貫徹落實最嚴格耕地保護制度的調研報告

PAGEPAGE11貫徹落實最嚴格耕地保護制度的調研報告睢縣國土資源局按照省廳、市局下達的2014年調研任務要求，睢縣國土資源局圍繞耕地保護調研課題，專門組建由局長總負責、分管領導和耕保、規(guī)劃、用地、利用等有關業(yè)務股室人員參與的調研工作組，并分成八個調研小組，由各分管領導帶領有關人員分赴聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門企業(yè)等基層一線實地調查、走訪座談，召開不同類型的交流座談會、總結分析會，結合睢縣工作實際，對進一步貫徹落實最嚴格的耕地保護制度進行了認真調查總結和深入研究探討?，F(xiàn)將調研情況報告如下：一、耕地保護基本情況調查睢縣轄8鎮(zhèn)12鄉(xiāng)，總人口86萬，土地總面積920.3平方公里，耕地66865.67公頃、基本農田57505.44公頃（含異地代保的193.33公頃），是河南省基本農田保護示范縣和全省重要的糧食生產基地。睢縣圍繞保護耕地和保障發(fā)展兩項重點，立足保護耕地與補充耕地并重，節(jié)約用地與集約用地并抓的原則，采取積極措施，完善體制、創(chuàng)新機制，政府主導、部門聯(lián)動，上下配合、齊抓共管，始終確保耕地保有量在66865.67公頃以上，基本農田保護面積穩(wěn)定在57312.11公頃以上，并實現(xiàn)了數(shù)量穩(wěn)中有增、質量有提升。主要做法是：（一）強化目標責任，確保耕地和基本農田面積不減少1、建立耕地保護目標責任機制。縣、鄉(xiāng)、村分別成立了以政府和村主要領導為組長的耕地保護工作領導組，層層簽訂耕地保護責任書，明確了耕地保護工作目標和重點，強化了縣、鄉(xiāng)政府對本行政區(qū)域內耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行情況的主體責任，把耕地保護責任落實到了每一塊耕地和每一個基本農田保護塊。2、加大基本農田保護力度。切實加強基本農田巡查監(jiān)管，責任到人，健全執(zhí)行基本農田八項管護制度，認真落實基本農田“五不準”，嚴把建設用地預審關口，使基本農田得到有效保護。將新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的基本農田落實到具體地塊，設立統(tǒng)一規(guī)范的保護標志，對基本農田實行永久保護。簽訂基本農田保護責任書，把保護責任落實到村或村民小組。（二）堅持土地用途管制，從嚴控制建設占用耕地1、強化土地利用總體規(guī)劃的約束力。按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途和土地利用計劃的安排使用土地，對耕地實行特別保護，嚴格限制農用地轉為建設用地，實現(xiàn)土地資源的合理利用，從而確保耕地數(shù)量的穩(wěn)定。2、堅持按規(guī)劃管地、用地的原則，依法認真落實建設用地預審制度。凡不符合規(guī)劃的建設項目不得通過預審，不受理農用地轉用和建設用地申請，不得違反規(guī)劃批地和用地，也不得擅自修改規(guī)劃；對國務院和省級人民政府確定的重點基礎設施項目，要依法根據(jù)國務院或省人民政府批準立項的文件按照法定程序修改或調整規(guī)劃后才能報批用地。3、嚴格執(zhí)行年度土地利用計劃。所有建設用地必須遵循以項目帶開發(fā)的原則，按照耕地占補平衡的規(guī)定，全面落實建設占用耕地補充制度，嚴禁各種形式的圈占土地行為，確保建設用地總規(guī)?？刂圃谀甓扔玫赜媱澲畠?。嚴把工業(yè)用地總量關、預審關、審批關、供地關；加強計劃控制，嚴格控制新增建設占用耕地過快增長，對用地粗放的項目進行計劃限制、核減，切實提高土地利用效率，從源頭上控制好占用耕地的閘門。（三）深入開展土地綜合整治，補充耕地，落實占補平衡1、組織實施補充耕地項目。歷年來，積極組織申報補充耕地項目，為我縣縣城發(fā)展和產業(yè)集聚區(qū)建設項目用地提供補充耕地指標。同時，非常重視補充耕地的質量建設，從補充耕地項目的立項、規(guī)劃設計、組織實施到項目驗收，都有農業(yè)部門技術人員全程參與。成立了以主抓農業(yè)的副縣長為組長的補充耕地培肥改良領導小組，實行統(tǒng)一領導，統(tǒng)一標準，統(tǒng)一行動，分工協(xié)作，通過深耕、種植綠肥、秸稈還田、增施有機肥和化學肥料以及灌溉設施費套等綜合措施，使我縣補充耕地的地力達到了我縣農田耕地平均地力水平，做到了耕地質量不降低。積極組織實施“鄭州航空經(jīng)濟綜合實驗區(qū)睢縣基本農田異地補劃項目”，確保耕地質量有提高。2、推進土地綜合整治試點項目。一是抓好土地綜合整治試點社區(qū)建設的同時，堅持“建新必須拆舊”原則，采取集中連片拆遷和零星拆遷復墾相結合的方式，狠抓舊村拆遷復墾工作，保證項目區(qū)內占補平衡。試點村堅持建新與拆舊統(tǒng)籌的原則、建新與拆舊年度占補平衡的原則、新增耕地任務分年度完成原則、分別制定項目總體實施方案與分年度實施計劃的原則，根據(jù)實際情況制定了切實可行的拆舊工作方案。采取“圍棋戰(zhàn)略”、局部連片拆舊復耕、整村推進多種措施促拆舊，確保項目占補平衡，并實現(xiàn)新增耕地目標。全縣經(jīng)市政府批復土地綜合整治試點項目24個，已通過省廳備案項目10個，21個開工建設。所有試點項目舊村已拆除房屋3860余戶，復耕土地2890畝；新村已新建房屋9810戶。爭取省財政補助資金項目11個，下達資金共計5666萬元。試點村推進力度和項目資金申報總量位居全省前列，有力地促進了全縣新型農村社區(qū)建設。二是集體建設用地整治工作進展順利。通過集體建設用地整治，2012年新增耕地3000畝，2013年新增耕地2000畝。2014年創(chuàng)建“整體建庫、分期實施”的整治模式，在建的16000畝集體建設用地整治項目庫按計劃實施后，至少可保障睢縣3-5年建設用地的掛鉤需求，用地瓶頸將會有效破解，為縣域經(jīng)濟社會發(fā)展提供可靠的土地支撐。（四）加大土地整理力度，建設高標準基本農田1、實施土地整理項目。通過實施睢縣蓼堤等兩個鎮(zhèn)土地規(guī)模整治項目，對農田道路、水利、電力設施工程進行修建和配套，增加耕地面積，提高耕地質量。土地利用率和農業(yè)生產效率顯著提高，改善了農民的生產生活條件，對推動農村現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展也都有積極的示范作用。2、整合推進涉農項目。睢縣2012年小型農田水利重點建設項目，建設規(guī)模2.56萬畝，總投資1920萬元；睢縣2012年農業(yè)綜合開發(fā)項目，建設規(guī)模1萬畝，總投資964萬元；全國新增千億斤糧食生產能力規(guī)劃睢縣2012年田間工程建設項目，建設規(guī)模2.83萬畝，總投資1417萬元。項目均順利實施，并通過驗收。（五）以提升節(jié)約集約用地水平，促進耕地保護嚴格執(zhí)行《土地利用總體規(guī)劃》，通過“科學編制規(guī)劃、優(yōu)化空間布局，嚴格準入標準、提高用地效率，建立預測制度、嚴把供地閘門，建立決策平臺、規(guī)范出讓管理，建立“網(wǎng)格”管理平臺、加強批后監(jiān)管，加大舊城改造力度、盤活存量建設用地，清查閑置土地、提高利用效益，落實嚴管機制、嚴格占補平衡”等措施，落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度。（六）完善激勵機制，調動保護耕地的積極性1、將耕地保護工作納入年終綜合目標考核，將土地綜合整治試點村拆舊復耕工作納入縣委、縣政府年度目標管理，量化考核，能有效組織舊村拆除復墾工作并完成新型農村社區(qū)建設用地當年度占補平衡的不獎分、不扣分；每多拆除復墾5畝獎2分；當年沒有完成項目內占補平衡的，每少拆除復墾5畝扣2分；拆舊復耕的土地經(jīng)驗收和備案后，除項目區(qū)拆舊建新自求平衡之外，每新增一畝耕地，抵頂20萬的招商引資任務，每新增五畝耕地年終考評加2分；對新型農村社區(qū)建設進行評比時，將建新與拆舊進行綜合考評，沒有實現(xiàn)建新與拆舊年度占補平衡的不得評為先進，沒有完成年度新增耕地任務的不得評為先進。2、兌現(xiàn)獎懲，政策傾斜。對農村集體經(jīng)濟組織或農民個人直接進行資金補助，對耕地保護工作成效突出的鄉(xiāng)、村實行“以獎代補”。整合現(xiàn)有的農業(yè)綜合開發(fā)、農田水利建設、中低產田改造等資金并入土地整理資金中，進行集中使用，重點投入到耕地保護工作成效突出的鄉(xiāng)、村，以擴大資金投入的規(guī)模效益，形成良性循環(huán)機制。通過項目實施新增加的優(yōu)質耕地，成為農村集體經(jīng)濟組織的有形資產，增加村集體農民收入。（七）推行國土資源三級網(wǎng)格化管理，構建共同責任機制從建章立制著手，出臺了《中共睢縣縣委辦公室睢縣人民政府辦公室關于推行國土資源三級網(wǎng)格化管理工作的通知》（睢辦〔2012〕6號）文件，制訂和完善了耕地保護制度，在全縣推行三級網(wǎng)格化管理模式，構建共同責任機制，持續(xù)加大耕地保護力度。一是明確執(zhí)法監(jiān)管主體。縣委、縣政府出臺了《關于制止違法用地違法建設工作意見》，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)是制止違法用地違法建設的責任主體,負責制止和組織實施拆除本轄區(qū)內的違法建筑。二是加大執(zhí)法監(jiān)管力度。充分利用國土資源“三級網(wǎng)格化”管理平臺，完善12336違法線索舉報等各項規(guī)章制度，加大動態(tài)巡查力度，確保動態(tài)監(jiān)管全覆蓋、無死角，對違法用地違法建設要做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早制止、早查處；嚴格控制“雙違”，確保全縣耕地數(shù)量不減少。三是量化責任追究標準。城區(qū)當年新增違法建筑面積超過1000平方米,涉農鄉(xiāng)鎮(zhèn)當年新增違法建筑面積超過2000平方米或者違法占用耕地超過10畝、基本農田超過5畝的,縣監(jiān)察機關、組織部門將直接追究有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導及有關人員的責任。四是完善責任追究機制?？h政府明確要求，紀檢監(jiān)察機關要全面掌握每個網(wǎng)格內的責任單位和責任人員組成情況，對網(wǎng)格內發(fā)生違法違規(guī)用地未及時發(fā)現(xiàn)、處置不力，形成違法事實的，扣發(fā)片長、包村干部、國土所責任人員，支部書記和村兩委班子當月工資，紀檢、監(jiān)察機關隨即啟動問責程序，對相關責任人員進行責任追究。五是建立投訴舉報制度。在縣、鄉(xiāng)兩級都設立了公開舉報電話，接受社會監(jiān)督，對接到舉報投訴的違法違規(guī)用地行為，及時查處。對通過群眾投訴舉報、監(jiān)督等方式發(fā)現(xiàn)相關工作人員縱容違法違規(guī)用地行為的，移交紀檢、監(jiān)察機關進行嚴厲查處。構成犯罪的，依法追究刑事責任。六是納入年度目標考核。實行耕地保護“一票否決”，對土地管理秩序混亂，發(fā)生多起違法事實的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導、分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)的局委一把手和國土局班子成員按相關規(guī)定進行責任追究。通過網(wǎng)格化管理的實施，取得了經(jīng)濟效益和社會效益的雙贏，在社會各界引起了積極反響。二、存在問題分析（一）耕地保護共同責任機制沒有真正落實盡管我縣構建了國土資源“三級網(wǎng)格化”管理機制，但國土資源“三級網(wǎng)格化”管理平臺作用沒有得到充分發(fā)揮，特別是二、三級網(wǎng)格（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級）的執(zhí)法力度和責任心有待提高，切實做到違法用地早發(fā)現(xiàn)、早制止、早報告，將違法用地現(xiàn)象消滅在萌芽狀態(tài)。今年10月23日，縣委、縣政府研究出臺了《中共睢縣縣委辦公室睢縣人民政府辦公室印發(fā)〈關于進一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃國土資源執(zhí)法監(jiān)管機制的意見〉的通知》（睢辦〔2014〕27號），進一步明確了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及各縣直有關部門的職責，建立了聯(lián)席會議制度，完善了耕地保護和執(zhí)法監(jiān)管共同責任機制，破解了執(zhí)法監(jiān)管難題。好的制度需要好的執(zhí)行力，只有各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各相關職能部門均能高度重視，真正做到協(xié)調配合、齊抓共管，才能防患于未然，從根本上遏制和減少“雙違”行為的發(fā)生。(二)執(zhí)法難題亟待有效破解群眾法律意識依然較低，個別基層領導干部認識存在偏差，利益驅動下，在用地方面仍然有部分人會鋌而走險，致使未批先建、批少占多、以租代征、毀地取土等違法違規(guī)用地、破壞耕地現(xiàn)象時有發(fā)生。由于點多面廣，甚至在一夜之間形成違法事實，令人防不勝防。國土資源執(zhí)法存在諸多難題，一是調查取證難，群眾法律意識較低，對國土部門下達的《責令停止違法行為通知書》存在不聞不問、我行我素或拒不停止違法行為現(xiàn)象；有的不配合國土部門的工作，造成執(zhí)法人員調查取證難。二是違法行為制止難。根據(jù)土地管理法規(guī)定，國土資源部門對土地違法行為有制止權，但未賦予國土資源部門行政強制權，對于正在實施的土地違法行為，國土執(zhí)法監(jiān)察人員只能是現(xiàn)場宣傳教育，明確責任，交待后果，并下達《責令停止違法行為通知書》。對一些拒不配合調查、拒不停止違法行為的違法當事人，國土部門無法實施強制措施，只有在法定時限內，當事人拒不履行法定義務的情況下，方能依法申請法院強制執(zhí)行。漫長的執(zhí)法過程，導致許多違法形成事實，強制拆除極易激化矛盾，嚴重影響了執(zhí)法監(jiān)察的威懾力。二是對違法案件執(zhí)行難。根據(jù)現(xiàn)行土地管理法律、法規(guī)和行政處罰法的程序規(guī)定，一般的土地違法案件查處起來少則二、三個月，多則半年一年才能結案。時間一長，自然給土地違法案件的執(zhí)行帶來難度，違法建筑基本上已建成。特別是需要強制執(zhí)行的案件，必須依法申請人民法院執(zhí)行。但實際上，因我國國情原因，人民法院對已經(jīng)建成的房屋是否進行強制拆也面臨兩難境地。（三）土地整治補充耕地難度增大睢縣屬于平原地區(qū)，耕地后備資源匱乏。由于前幾年的集體建設用地整治工作的強力推進，可整治資源越來越少，補充耕地的難度增大，整治質量不高，耕地占補平衡壓力加大，導致部分建設項目不能報批。土地整治難度越來越大，補充耕地指標越來越少，土地整治成本越來越高，土地報批越來越難，土地仍然是制約社會經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。集體建設用地整治存在“重整治、輕管護”的問題，忽視了后期管護工作，致使有的整治后的地塊又被栽上樹、建上房，增加后的耕地再次減少。土地綜合整治試點項目建設中重建新、輕拆舊，致使部分試點項目仍未實現(xiàn)占補平衡。（四）耕地占補平衡壓力較大近幾年，我縣經(jīng)濟社會發(fā)展勢頭迅猛，用地需求逐年遞增，可是，日漸增大的土地整治難度及有限的新增用地指標，難以滿足用地需求。重點項目占用耕地和基本農田較多，如商登高速建設項目等重大項目工程占用的耕地和基本農田數(shù)量過大，在本轄區(qū)內自求平衡難度大。（五）粗放、浪費用地現(xiàn)象依然存在日漸增大的集體建設用地整治難度及有限的新增用地指標，難以滿足我縣經(jīng)濟社會發(fā)展的迅猛勢頭和逐年遞增用地需求。土地利用依然存在的“重眼前、輕長遠”和“粗放、浪費”，土地利用效率低等問題，對耕地保護造成雙重壓力。三、耕地保護對策與建議針對耕地保護工作現(xiàn)狀及存在問題，結合現(xiàn)行法律法規(guī)政策和社會發(fā)展需求，為進一步深入貫徹落實最嚴格的耕地保護制度，建議制定相應的政策和采取有效措施（一）增強法律對耕地保護的嚴肅性要加強土地管理法律法規(guī)的宣傳力度，樹立全民保護耕地意識，讓干部群眾都知道，耕地是我們的生命線，耕地是母親，沒有了耕地，就沒有了衣食父母。要強化基層干部群眾，特別是村組干部的耕地保護責任。村組干部、群眾對當?shù)氐倪`法用地行為是最先知道，他們是土地執(zhí)法監(jiān)察強有力的“后備資源”，目前這部分的力量在保護耕地中的監(jiān)察作用沒有發(fā)揮出來，應該在今后修改《土地法》時加入村組干部群眾對保護耕地的責任，以彌補土地執(zhí)法人員人手少，違法用地行為不能在第一時間內被發(fā)現(xiàn)和查處的不足。對村組干部，凡在其管轄范圍內的耕地受到侵害的必須承擔責任。對群眾，誰耕種的地被非法占用、非法取土而其未制止、舉報的，也要承擔適當?shù)母乇Ｗo責任。（二）建立完善的耕地保護監(jiān)督機制建立廣泛的群眾參與監(jiān)督機制。群眾對耕地保護的監(jiān)督主要包括舉報監(jiān)督、信訪監(jiān)督、控申監(jiān)督等，要依法建立健全群眾監(jiān)督的有效機制，提高實際效果，增大監(jiān)督力度。一方面，要實現(xiàn)群眾監(jiān)督法治化、規(guī)范化，通過立法程序保障公民的監(jiān)督權利和義務，明確舉報、上訪、控申人的權利、義務及應負的法律責任，明確舉報、上訪、控申受理中的保密原則、辦理期限等；另一方面，維護檢舉公民參與監(jiān)督實踐活動的權益，建立嚴格的監(jiān)督工作保密制度，設置舉報電話、信箱及相關設施，對打擊報復舉報、上訪、控申人的行為，要依法追究責任。（三）建立耕地保護的經(jīng)濟補償機制充分考慮耕地保護的外部性，形成對農民耕地保護行為的社會化補償機制，從而調動農民對耕地保護的積極性，提高對耕地保護的投入。耕地不只是給農戶帶來經(jīng)濟收益，耕地保護在維護國家安全，保證社會穩(wěn)定方面具有極大的意義。另外，耕地保護也具有一定的生態(tài)效益。耕地上種植的作物是生態(tài)綠化和環(huán)境保護的重要組成部分。耕地帶來的這種社會效益、生態(tài)效益等被公眾所享受，因此耕地具有一定公共屬性，可歸屬于準公共物品。而農戶作為耕地保護的直接行為主體，他們的耕地保護行為理應受到全社會的支持，其中最根本的支持就是要保證農戶的耕地耕種能獲得應有報酬，包括經(jīng)濟收益及社會福利等多種形式。應該注重多層次、多角度地耕地資源生態(tài)補償機制設計，建立多樣的補償制度，健全合適的補償途徑，完善立體的補償網(wǎng)絡。（四）嚴格落實耕地占補平衡制度首先，加大拆舊復耕力度。繼續(xù)堅持“整體建庫、分期實施”的集體建設用地整治模式，選擇適宜近幾年內拆舊復墾的拆舊點，在勘測定界、地形測量和地上附著物清點的基礎上，統(tǒng)一建立“睢縣集體建設用地整治項目庫”，按照“由易到難，分期實施，量力而行，逐步推進”的原則，合理確定每期項目的規(guī)模和實施時序，在做好集體建設用地整治規(guī)劃和預算的基礎上，穩(wěn)步開展農村集體建設用地的拆舊復墾工作，形成更多補充耕地指標。其次，挖掘補充耕地潛力。積極籌措資金，加大新型社區(qū)建設中的舊村拆除力度，助推新型社區(qū)建設。第三，加大補充耕地資源儲備。及時將已整治的耕地申請驗收和報備，納入上級部門的指標管理系統(tǒng)，促進土地綜合整治工作的良性發(fā)展。第四，加強耕地整治項目后期管護，確保補充耕地質量，依據(jù)農用地分等定級成果，加強對占用和補充耕地的評價，從數(shù)量和產能兩方面嚴格考核耕地占補平衡，對補充耕地質量未達到被占耕地質量的，按照質量折算增加補充耕地面積。按照數(shù)量、質量和生態(tài)“三位一體”的管護要求，依據(jù)耕地等級實施差別化管護，對優(yōu)質耕地實行特殊保護。建立耕地保護臺賬管理制度，明確保護耕地的責任人、面積、耕地等級等基本情況。（五）改革現(xiàn)有的政績觀當前地方政府政績考核是只注重國民經(jīng)濟和財政收入的增長，只看城市建設等表面成績，大量興建大馬路、大廣場、大樓、大草坪，不計實際成本，不管城市建設質量有沒有實質提高，更不管人民的實際需要。今后的政績考核制度中，應設計一種懲罰短期行為、激勵長期行為的考核制度，把官員工作的成本、損失以及人民的支持度等納入考核范圍，重在考核其對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的貢獻。（六）挖掘內部存量土地首先，盤活并用好城市存量土地，提高存量土地的使用效益，走內涵挖潛式的城市化道路，保證經(jīng)濟和社會發(fā)展的用地需要。對新批準的建設項目首先利用現(xiàn)有建設用地，嚴格控制建設占用耕地，提高現(xiàn)有建設用地的使用效率。其次，將農村土地整治的對象和重點轉移到人口減少的農村建設用地上，實行農村建設用地彈性退出機制，建立農戶宅基地退出復墾服務體系和新增耕地指標市場交易機制。開發(fā)這部分耕地資源，不僅有利于增加進城人口的收益，而