行政組織學(xué)-第2章

平行思維法——六頂思考帽第2章行政組織理論2.1政治-行政范式2.2理性-權(quán)變范式2.3交易-制度范式

2.4系統(tǒng)-生態(tài)范式

2.1政治-行政范式了解政治-行政二分法的提出、發(fā)展和回歸歷程。政治-行政二分法統(tǒng)治的合法性官僚制重點(diǎn)掌握傳統(tǒng)型、魅力型和法理型統(tǒng)治權(quán)威的區(qū)別。掌握官僚制與民主制的沖突和調(diào)和。掌握政府再造的十條原則。2.1.1政治與行政二分法發(fā)展階段代表人物生活年代代表著作主要觀點(diǎn)傳統(tǒng)管理時(shí)期威爾遜（美）1856-1924《行政學(xué)之研究》，1887行政學(xué)的開端古德諾（美）1859-1939《政治與行政》，1990政治與行政二分法懷特（美）1891-1958《公共行政學(xué)研究導(dǎo)論》，1926首個(gè)公共行政教材科學(xué)管理時(shí)期泰勒（美）1856-1915

《科學(xué)管理原理》，1911科學(xué)管理理論梅奧（美）1880-1949《工業(yè)文明的人類問題》，1933行為科學(xué)奠基人馬斯洛（美）1908-1970《人的動(dòng)機(jī)理論》，1943馬斯洛層次需求理論系統(tǒng)管理時(shí)期1950s后，行政管理涉及面愈來愈廣，信息論、控制論、運(yùn)籌學(xué)等理論方法用來研究行政管理。政治-行政二分法的提出行政學(xué)始祖——伍德羅·威爾遜（美）“執(zhí)行憲法比制定憲法還要困難，應(yīng)該建立一門行政學(xué)科，力求使政府少走彎路，避免雜亂無章、不成體統(tǒng)的現(xiàn)象發(fā)生，市政府在評(píng)價(jià)工作時(shí)得到盡責(zé)的聲譽(yù)?！毙姓W(xué)先驅(qū)——弗蘭克·古德諾（美）“政治是國家意志的體現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行”。政治-行政二分法的發(fā)展首位行政教材作者——倫納德·D·懷特（美）將管理科學(xué)應(yīng)用于政府行政管理，注重探討行政一般管理職能，包括預(yù)算、人事行政以及組織管理。管理職能論集大成者——盧瑟·古克力（美）行政管理7智能論：即行政管理是由POSDCRB組成的。Planning（計(jì)劃）、Organization（組織）、Staffing（人事）、Directing（指揮）、Coordinating（協(xié)調(diào)）、Reporting（報(bào)告）、Budgeting（預(yù)算）政治-行政的“回歸”行政政治2.1政治-行政范式了解政治-行政二分法的提出、發(fā)展和回歸歷程。政治-行政二分法統(tǒng)治的合法性官僚制重點(diǎn)掌握傳統(tǒng)型、魅力型和法理型統(tǒng)治權(quán)威的區(qū)別。掌握官僚制與民主制的沖突和調(diào)和。掌握政府再造的十條原則。2.1.2統(tǒng)治的合法性古典學(xué)派的代表人物——馬克斯·韋伯人們?yōu)槭裁锤械接辛x務(wù)服從命令，而不是根據(jù)內(nèi)容的價(jià)值確定自己的態(tài)度？依賴于權(quán)威體系的合法性、權(quán)威指令的服從性。2.1.2統(tǒng)治的合法性傳統(tǒng)型魅力型法理型馬克斯·韋伯將合法權(quán)威分為三種類型思考題中國近代三大偉人的統(tǒng)治類型是？孫中山，推翻2000多年封建君主專制，建立中華民國，傳播資產(chǎn)階級(jí)革命思想，維護(hù)共和制度。毛澤東，打倒“三座大山”建立社會(huì)主義制度，建立了中華人民共和國；鄧小平，“一國兩制”解決了香港澳門問題，“黑貓白貓，抓住耗子的就是好貓”，邁出了改革開放的第一步。2.1.2統(tǒng)治的合法性（1）魅力型權(quán)威（卡里斯馬）卡里斯馬，宗教社會(huì)學(xué)用語。原意為“神靈附體、神圣的天賦”，來自早期基督教，初時(shí)指得到神幫助的超常人物，引申為具有非凡魅力和能力的領(lǐng)袖。統(tǒng)治權(quán)威：對(duì)英雄的崇拜和對(duì)領(lǐng)袖的信賴統(tǒng)治基礎(chǔ)：基于情感的行政團(tuán)隊(duì)：依靠領(lǐng)袖的直覺加以召喚2.1.2統(tǒng)治的合法性（1）2.1.2統(tǒng)治的合法性（2）傳統(tǒng)型權(quán)威統(tǒng)治權(quán)威：自稱的、并且他人也相信的歷代相傳的神圣規(guī)則和權(quán)力，等于“奉天承運(yùn)”。統(tǒng)治基礎(chǔ)：基于沿襲下來的慣例。行政團(tuán)隊(duì)：沒有明確的考核晉升標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)臣民對(duì)統(tǒng)治者個(gè)人的效忠。家長制、世襲制是典型的傳統(tǒng)型統(tǒng)治2.1.2統(tǒng)治的合法性（2）傳統(tǒng)型權(quán)威2.1.2統(tǒng)治的合法性（2）如歐洲的英國、丹麥、比利時(shí)、瑞典、挪威、荷蘭、摩納哥、盧森堡、列支敦士登、安道爾。亞洲的日本、文萊、泰國、馬來西亞、柬埔寨、不丹、尼泊爾、科威特、卡塔爾、巴林、阿曼蘇丹、沙特阿拉伯、約旦哈西姆。

2.1.2統(tǒng)治的合法性（3）法理型權(quán)威法理型統(tǒng)治是一種科層/官僚統(tǒng)治。統(tǒng)治權(quán)威和統(tǒng)治基礎(chǔ)：法律法規(guī)體系，是以法律為依據(jù)和準(zhǔn)繩的統(tǒng)治。行政團(tuán)隊(duì)：其權(quán)力、權(quán)利和義務(wù)的配置出于法律制度的安排，官員不帶偏見和情感的履行公務(wù)。在一個(gè)現(xiàn)代國家里，實(shí)際的統(tǒng)治者必然的、不可避免的走向科層政治。

2.1.2統(tǒng)治的合法性魅力型權(quán)威傳統(tǒng)型權(quán)威法理型權(quán)威形成基礎(chǔ)個(gè)人超凡神圣、英雄主義或模范品質(zhì)傳統(tǒng)風(fēng)俗、慣例（非正式制度）法律制度和規(guī)則（正式制度）關(guān)系維持非理性的崇拜臣仆的個(gè)人忠誠權(quán)利義務(wù)關(guān)系權(quán)力限度領(lǐng)袖的直覺受傳統(tǒng)約束的任意專斷法律制度范圍內(nèi)具體形式政治領(lǐng)袖、社區(qū)管理老人政治、原始家長制、世襲制度（包括蘇丹制度）官僚制權(quán)力交接領(lǐng)袖指定慣例職位思考題中國近代三大偉人的統(tǒng)治類型是？孫中山，推翻2000多年封建君主專制，建立中華民國，傳播資產(chǎn)階級(jí)革命思想，維護(hù)共和制度。毛澤東，打倒“三座大山”建立社會(huì)主義制度，建立了中華人民共和國；鄧小平，“一國兩制”解決了香港澳門問題，“黑貓白貓，抓住耗子的就是好貓”，邁出了改革開放的第一步。2.1政治-行政范式了解政治-行政二分法的提出、發(fā)展和回歸歷程。政治-行政二分法統(tǒng)治的合法性官僚制重點(diǎn)掌握傳統(tǒng)型、魅力型和法理型統(tǒng)治權(quán)威的區(qū)別。掌握官僚制與民主制的沖突和調(diào)和。掌握政府再造的十條原則。2.1.3作為統(tǒng)治階級(jí)的官僚官僚中國古代指在衙署辦事的官吏，后常用作貶義詞，指不負(fù)責(zé)任的政府官員。官僚主義指脫離實(shí)際、脫離群眾、做官當(dāng)老爺?shù)念I(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)。如不深入基層和群眾，不了解實(shí)際情況，不關(guān)心群眾疾苦，飽食終日，無所作為，遇事不負(fù)責(zé)任；獨(dú)斷專行，不按客觀規(guī)律辦事，主觀臆斷地瞎指揮等。有命令主義、文牘主義、事務(wù)主義等表現(xiàn)形式。官僚主義是剝削階級(jí)思想和舊社會(huì)衙門作風(fēng)的反映?！掇o海》漫畫——官僚主義2.1.3作為統(tǒng)治階級(jí)的官僚官僚制在世界范圍的“祛魅化”和公共行政的日益復(fù)雜化的背景下，以伍德羅·威爾遜和古德諾等提出的政治—行政二分法為理論前提，由德國社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯提出?！肮倭胖啤?Bureaucracy)又稱“科層制”，它按照職能和職位分工、分層管理原則建立起來的行政權(quán)力體系，強(qiáng)調(diào)專業(yè)化、等級(jí)制、法治化、非人格化、職業(yè)化的組織形式。2.1.3作為統(tǒng)治階級(jí)的官僚官僚制的特點(diǎn)明確的分工組織成員有固定的職位，依法行使職權(quán)，權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)。嚴(yán)格的層級(jí)體制上級(jí)監(jiān)督管理下級(jí)，下級(jí)服從上級(jí)命令。嚴(yán)格的組織紀(jì)律嚴(yán)格遵循有關(guān)制度和紀(jì)律，一切按制度和紀(jì)律進(jìn)行。規(guī)范的錄用制度人員錄用和管理上實(shí)行“對(duì)事不對(duì)人”原則，按職位要求公開考試、排除私人感情。實(shí)行任命制行政官員由委任產(chǎn)生，其升遷由上級(jí)決定。固定的薪俸制度按等級(jí)系列中的級(jí)別來確立工資等級(jí)，除薪俸外，有獎(jiǎng)懲、升遷制度。2.1.3作為統(tǒng)治階級(jí)的官僚官僚制的優(yōu)點(diǎn)一是迎合了工業(yè)社會(huì)大生產(chǎn)和行政管理復(fù)雜化的客觀需要。二是克服了人格化行政帶來的任意性、不可預(yù)見性、政策的不穩(wěn)定性、低效等弊端，追求效率的最大化，得到了科學(xué)理性時(shí)代的文化認(rèn)同。排除私人感情，是價(jià)值中立、價(jià)值無涉的。2.1.3作為統(tǒng)治階級(jí)的官僚官僚制的缺點(diǎn)一是官僚制不可避免的與民主制產(chǎn)生沖突二是由于制度運(yùn)行中環(huán)境和人員的變數(shù)，官僚制最大的優(yōu)勢(shì)——技術(shù)上的高效率——在實(shí)踐中已面臨懷疑和否定，官僚制本身也陷入全面改革和被摒棄的危機(jī)中。寡頭統(tǒng)治鐵律人物羅伯特·米歇爾斯（1876-1936），德裔意大利籍著名政治社會(huì)學(xué)家。主要著作《寡頭統(tǒng)治鐵律:現(xiàn)代民主制度中的政黨社會(huì)學(xué)》寡頭統(tǒng)治鐵律各種社會(huì)或政治活動(dòng)，無論其組織在其開始時(shí)如何民主化及大眾化，到后來一定會(huì)被少數(shù)領(lǐng)袖分子操縱，而失去原來的民主性質(zhì)和精神。官僚制與民主制的區(qū)別官僚制民主制公職人員招募考試選拔、上級(jí)任命人民選舉組織管理原則等級(jí)制度平等、自由公共權(quán)力與資源分配少數(shù)公職人員手中，獨(dú)占國家財(cái)富、軍隊(duì)人民手中指責(zé)多多與頑強(qiáng)活力贊不絕口與無奈窘境官僚制與民主制的調(diào)和代議制與直接民主相對(duì)應(yīng)，又稱間接民主制或代表制，是由公民以選舉形式選出立法機(jī)關(guān)的成員，并代表其在議會(huì)中行使權(quán)力。政治中立超然于政黨政治、個(gè)人政治理念，不以行政權(quán)力偏袒某一政黨、政治團(tuán)體或利益集團(tuán)，應(yīng)客觀、公正、公平。行政領(lǐng)導(dǎo)行政領(lǐng)導(dǎo)只是對(duì)“行政”的領(lǐng)導(dǎo)擴(kuò)展——《官僚的夏天》2.1.5走向后官僚制19世紀(jì)后半葉和20世紀(jì)前五十年這一歷史階段中占據(jù)組織結(jié)構(gòu)模式主導(dǎo)地位的正是“官僚制”，但這種組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)與社會(huì)脫節(jié)了，從20世紀(jì)60年代算起的20-50年里，人們將目睹并親自加入官僚制的送葬隊(duì)伍！——《未來的組織》，1967年沃倫·本尼斯（美國組織學(xué)家）2.1.5走向后官僚制問題官僚制度的解決方式20世紀(jì)的新情況一體化問題沒有問題就不需要解決；個(gè)人被視為簡(jiǎn)單的和被動(dòng)的工具；忽視了“人格”與角色之間的張力人類科學(xué)的出現(xiàn)以及對(duì)復(fù)雜人性的理解；向上的追求；人文和民主精神社會(huì)影響問題依賴法理權(quán)力，但隱含強(qiáng)制權(quán)力的使用；任何情況下，勝任、強(qiáng)制和法規(guī)之間的復(fù)雜關(guān)系都是紊亂的、含糊的以及變遷的管理權(quán)與所有權(quán)分離，工會(huì)與普通教育的興起，權(quán)威統(tǒng)治的負(fù)面和無意的影響協(xié)作問題用等級(jí)規(guī)則解決級(jí)別間的沖突，用協(xié)調(diào)規(guī)則解決同級(jí)間的沖突，強(qiáng)調(diào)效忠專業(yè)化和職業(yè)化增加了相互依賴的需要；個(gè)人或萬能者的領(lǐng)導(dǎo)很難適應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)情境的復(fù)雜性適應(yīng)問題環(huán)境穩(wěn)定、簡(jiǎn)單和可預(yù)見，例行公事，以任意的偶然的方式適應(yīng)變化，不預(yù)計(jì)各種后果組織的外部環(huán)境更加動(dòng)蕩，難以預(yù)見，技術(shù)變革以史無前例的速率進(jìn)行著“新生”問題假設(shè)未來是確定的，與過去基本相同技術(shù)、任務(wù)、人力、原材料、社會(huì)規(guī)范和價(jià)值、企業(yè)和社會(huì)目標(biāo)的急劇變化，使得修正過程成為人們經(jīng)常關(guān)注的事物2.1.5走向后官僚制官僚制范式后官僚制范式公共利益公民認(rèn)為有價(jià)值的結(jié)果效率質(zhì)量和價(jià)值行政生產(chǎn)控制主動(dòng)遵守規(guī)范明確職能、權(quán)力和結(jié)構(gòu)確定任務(wù)、服務(wù)、顧客和成果價(jià)格調(diào)整創(chuàng)造價(jià)值履行職責(zé)培養(yǎng)責(zé)任心；加強(qiáng)工作關(guān)系遵守規(guī)范和程序理解并運(yùn)用規(guī)范；找出并解決問題；不斷改進(jìn)過程行政管理制度（人事方面）服務(wù)與控制的分離；支持遵守規(guī)范；擴(kuò)大顧客選擇范圍；鼓勵(lì)集體行動(dòng)；提供激勵(lì)；衡量并分析結(jié)果；增加反饋信息政府再造的十條原則1.起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；2.社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；3.競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)中去；

4.具有使命感的政府：改變照章辦事的組織；5.講究效果的政府：按效果而不是按投入拔款；6.顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客而不是官僚政治的需要；7.有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)；8.有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；9.分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作；10.以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過市場(chǎng)力量進(jìn)行變革；身份制世襲制官僚制后官僚制政治民主化2.1政治-行政范式——總結(jié)2.2理性-權(quán)變范式2.2.1泰勒的科學(xué)管理2.2.2法約爾的行政管理2.2.3韋伯的科層體制2.2.4西蒙的管理行為2.2.5組織的權(quán)變理論運(yùn)用理性選擇理論對(duì)行政組織進(jìn)行研究，組織尋求一系列目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的最優(yōu)化途徑。2.2.1泰勒的科學(xué)管理（1）搬運(yùn)鐵塊的實(shí)驗(yàn)金屬切削實(shí)驗(yàn)科學(xué)管理理論鐵砂和煤炭的挖掘?qū)嶒?yàn)

精心挑選工人。讓工人了解到這樣做的好處，讓他們接受新方法。對(duì)他們進(jìn)行訓(xùn)練和幫助，使他們獲得足夠的技能。按科學(xué)的方法工作會(huì)節(jié)省體力。將實(shí)驗(yàn)的手段引進(jìn)經(jīng)營管理領(lǐng)域。計(jì)劃和執(zhí)行分離。標(biāo)準(zhǔn)化管理。人盡其才，物盡其用，這是提高效率的最好辦法。這項(xiàng)試驗(yàn)非常復(fù)雜和困難，實(shí)際卻用了26個(gè)年頭?；ㄙM(fèi)了巨額資金，耗費(fèi)了80多萬噸鋼材。

科學(xué)管理實(shí)驗(yàn)

2.2.1泰勒的科學(xué)管理（2）泰勒制（1）制定工作定額；（2）選擇最好的工人；（3）標(biāo)準(zhǔn)化管理；（4）刺激性的付酬制度；（5）雇主與工人合作；（6）計(jì)劃職能與執(zhí)行職能分開；

（7）職能工長制；（8）管理控制上的例外原則；2.2.1泰勒的科學(xué)管理（3）2.2.1泰勒的科學(xué)管理（4）“在這些實(shí)驗(yàn)中，我們并不想去探索一個(gè)人在一次短促突擊或三兩天中最多能干多少活，我們所研究的是在一個(gè)整勞動(dòng)日里，一個(gè)頭等工人活計(jì)的實(shí)際構(gòu)成是什么；一個(gè)工人能年復(fù)一年地正常地完成一個(gè)勞動(dòng)日的最佳工作量，下班后仍然精神旺盛?！薄犊茖W(xué)管理原理》中國社會(huì)科學(xué)出版社，1984年一位名叫厄普頓·辛克萊的年輕人寫信給《美國雜志》主編，對(duì)泰羅提出抗議，說：“他（泰羅）把工資提高了61%，而工作量卻增加了362%?！薄蚱疹D·辛克萊寫給《美國雜志》主編的信2.2理性-權(quán)變范式2.2.1泰勒的科學(xué)管理2.2.2法約爾的行政管理2.2.3韋伯的科層體制2.2.4西蒙的管理行為2.2.5組織的權(quán)變理論2.2.2法約爾的行政管理經(jīng)營與管理管理5要素管理14原則（1）工作分工原則；（2）權(quán)責(zé)一致原則；（3）紀(jì)律原則；（4）統(tǒng)一命令原則；（5）統(tǒng)一指揮原則；（6）個(gè)人利益服從整體利益原則；（7）報(bào)酬原則；（8）集權(quán)原則；（9）權(quán)威鏈原則（10）秩序原則；（11）公正原則；（12）人員的穩(wěn)定原則；（13）創(chuàng)新原則；（14）團(tuán)隊(duì)精神原則；

課堂思考題法約爾泰勒2.2理性-權(quán)變