得預(yù)期的結(jié)果，這促使人們?nèi)ピu(píng)估政策，并尋找政策執(zhí)行方面的原因。正是在理論與實(shí)踐的雙重作用下，政策執(zhí)行在70年代初以后成政策科學(xué)研究的一個(gè)焦點(diǎn)話題。3．意義。西方的“執(zhí)行運(yùn)動(dòng)”大大地拓展了早期政策科學(xué)的研究范圍，將長(zhǎng)期被人們所忽視的政策執(zhí)行這一環(huán)節(jié)或階段納入政策分析學(xué)科的視野；政策執(zhí)行的學(xué)者們從不同的途徑、不同的方面來(lái)探討政策執(zhí)行過(guò)程，并提出了種種的理論，尤其是力圖系統(tǒng)地了解影響政策有效執(zhí)行的各項(xiàng)因素及其相互關(guān)系，構(gòu)造相關(guān)的政策執(zhí)行過(guò)程模式，這大大地豐富了政策科學(xué)的理論內(nèi)容。80年代末90年代初，隨著政策分析和公共行政科學(xué)的發(fā)展，尤其是政策分析與管理合流的趨勢(shì)以及（新）公共管理（PublicManagement）學(xué)派的興起，作為一種思潮或時(shí)髦的執(zhí)行運(yùn)動(dòng)便衰落了。四、創(chuàng)造性地執(zhí)行政策的問(wèn)題1、原則性與靈活性相統(tǒng)一的要求所謂政策執(zhí)行中的原則性，是指執(zhí)行政策必須遵循政策的精神實(shí)質(zhì)，保證政策的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，嚴(yán)格按照政策規(guī)定的要求去做，全面地、不折不扣地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。執(zhí)行政策要堅(jiān)持原則性，這是由政策本身固有的屬性所決定的。政策執(zhí)行的首要條件就是要在精神實(shí)質(zhì)上忠實(shí)地執(zhí)行政策，保證政策的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，嚴(yán)格按照政策本身所規(guī)定的政策對(duì)象、政策范圍去實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，而不能隨意變更、曲解、假借、貪污政策。所謂靈活性原則，是指在不違背政策原則精神和保持政策方向的前提下，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，采取靈活多樣的方式方法，因時(shí)因地制宜，使政策目標(biāo)得到真正實(shí)現(xiàn)。靈活性的核心是具體情況具體分析。執(zhí)行政策堅(jiān)持靈活性原則，也就是要有創(chuàng)造性，這也是由政策固有的屬性決定的。首先，政策總是針對(duì)特定的問(wèn)題，以時(shí)間和條件為轉(zhuǎn)移；其次，政策具有層次性；第三，任何政策都需要逐步完善的。在政策執(zhí)行中堅(jiān)持原則性與靈活性相統(tǒng)一的原則，就是要把政策的精神和實(shí)際情況相結(jié)合，既要?jiǎng)?chuàng)造性地實(shí)施政策，又要正確地把握政策的界限。靈活是在原則所允許的范圍內(nèi)的靈活，而不是違反政策的隨心所欲；靈活性的臨界點(diǎn)是原則性。在執(zhí)行政策的過(guò)程中，如果拋棄了政策的原則性，濫用靈活性，就會(huì)產(chǎn)生“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象，使黨和國(guó)家政策難以得到如實(shí)的執(zhí)行。反之，如果在實(shí)際工作中把政策的原則性理解成照抄、照轉(zhuǎn)，不結(jié)合實(shí)際情況靈活運(yùn)用，就會(huì)產(chǎn)生教條主義，同樣也不能真正落實(shí)黨的政策。2、政策的靈活變通1.政策變通的涵義。在執(zhí)行政策過(guò)程中，執(zhí)行者要堅(jiān)持穩(wěn)定性與可變性相統(tǒng)一、原則性和靈活性相統(tǒng)一的原則，要善于變通，要根據(jù)不同時(shí)間、不同對(duì)象、不同地點(diǎn)、不同條件、不同需要而變通政策，使執(zhí)行的政策能適應(yīng)實(shí)際情況，取得預(yù)期效果。說(shuō)到底，政策變通是因人因時(shí)因事因地制宜地執(zhí)行政策的方法。2．政策變通的形式。正確的政策變通實(shí)際上就是政策原則性與靈活性在實(shí)踐中的具體體現(xiàn)。政策實(shí)踐表明，在執(zhí)行政策的活動(dòng)中，政策執(zhí)行者對(duì)上級(jí)政策采取各種變通形式。有的學(xué)者概括出三種變通形式，即（1）“求神似，去形似”；（2）“不求神似，只求形似”；（3）“既不求神似，也不求形似”。只有第一種是合理、正確的變通形式，另外兩種實(shí)際上是對(duì)政策的歪曲。3.如何做到正確、合理的政策變通。政策執(zhí)行過(guò)程中，要真正做到正確、合理的變通，必須注意如下事項(xiàng)：（１）了解上情。加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)，領(lǐng)會(huì)精神實(shí)質(zhì)，這是合理變通的前提條件；（２）摸清下情。要深入調(diào)查研究，明了實(shí)際情況，這是合理政策變通的實(shí)踐基礎(chǔ)；（３）上下情有機(jī)結(jié)合。堅(jiān)持政策的原則性和靈活性相結(jié)合的原則，把政策的基本精神和實(shí)際情況相結(jié)合，這是政策變通的關(guān)鍵。三、“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象剖析1．“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象的表現(xiàn)：（1）“你有政策，我有對(duì)策”——替換性執(zhí)行；（2）“曲解政策，為我所用”——選擇性執(zhí)行；（3）“軟拖硬抗，拒不順從”——象征性執(zhí)行；（4）搞“土政策”——附加性執(zhí)行。2．“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象的成因?！吧嫌姓?，下有對(duì)策”現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因，是“利益”的驅(qū)動(dòng)。其成因是:（１）中央利益與地方利益間的矛盾；（２）政策本身的缺陷；（３）政策執(zhí)行主體的本位主義和地方利益的驅(qū)使；（４）政策執(zhí)行的監(jiān)控不力。3．“上有政策，下有對(duì)策”的危害。如果夸大政策的靈活性、否定政策的原則性，以地方利益為標(biāo)準(zhǔn)，符合本地利益的政策就“用足用活”；反之就隨意“變通”政策，肢解、曲解、抵制中央政策，制定“土政策”，實(shí)行地方保護(hù)主義，執(zhí)行的結(jié)果出現(xiàn)了與既定政策相悖的情況。這樣的“對(duì)策”是不合理的，更是不合法的，其危害極大。4．對(duì)“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的治理：（１）從制度上解決合理劃分中央和地方事權(quán)的問(wèn)題；（２）加強(qiáng)政策研究，建立科學(xué)合理的政策體系；（３）擺正局部和全局的關(guān)系，樹(shù)立“全國(guó)一盤棋”思想；（４）加強(qiáng)監(jiān)督，從嚴(yán)治政。第二節(jié)公共政策執(zhí)行的影響因素一、政策方案的影響1、政策問(wèn)題的性質(zhì)；2、政策方案目標(biāo)的性質(zhì)；3、政策方案內(nèi)容的性質(zhì)；4、政策方案的科學(xué)性；5、政策方案的穩(wěn)定性；6、政策方案的綜合配套性。二、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的影響1、組織機(jī)構(gòu)的層級(jí)和幅度；2、組織內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)和體制；3、組織內(nèi)部的凝聚力。三、政策執(zhí)行人員的影響1、執(zhí)行者的政策水平；2、執(zhí)行者的政治覺(jué)悟與職業(yè)道德；3、執(zhí)行者的意向、責(zé)任感、工作作風(fēng)；4、執(zhí)行者的知識(shí)結(jié)構(gòu)和組織管理能力。四、政策對(duì)象的影響1、政策對(duì)象的利益取向；2、政策對(duì)象的受教育程度；3、政策對(duì)象的群體力量。五、政策資源的影響政策執(zhí)行中需要多方面的資源，其中重要的是以下幾個(gè)方面：一是物力和財(cái)力資源是最基本的政策資源；二是人力資源；三是信息資源；四是權(quán)威資源；五是制度資源。第三節(jié)公共政策執(zhí)行的工具選擇1、政策執(zhí)行的工具選擇，主要有三種模式：經(jīng)濟(jì)學(xué)模式、政治學(xué)模式、綜合模式。2、工具選擇的政治學(xué)模式（1）政策工具選擇的政治模式存在較大缺陷。首先是工具可替代性假設(shè)存在不合理性。其次是工具選擇隨著之間推移強(qiáng)制程度會(huì)逐步“升級(jí)”與現(xiàn)實(shí)不完全相符。（2）林德和彼得斯在別人的研究基礎(chǔ)上，整合經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)模式中的很多概念，從而提出了第三套政治學(xué)模式。他們認(rèn)為下列因素在工具選擇中起決定性作用：一是政策工具的特征；二是該國(guó)的政策風(fēng)格和政治文化以及社會(huì)分裂程度；三是