行政緊急處置權(quán)的法理解讀

行政緊急處置權(quán)的法理解讀一、行政緊急處置權(quán)的法治基礎(chǔ)（一）權(quán)利克減與權(quán)利保障的和諧一般認(rèn)為，在突發(fā)事件應(yīng)急狀態(tài)中，行政緊急處置權(quán)會不可避免地導(dǎo)致公民權(quán)利受到某種程度的克減。從我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》①等規(guī)范行政緊急處置權(quán)的法律來看，其克減公民權(quán)利的情況主要有兩種表現(xiàn)形式:其一，直接對公民的權(quán)利進(jìn)行克減，主要表現(xiàn)為對公民的權(quán)利進(jìn)行限制。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第13條規(guī)定：“因采取突發(fā)事件應(yīng)對措施，訴訟、行政復(fù)議、仲裁活動不能正常進(jìn)行的，適用有關(guān)時效中止和程序中止的規(guī)定，但法律另有規(guī)定的除外。”這一條的規(guī)定就是對公民程序權(quán)利的克減。其二，對公民科以新的義務(wù)。在應(yīng)對突發(fā)事件時，為了維護(hù)公共利益和社會秩序，行政主體不僅需要公民、法人和其他組織積極參與有關(guān)突發(fā)事件的應(yīng)對工作，有時還需要其履行額外的特定義務(wù)。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第49條第6項規(guī)定，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的行政主體可以“組織公民參加應(yīng)急救援和處置工作，要求具有特定專長的人員提供服務(wù)。”這就是非常典型的對公民科以新義務(wù)的規(guī)定。與此同時，行政緊急處置權(quán)在行使過程中又貫穿著對公民權(quán)利進(jìn)行克減和對公民權(quán)利進(jìn)行保障的和諧統(tǒng)一。這一點可以從《突發(fā)事件應(yīng)對法》第n條的規(guī)定中得到印證，該條實際上規(guī)定了行政緊急處置權(quán)對公民權(quán)利進(jìn)行克減的標(biāo)準(zhǔn)和底線。換句話說，行政緊急處置權(quán)在行使時要遵循比例原則，既要保證權(quán)力的行使是控制突發(fā)事件潛在危險所必須的，又要確保其對公民權(quán)利克減的后果和成本不大于突發(fā)事件可能造成的后果和成本。就實質(zhì)而言，行政緊急處置權(quán)克減公民權(quán)利的直接目的在于保證行政主體能夠盡快恢復(fù)正常的社會生活秩序，而其最終目的卻是為了保障公民權(quán)利的全面實現(xiàn)。從這個意義上講，權(quán)利克減與權(quán)利保障的和諧是行政緊急處置權(quán)的第一個法治基礎(chǔ)。（二）利益緊縮與利益拓展的和諧從公民個人的角度來看，應(yīng)急狀態(tài)下行政緊急處置權(quán)的行使極易使部分人的利益產(chǎn)生緊縮的效果，但是，我們不能因此就取消行政緊急處置權(quán)，因為它還肩負(fù)著維護(hù)國家生存與安全的使命。眾所周知，憲法在肯定并保障公民權(quán)利的同時，也承認(rèn)這種權(quán)利有可能對公益產(chǎn)生不利，因此這兩者之間隱藏著一個內(nèi)在的緊張關(guān)系。目前，世界上大部分國家的憲法都承認(rèn)應(yīng)急狀態(tài)是一種可以對公民的憲法基本權(quán)利給予限制的法定狀態(tài)。荷蘭憲法學(xué)家亨利?范?馬爾賽文和格爾?范-德?唐在對157個國家的憲法比較研究后發(fā)現(xiàn)，有n部憲法規(guī)定了在發(fā)生諸如戰(zhàn)爭、外國人侵等非常情況時可以背離憲法，有2部憲法規(guī)定了在國內(nèi)發(fā)生了諸如破壞國家安全的活動、自然災(zāi)害、國內(nèi)騷亂等情況下可以背離憲法，有42部憲法同時規(guī)定了這兩種情況可以背離憲法?？梢?，公民權(quán)利雖然是憲法所要保護(hù)的首要價值，但是在公民權(quán)利與公益發(fā)生沖突時，公民權(quán)利的優(yōu)先性必須讓位于國家的全上性。因此，突發(fā)事件應(yīng)急狀態(tài)首先是一種以維護(hù)國家和社會安全為目的的行政應(yīng)急處置權(quán)的運行狀態(tài)，在該狀態(tài)下，如何促使國家盡快從突發(fā)應(yīng)急情況申恢復(fù)正常秩序無疑是最高的公共利益，所有的公民個人利益都必須服從于該公共利益。同時，公共利益是從個人利益中分離出來而成為一種獨立利益的，作為公共利益主體的社會公眾群體，只是抽象的人格主體，并不能真正“消化”公共利益，最終仍需將其分配給各個社會成員享受。換句話說，公共利益最終仍將轉(zhuǎn)化或還原為個人利益。公共利益向個人利益的轉(zhuǎn)化過程，最終使得公民的個人利益得到實現(xiàn)和拓展。因此，行政緊急處置權(quán)對公共利益的保護(hù)與它所造成的個人利益的緊縮是不矛盾的，保護(hù)公共利益是為了更好地拓展個人利益。從這個意義上講，權(quán)利緊縮和權(quán)利拓展的和諧是行政緊急處置權(quán)的第二個法治基礎(chǔ)。（三）自由抑制與自由實現(xiàn)的和諧阿克頓勛爵曾指出：“自由作為一種理念而存在一作為一種人們所安享的狀態(tài)而存在一作為一種客觀的安全感而存在。自由根源于、存在于免遭國家權(quán)力任意干涉的私人內(nèi)部領(lǐng)域之中。”從他的此番論說中我們可以看出，個人的154自由權(quán)利既是公民自治的領(lǐng)域，也是國家權(quán)力行使的禁區(qū)。然而在應(yīng)急狀態(tài)下，國家權(quán)力可以視突發(fā)事件的嚴(yán)重程度而適當(dāng)擴(kuò)張其范圍，超越憲法規(guī)定的種種限制。也就是說，社會秩序狀態(tài)的變化往往是中止和改變現(xiàn)行法律制度最重要的合法理由之一，特別是在抑制公民的自由權(quán)利方面。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第49條第4項規(guī)定，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府可以“禁止或者限制使用有關(guān)設(shè)備、設(shè)施，關(guān)閉或者限制使用有關(guān)場所，中止人員密集的活動或者可能導(dǎo)致危害擴(kuò)大的生產(chǎn)經(jīng)營活動以及采取其他保護(hù)措施?！睆倪@一規(guī)定中，我們可以看到該法對公民自由的抑制。但是，在研究該法對公民自由進(jìn)行抑制的同時，我們也應(yīng)當(dāng)看到其為保障公民自由的實現(xiàn)所作的努力?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》在制度設(shè)計中有以下兩個規(guī)定:其一，規(guī)定了突發(fā)事件的四大種類，并規(guī)定行政主體在行使緊急處置權(quán)時只能在其所規(guī)定的這四類突發(fā)事件中適用，從而避免了行政緊急處置權(quán)對公民自由的不必要侵?jǐn)_。其二，規(guī)定了突發(fā)事件的四個等級的社會危害程度，并規(guī)定行政緊急處置權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件的社會危害程度相適應(yīng)。這種分級的意義就在于其使得公民的基本權(quán)利和自由盡可能少地受到行政緊急處置權(quán)的影響。以上這兩種規(guī)定都有利于使公民的自由在應(yīng)急狀態(tài)下得以保持和維系。從這個角度來看，行政緊急處置權(quán)對自由的抑制和對自由實現(xiàn)的促進(jìn)是和諧的、統(tǒng)一的，這是行政緊急處置權(quán)的第三個法治基礎(chǔ)。二、行政緊急處置權(quán)的法權(quán)關(guān)系（一）裁量權(quán)力超越羈束權(quán)力從理論上講，根據(jù)所受到的法律規(guī)范拘束程度的不同，行政權(quán)力可以分為羈束權(quán)力和裁量權(quán)力。在平常狀態(tài)下，法律對行政主體運用強(qiáng)制措施的事實條件、程序、方式等都有明確的規(guī)定，這就從很大程度上約束了行政主體自由裁量權(quán)的行使限度。然而，在突發(fā)事件應(yīng)急狀態(tài)下情況則大不相同，如果行政主體不具有高度的自由裁量權(quán)，就會因為立法對行使行政緊急處置權(quán)規(guī)定得過于嚴(yán)格、具體而貽誤應(yīng)對突發(fā)事件的時機(jī)，并影響應(yīng)對突發(fā)事件的成效。鑒于此，行政緊急處置權(quán)必然需要具有較高的裁量性。行政緊急處置權(quán)的高裁量性表現(xiàn)為：《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律在對行陳書筍:行政緊急處置權(quán)的法理解讀政緊急處置權(quán)進(jìn)行規(guī)范時，一般只對其進(jìn)行原則性的規(guī)范，由行政執(zhí)法主體對是否采取應(yīng)急措施進(jìn)行自由裁量，并根據(jù)現(xiàn)場的情形靈活確定行政緊急措施的形式、時限、規(guī)模等問題。需要指出的是，《突發(fā)事件應(yīng)對法》對行政緊急處置權(quán)中的裁量權(quán)力超越羈束權(quán)力的法權(quán)關(guān)系設(shè)計并不意味著該法對行政緊急處置權(quán)的裁量權(quán)力無所作為。正如英國法學(xué)家威廉?韋德所說：“在公法中沒有不受約束的自由裁量權(quán)，……絕對的和無約束的自由裁量權(quán)的觀點應(yīng)受到否定。為公共目的所授予的法定權(quán)力類似信托，而不是無條件地授予?！痹诖_定行政裁量權(quán)力超越羈束權(quán)力地位的同時，《突發(fā)事件應(yīng)對法》也規(guī)定了行政緊急處置權(quán)運行時所應(yīng)遵循的原則。前面我們所提到的比例原則就是行政緊急處置權(quán)運行合理與否的衡量尺度。另外，行政法治原則也是行政緊急處置權(quán)運行時所必須遵循的重要原則。（二）剛性權(quán)力超越柔性權(quán)力行政緊急處置權(quán)與平常狀態(tài)下行政權(quán)力的一個最顯著區(qū)別在于:行政緊急處置權(quán)的行使可以有條件地突破常規(guī)法律的限制，而平常狀態(tài)下的行政權(quán)力必須受到來自法律、其他權(quán)力機(jī)關(guān)以及社會的監(jiān)督和制約。我們暫且將前者稱為剛性權(quán)力，而將后者稱為柔性權(quán)力。從本質(zhì)上來看，剛性權(quán)力一般是行政命令型的，是一種單向性的強(qiáng)制支配力，具有對抗性;而柔性權(quán)力則建立在民主的基礎(chǔ)上，更多地體現(xiàn)為合作性。行政緊急處置權(quán)的運行原則可以體現(xiàn)出剛性權(quán)力的屬性。在運行過程中，行政緊急處置權(quán)遵循應(yīng)急性原則。應(yīng)急性原則意味著行政主體可以采取沒有法律依據(jù)的或與法律相抵觸的措施，甚至可以暫停某些法律規(guī)范的實施;可以對憲法和法律所賦予的公民的某些權(quán)利加以限制或剝奪，也可以適用比平常時期更為簡易或更為復(fù)雜的行政程序。應(yīng)急性原則的這種價值取向正是剛性權(quán)力的一個顯著屬性，行政緊急處置權(quán)既然遵循應(yīng)急性原則，自然也就具有剛性權(quán)力的特點。誠然，應(yīng)急性原則雖然是合法性原則的例外，但是應(yīng)急性原則并非絕對排斥任何的法律控制，從廣義上講，