農(nóng)村集體土地征用中的征用地問題研究

農(nóng)村集體土地征用中的征用地問題研究

土地征用和開墾的積極重要性在于，通過在土地上開發(fā)和管理一些長(zhǎng)期收入項(xiàng)目，增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)力，確保農(nóng)民的長(zhǎng)期穩(wěn)定收入，并能分享農(nóng)民轉(zhuǎn)租后的額外收入。解決農(nóng)民就業(yè)問題，確保社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，作為貨幣補(bǔ)償?shù)囊环N補(bǔ)充形式，它可以節(jié)省政府的財(cái)政支出，減輕政府的資本壓力。但是留用地制度仍處于試點(diǎn)過程中,各地在實(shí)施中也存在著許多的爭(zhēng)議和問題,具體有如下幾點(diǎn):(1)關(guān)于留用地的適用范圍。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地和現(xiàn)存耕地都十分緊張,征用土地后幾乎已無土地用于留用地;而在不發(fā)達(dá)地區(qū),雖然可以滿足留用地供應(yīng)的需求,但這些地區(qū)尤其是遠(yuǎn)離城市的郊區(qū),根本不具備發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的氛圍,不但難以開發(fā)經(jīng)營(yíng)留用地,反而會(huì)造成大面積的土地閑置。(2)關(guān)于留用地的權(quán)屬。問題焦點(diǎn)是將其繼續(xù)作為集體建設(shè)用地還是應(yīng)該統(tǒng)一征為國(guó)有。若依然留作集體建設(shè)用地,可以保障村集體的土地所有權(quán),但城鄉(xiāng)二元體制的限制必然會(huì)使留用地在使用上遭遇諸多不便;若征為國(guó)有,有利于統(tǒng)一的權(quán)屬管理和城市規(guī)劃,但是,我國(guó)目前規(guī)定國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地必須采用招牌掛方式出讓,留用地征為國(guó)有后再采用協(xié)議等方式低價(jià)或無償?shù)某鲎尳o集體經(jīng)濟(jì)組織,則與該規(guī)定相違背,造成不公平。(3)關(guān)于留用地的位置。被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織目前在留用地位置選擇上一般傾向于在本村和周邊區(qū)域進(jìn)行,這樣極易造成地塊的分割和零星分布,規(guī)模一般較小,不利于土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的開展,在招商引資方面由于這方面的限制也難以引進(jìn)好的項(xiàng)目。(4)關(guān)于留用地的使用。試點(diǎn)地區(qū)一般鼓勵(lì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房、倉(cāng)儲(chǔ)庫(kù)房、商鋪用房等適宜收取物業(yè)收入的租賃產(chǎn)業(yè),培植穩(wěn)定的收入來源。但由于缺乏明確規(guī)定和監(jiān)管,有一大部分地區(qū)或?qū)⒘粲玫亻e置,或?qū)⒘粲玫刈越ㄞr(nóng)民安置房,或?qū)⒘粲玫刂笜?biāo)轉(zhuǎn)讓,或?qū)⒘粲玫刂苯愚D(zhuǎn)讓流入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行商品房開發(fā)建設(shè),很多留用地由于在招商引資上受限而在自主經(jīng)營(yíng)一些傳統(tǒng)的或污染嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)項(xiàng)目,這些都違背了留用地的初衷。為深入分析留用地安置制度,筆者分別在上海市閔行區(qū)虹橋鎮(zhèn)、浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)、河北省邯鄲市涉縣進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研,這三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)分別代表了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、較發(fā)達(dá)及欠發(fā)達(dá)地區(qū),通過對(duì)調(diào)研情況的分析,了解該制度實(shí)施過程中的經(jīng)驗(yàn)及問題,以期完善。一、多元用途征地關(guān)于留用地制度,上海市政府曾在2005年就出臺(tái)過《上海市人民政府關(guān)于本市實(shí)施農(nóng)村集體征地留用地制度的暫行意見》。此次調(diào)研了解到如下情況:(1)關(guān)于留用地的權(quán)屬,是由政府征地時(shí)先征為國(guó)有,再通過協(xié)議的方式將使用權(quán)出讓給農(nóng)民集體;(2)關(guān)于留用地的位置和比例,是征哪塊土地,就在該塊地中返還一部分給被征地集體經(jīng)濟(jì)組織,比例一般是5%-10%左右;(3)關(guān)于留用地的用途,一般征地項(xiàng)目都限定為工業(yè)用地,因此留用地也只能用于工業(yè)用途,比如建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房出租等,如果征地用于商業(yè)用途時(shí)一般是不留地的。(4)調(diào)研同時(shí)發(fā)現(xiàn),閔行區(qū)屬近郊區(qū),幾乎沒有耕地可征,因此目前征地都采取貨幣補(bǔ)償而非留用地安置,留用地安置已不適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。此外,上海市在留用地劃分和使用上有一個(gè)新思路稱為物業(yè)回購(gòu),這個(gè)思路在浙江省麗水市夏河村也曾試行,就是并不直接把留用地直接交給集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng),而是將該村留用地公開出讓,選擇最佳最優(yōu)的方式經(jīng)營(yíng),再由政府出面以成本價(jià)購(gòu)得該留用地上建成后物業(yè)的一部分無償給該村集體經(jīng)濟(jì)組織作為其集體資產(chǎn),即從被征土地上已建成的工業(yè)廠房或商業(yè)設(shè)施中選擇部分門面房或商鋪,或者劃分部分股權(quán)給被征地集體經(jīng)濟(jì)組織,通過這種方式既使土地得到最高效的利用,又讓農(nóng)民得到長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。在留用地使用上,大部分村集體確實(shí)因經(jīng)濟(jì)實(shí)力不夠無法選擇合適高效的經(jīng)營(yíng)方式,或者貪圖一時(shí)利益而將留用地盲目轉(zhuǎn)讓卻失去了長(zhǎng)期的收入來源,物業(yè)回購(gòu)的方式在解決這一問題上恰好可以發(fā)揮重要的作用。二、留地的使用問題自2000年開始,椒江區(qū)就根據(jù)臺(tái)州市政府221號(hào)文件《關(guān)于椒江區(qū)建設(shè)項(xiàng)目征地補(bǔ)償安置政策的批復(fù)》實(shí)行留用地安置補(bǔ)償制度。調(diào)研地點(diǎn)之一的贊揚(yáng)村海門街道于2001年開始陸續(xù)被征地1000多畝,分三次征完,每次給村里的留地分別是39.5畝,14.5畝和60畝,合計(jì)約占被征地面積的10%。留用地作為國(guó)有土地掛牌出讓給該村,出讓收益政府全部返還給被征地村,被征地村以留用地入股與開發(fā)商合作建設(shè)臨街商鋪,建筑物的一、二層由被征地村所有,3層及以上由開發(fā)商作為商業(yè)開發(fā),租金分紅用于社保金的繳納和村民的月收入分配。其調(diào)研結(jié)果可歸納如下:(1)留用地全部被征為國(guó)有土地后再出讓給被征地集體經(jīng)濟(jì)組織,政府將被征地村所繳納的土地出讓金全部返還,即無償取得留用地使用權(quán);(2)比例固定在10%;(3)關(guān)于留用地的位置,都是在被征地村范圍內(nèi)適合公建的區(qū)域,由村集體自行挑選,因此被征地村都選擇了臨街區(qū)位好,商業(yè)價(jià)值高的區(qū)域作為留用地;(4)椒江區(qū)在留用地的使用上思路較開闊,主要有以下幾種:①被征地村自行開發(fā),一般采用成立實(shí)業(yè)總公司的形式來開發(fā),由被征地村村民全資控股,如聯(lián)誼村,該村居民已全部轉(zhuǎn)為城市戶口,其自營(yíng)企業(yè)有鳳凰山莊,是中國(guó)第一家農(nóng)民自辦且實(shí)行股份制的飯店,以及聯(lián)誼飯店等;②被征地村將留用地拍賣:若留用地地塊較小時(shí)由政府協(xié)助拍賣,若地塊較大時(shí)一般由被征地村自行委托拍賣機(jī)構(gòu)拍賣,拍賣所得用于養(yǎng)老金、社保、醫(yī)療保險(xiǎn)的支出或者村實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。③被征地村將留用地作為出資入股進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)建設(shè):即被征地村以留用地入股,另尋合伙人出資金,用作商業(yè)、工業(yè)、住宅用地開發(fā)建設(shè),從而獲得股份收益。④也存在少數(shù)情況,在未來長(zhǎng)期規(guī)劃中,該村留用地應(yīng)作為商業(yè)或其他開發(fā)型建設(shè)用地,但在近期規(guī)劃中,該地塊仍未劃入城市建成區(qū)范圍內(nèi),屬于農(nóng)用地,遇到這種情況時(shí)被征地村一般暫時(shí)建成工業(yè)用房或小門面房出租或自營(yíng)。此次調(diào)研同時(shí)發(fā)現(xiàn),留用地在帶來長(zhǎng)期收益保障的同時(shí)也導(dǎo)致部分村民征地后不工作,將補(bǔ)償款用于賭博等活動(dòng),造成資金和人力資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。三、占用地留地的確定調(diào)查地點(diǎn)之一的城里村,屬涉縣城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū),近年來共征地兩次,第一次征用土地200余畝,留用地26畝,投資1200萬在26畝留用地上建造綜合百貨市場(chǎng),通過出租攤位,每年可獲收入為300-400萬元,除部分留作村集體建設(shè)費(fèi)用后,其余收益按人口平均分配;第二次征用土地200余畝,留用地30畝,計(jì)劃用作建造底商加住宅模式的商業(yè)中心;因?yàn)樵摯鍨槌侵写?人均耕地極少,所以兩次征地所留用的土地都為原集體建設(shè)用地,留用后轉(zhuǎn)為國(guó)有。所以占用集體建設(shè)用地留用。該縣的調(diào)研情況如下:(1)關(guān)于權(quán)屬,留用地最終都轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地,采用劃撥的方式給與被征地村;(2)留用地比例一般為被征用土地的10%-15%,具體需參考被征地村人均耕地面積、留用地的位置等因素綜合確定;(3)關(guān)于留用地的位置,則是在符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的前提下,主要依照“自用土地安置為主、異地調(diào)劑安置為輔”的原則確定,村集體一般會(huì)在本村征地范圍內(nèi)選擇一塊地作為留用地;在少數(shù)情況下,因?yàn)榻ㄔO(shè)用地總量控制或現(xiàn)行規(guī)劃限制而使得現(xiàn)有建設(shè)用地供應(yīng)不足無法滿足留用地需求時(shí),可在未來長(zhǎng)期規(guī)劃中為建設(shè)用地的地區(qū)(該地區(qū)現(xiàn)為集體所有農(nóng)用地)中預(yù)留一塊土地作為未來的留用地,稱為預(yù)留地,并且這種情況下留用地的比重通常會(huì)提高,以補(bǔ)償農(nóng)轉(zhuǎn)非前這段時(shí)滯損失;(4)關(guān)于留用地的用途,該縣多用于建房出租經(jīng)營(yíng),經(jīng)營(yíng)收入由村集體作平均分配給農(nóng)民,目前沒有轉(zhuǎn)讓留用地的情況,因?yàn)槿艮D(zhuǎn)讓,不僅要補(bǔ)交土地出讓金,而且收入也會(huì)成為死收入,無法保障農(nóng)民長(zhǎng)期收益。但自實(shí)施留用地制度以來,在位置選擇及比例確定上政府與村民之間很難達(dá)成一致意見,無法實(shí)現(xiàn)利益的均衡點(diǎn),由此造成的政府資金和行政成本十分大。通過對(duì)三個(gè)地區(qū)的調(diào)研,結(jié)合前文反映的留用地實(shí)施中的問題,針對(duì)留用地安置制度的完善可初步提出如下建議:發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)意識(shí)不強(qiáng)、土地被占用三個(gè)地區(qū)分別代表了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、較發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),幾乎沒有耕地,建設(shè)用地供應(yīng)也十分緊張,加之這部分地區(qū)有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力支持合理的貨幣補(bǔ)償,所以在這部分地區(qū)不適合推廣留用地安置制度;經(jīng)濟(jì)十分落后的地區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)也不適合,這部分地區(qū)雖有足夠的土地可被征用和留用,但缺乏發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)的氛圍,即使有留用地,也難免會(huì)被閑置浪費(fèi)。對(duì)比而言,經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)更適合這種制度的實(shí)行,一方面這部分地區(qū)已逐步進(jìn)入城市化進(jìn)程中,具有發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)的條件和氛圍,另一方面也有足夠的土地可被留用。此外,在這些地區(qū),留用地政策不能取代原有的貨幣補(bǔ)償方式,只應(yīng)在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、統(tǒng)一安置就業(yè)困難的條件下,為保障農(nóng)民長(zhǎng)期生活而采取的輔助補(bǔ)償措施,是否需要留地應(yīng)視補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)用地供應(yīng)情況以及當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展情況而定。采用邯鄲涉縣的土地認(rèn)識(shí)所調(diào)查的三個(gè)地區(qū)均把留用地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地,三個(gè)地區(qū)也均反應(yīng)這樣做有利于統(tǒng)一的規(guī)劃、整理及開發(fā),有利于權(quán)屬的統(tǒng)一登記和管理,防止留用地私下非法流轉(zhuǎn)。但在轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地后如何出讓給被征地村,三個(gè)地區(qū)存在差異。上海市為協(xié)議出讓,臺(tái)州市椒江區(qū)為掛牌出讓給被征地集體村再返還出讓收益,邯鄲市涉縣為劃撥土地使用權(quán)。在本質(zhì)上,三個(gè)地區(qū)都是無償?shù)膶⒘粲玫厥褂脵?quán)給被征地村,但在這里筆者建議采用邯鄲市涉縣的劃撥方式更為合理。原因是我國(guó)已有法律明確規(guī)定商業(yè)、工業(yè)、旅游、娛樂、住宅等經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地必須采用招、牌、掛的方式出讓,且這類土地使用權(quán)是有最高使用年限的,但是留用地是在征地補(bǔ)償時(shí)采取的一項(xiàng)惠農(nóng)措施,其目的是保障農(nóng)民長(zhǎng)期收益,若采用招、牌、掛的方式出讓,一方面高額的出讓金勢(shì)必讓被征地村集體不堪重負(fù),即使政府返還出讓金,這一過程也白白浪費(fèi)了許多行政成本;另一方面,最高使用年限的限制也會(huì)阻礙農(nóng)民獲取長(zhǎng)期收益。因此,鑒于留用地設(shè)置目的的特殊性,建議將留用地同軍事用地、行政辦公用地等一樣劃分為特殊類別用地,采用無期限行政劃撥的方式無償給被征地集體經(jīng)濟(jì)組織使用。擴(kuò)大留地種區(qū)比例,給予更多比例的留地比例確定的前提是在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部推行留用地制度,因?yàn)檫@部分地區(qū)還擁有足量的農(nóng)用地可被征用及留用。經(jīng)上述調(diào)研的三個(gè)城市實(shí)踐證明,留用被征地范圍內(nèi)10%-15%的土地是可行的,既不會(huì)給該城市的建設(shè)用地供應(yīng)造成很大壓力,也可在保障農(nóng)民受益上發(fā)揮到一定作用。但是像臺(tái)州市椒江區(qū)的比例固定并不可取,建議應(yīng)采納邯鄲市涉縣的方式,結(jié)合留用地位置及被征地村人均耕地面積進(jìn)行綜合確定,在區(qū)位優(yōu)良和人均耕地面積多的被征地村可給與較少比例的留用地,以保證被征地村之間因?yàn)榱粲玫禺a(chǎn)生的補(bǔ)償收益基本均等,保障社會(huì)公平。同時(shí),政府可考慮采用估價(jià)技術(shù),委托評(píng)估公司等有資質(zhì)的單位評(píng)估出留用地的公允價(jià)值和未來的收益現(xiàn)金流,再結(jié)合貨幣補(bǔ)償?shù)臄?shù)額,綜合考慮總的補(bǔ)償程度和標(biāo)準(zhǔn)來確定留用地的面積大小。統(tǒng)一用途規(guī)劃總原則是嚴(yán)格遵守土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃,同時(shí)考慮農(nóng)民的便捷度,可采取“自用土地安置為主、異地調(diào)劑安置為輔”,盡量避免地塊的零散分割,最好能在被征地范圍內(nèi)選擇一塊土地進(jìn)行留用,并且將留用地及被征用地進(jìn)行統(tǒng)一的用途規(guī)劃,以達(dá)到規(guī)模效益。同時(shí),臺(tái)州市椒江區(qū)和邯鄲市涉縣都反映到了一個(gè)個(gè)別問題,就是在現(xiàn)行規(guī)劃和建設(shè)用地總量控制的制約下,征地之后無多余土地留用。遇到這個(gè)問題,一方面,留用地并非一種必須的補(bǔ)償方式,若能采用貨幣補(bǔ)償就能合理安置則可只采用貨幣進(jìn)行補(bǔ)償;另一方面,若貨幣不足以補(bǔ)償,且與農(nóng)民協(xié)商未果,農(nóng)民執(zhí)意要求留用地時(shí),則可按照兩個(gè)試點(diǎn)地區(qū)所采用的方式,在遠(yuǎn)期規(guī)劃為建設(shè)用地的區(qū)域內(nèi)選擇合適土地預(yù)留;但在規(guī)劃未進(jìn)行時(shí)不可像椒江區(qū)那樣就提前進(jìn)行開發(fā)建設(shè),這樣會(huì)破壞規(guī)劃的完整性和進(jìn)程,可參照涉縣做法,暫時(shí)留作農(nóng)用地,但可在比例上略有提高以補(bǔ)償時(shí)滯損失。集體資產(chǎn)型上海市閔行區(qū)和浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)的實(shí)踐中反映出了兩個(gè)比較好的思路:一是物業(yè)回購(gòu),將留用地由政府統(tǒng)一出讓給開發(fā)商選擇最優(yōu)的方式進(jìn)行經(jīng)營(yíng),再由政府從出讓收益中拿出部分資金回購(gòu)部分物