改革開放以來我國社會組織管理體制的變遷

改革開放以來我國社會組織管理體制的變遷

社會組織管理體制是國家社會組織管理的行政機構(gòu)、權(quán)限劃分、權(quán)力運行機制等制度和制度的總稱。作為國家與社會關(guān)系的具體表現(xiàn)形式,社會組織管理體制體現(xiàn)為黨和政府關(guān)于社會組織發(fā)展與管理的一系列制度規(guī)范、機構(gòu)設(shè)置和政策措施,體現(xiàn)為貫徹在各級黨政部門具體的社會組織管理實踐中的戰(zhàn)略思路及相應(yīng)的制度安排,也體現(xiàn)為黨和政府對待社會組織的基本態(tài)度和指導(dǎo)思想。改革開放以來,我國社會組織管理體制伴隨經(jīng)濟社會發(fā)展及社會組織的發(fā)展而建構(gòu)起來,并隨著改革開放的進程,隨著社會組織的進一步發(fā)展和整個社會轉(zhuǎn)型而經(jīng)歷相應(yīng)的發(fā)展變遷。從多樣化、形式化、管理體制及行改革開放30多年來,我國社會組織管理體制的發(fā)展經(jīng)歷了怎樣的過程?本文認為:盡管存在曲折和反復(fù),但30多年來我國社會組織管理體制基本上沿著從分散管理到歸口管理、再從歸口管理和雙重管理到分類管理的路線演進,大體經(jīng)歷了三個主要階段,其中每一階段都代表著黨和政府對待社會組織發(fā)展與管理的基本思路和相應(yīng)的策略選擇。具體來說:分散管理是第一階段。這是改革開放以來我國社會組織管理體制建構(gòu)最初的一個歷史時期,大致從改革開放初期至1989年為止。當(dāng)時雖然沒有頒布成文的法律法規(guī)和建立統(tǒng)一的管理體制,但黨和政府一直在大力推動社會組織的復(fù)興發(fā)展,一些部門也嘗試建立起相應(yīng)的體制和規(guī)范。但由于社會組織發(fā)展過快過猛,在制度和體制上沒能形成統(tǒng)一、明確的制度框架和管理機構(gòu),關(guān)于社會組織運作及管理也沒能提供統(tǒng)一的模式和范本,形成萬馬奔騰、各行其道的亂象,有學(xué)者稱之為“放任發(fā)展”。歸口管理是第二階段。1988-89年,國務(wù)院先后頒布了三個涉及三類社會組織的重要法規(guī)。以此為起點,我國的社會組織管理很快結(jié)束了以放任發(fā)展為特征的分散管理階段,一個以限制發(fā)展為特征的“歸口管理”的新體制取而代之。歸口管理是一種形象的說法,指的是將社會組織的管理權(quán)限統(tǒng)一歸口到特定的管理機關(guān),通過賦予其相應(yīng)的法定權(quán)力及行政職能,形成在法律上和行政上統(tǒng)一管理的體制。制定并頒布相關(guān)法規(guī)、清理整頓是實現(xiàn)歸口管理的主要步驟。在限制發(fā)展和歸口管理的基礎(chǔ)上,一個被稱為“雙重管理”的管理體制逐漸成形并成為我國社會組織管理的基本制度。后者強調(diào)的是社會組織在登記審批和日常管理上要有兩個以上的政府職能部門負責(zé),多重審批,共同把關(guān),同時各負其責(zé)。雙重管理的目的是一方面保留已有行政歸口部門的部分權(quán)限,同時達成統(tǒng)一登記管理的目標。在后來的清理整頓中,特別是隨著政治波動所帶來的管理風(fēng)險,這種管理體制逐漸體現(xiàn)出其制度的優(yōu)勢,并逐步得到了加強。同時,一個包括四個行政層級、依托各級民政系統(tǒng)并以國家民政部為核心的社會組織登記管理體系也逐漸設(shè)立起來。分類管理是第三階段。近10年來,隨著社會組織進入新的發(fā)展高潮,管理體制上的改革創(chuàng)新趨勢越來越顯著。一種被稱為以規(guī)范發(fā)展為特征的“分類管理”新體制,正在逐漸形成和發(fā)展之中。分類管理是指根據(jù)社會組織的性質(zhì)、功能、結(jié)構(gòu)等特點進行類別劃分,分門別類地將其納入不同的系列進行登記管理,并相應(yīng)地采取不同的政策和制度形式加以規(guī)范及引導(dǎo)。分類管理的核心是依照不同的標準對社會組織進行分類,而分類標準則是依據(jù)社會組織日益多元化的客觀發(fā)展情況、管理部門的相互協(xié)調(diào)、政治社會結(jié)構(gòu)的變化等多種因素來確立的。在社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會三大分類的基礎(chǔ)上,我國社會組織的管理體制在基于不同類別、按組織特性及功能分類管理并建構(gòu)相應(yīng)的制度框架的創(chuàng)新實踐正在積極探索之中。這是伴隨社會組織規(guī)范發(fā)展而逐漸形成的社會組織管理體制上的又一次重大的體制演變,現(xiàn)行管理體制的許多方面都在這一過程中經(jīng)歷重大的調(diào)整,一系列新的制度形式和手段逐漸探索成熟,成為管理體制的新的組成部分。社會組織管理體制的性質(zhì)及發(fā)展為為本的觀點如何認識我國社會組織管理體制及其發(fā)展?多年來,許多學(xué)者關(guān)注這一問題并開展了大量研究。既有的研究主要從社會組織發(fā)展的事實出發(fā),分析和揭示了我國社會組織管理體制存在的問題并提出了相應(yīng)的政策建議。社會組織管理體制雖然從根本上說是適應(yīng)社會組織發(fā)展而發(fā)生的制度演進,但這種演變與社會組織發(fā)展之間缺乏同步性、同振性,在一定程度上存在相互脫節(jié)和矛盾的情形。圍繞社會組織管理體制如何制約和束縛社會組織的發(fā)展學(xué)者們的研究觀察到了許多重要的現(xiàn)象,并結(jié)合相關(guān)理論做了較為深入的概括,提出了“取締”、“限制”、“排斥”、“控制”等代表性觀點。有學(xué)者認為社會組織管理體制作為“政府選擇”的重要制度形式,對社會組織采取行政性、強制性管制,在一定條件下以“清理整頓”等方式取締那些不符合黨的政治原則、國家利益、行政規(guī)范及社會需要的社會組織,這種觀點可稱為“取締論”;劉培峰、王名、劉求實等認為社會組織管理體制作為黨和政府規(guī)制社會組織的平臺,通過登記許可的入口管理嚴格限制社會組織的合法化,采取雙重管理等高門檻的制度安排嚴防死守,限制社會組織的產(chǎn)生、發(fā)育、活動和發(fā)展,這種觀點可稱為“限制論”;吳玉章認為在雙重管理體制下,黨和政府依托政治手段、行政手段及強大的體制優(yōu)勢,有目的地建構(gòu)起將社會組織邊緣化、進而有效整合的所謂“排斥”體系,這種觀點可成為“排斥論”;馬長山、康曉光、郁建興等認為社會組織管理體制作為黨和國家自上而下進行社會控制的制度形式,通過行政化、業(yè)務(wù)監(jiān)管、資源管控、分類管理等各種方式,控制社會組織的行為,將其納入黨和政府的權(quán)力范圍內(nèi),這種觀點可稱為“控制論”。同時,作為國家與社會關(guān)系的制度形式,社會組織管理體制不僅具有制約和束縛社會組織的一面,還有從制度上促進和規(guī)范社會組織發(fā)展的另一面。且隨著社會組織的發(fā)展,社會組織管理體制也在進行相應(yīng)地調(diào)整、完善和改革創(chuàng)新。許多學(xué)者注意到這一特點并從制度構(gòu)建的角度積極探討法治建設(shè)相關(guān)的問題,提出了“規(guī)范體系”、“統(tǒng)一立法”、“分類監(jiān)管”、“發(fā)展為本”等觀點。“規(guī)范體系論”較為全面地描述了我國社會組織法律制度的基本架構(gòu),主張社會組織管理應(yīng)建立健全規(guī)范社會組織發(fā)展的總體框架,其中應(yīng)包括各種形式的法律法規(guī)和政策手段,形成規(guī)范的制度體系;“統(tǒng)一立法論”強調(diào)社會組織管理的核心是建立統(tǒng)一的基本法律,以保障公民的結(jié)社自由和社會組織的合法權(quán)益;“分類監(jiān)管論”主張社會組織管理應(yīng)建立基于善意推定的分類監(jiān)管制度框架,進而積極推進社會管理;“發(fā)展為本論”強調(diào)社會組織的管理應(yīng)以發(fā)展社會組織為本,以加強社會組織建設(shè)為核心,通過積極培育和有效監(jiān)管最大限度地發(fā)揮社會組織的積極作用。上述觀點和表述盡管各有不同,但都從社會組織發(fā)展的角度展開分析、論證,從制約、促進與規(guī)范社會組織發(fā)展的不同側(cè)面分析了社會組織與管理體制之間的關(guān)系。事實上,社會組織與社會組織管理體制二者之間并非線性作用關(guān)系,社會組織管理體制并非直接取決于社會組織的發(fā)展;同樣,社會組織的發(fā)展也不會完全按照社會組織管理體制設(shè)計的路線前行。在學(xué)者的既有研究中還找不到社會組織管理體制發(fā)展背后的根本原因及其內(nèi)在過程,尤其是沒有從政府的建構(gòu)理性視角來思考社會組織管理體制的變遷。社會組織管理體制的歷史作用在于國家的理性從制度經(jīng)濟學(xué)的視角來說,一種制度及其演變過程,可以用“制度變遷”的視角來進行審視。制度變遷可以分為“強制性制度變遷”和“誘致性制度變遷”,強制性制度變遷是“由政府命令和法律引入實行的”,而“誘致性制度變遷”則是“個人或一群人,在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行”。在經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域,對中國改革開放與市場經(jīng)濟的發(fā)展認識也不同,“一部分人認為,中國的改革開放是自下而上的,是社會自發(fā)推動的,一部分人則認為,中國改革開放是自上而下的,是由政府主導(dǎo)的”。但兩種制度變遷實際上是伴隨著發(fā)生,只是在不同的社會情境中,主導(dǎo)力量并不相同,而中國改革開放以來的制度變遷,主要是一種“強制性制度變遷”過程,或者說是“建構(gòu)理性”發(fā)揮主導(dǎo)作用的制度演變過程。如果賦予國家以人格和理性,這就是國家理性對社會秩序進行的制度“設(shè)計”,在某種意義上來說,現(xiàn)代社會中法律、政治、經(jīng)濟、道德等制度,都是國家理性設(shè)計出來的,國家理性“能夠根據(jù)理性原則對社會作精心規(guī)劃,并盡可能地抑制乃至產(chǎn)出一切非理性的現(xiàn)象”。因此,改革開放以來30多年的社會組織管理體制的演變主要也是一種“強制性制度變遷”的過程,社會組織管理體制的變遷,并非直接取決于社會組織的發(fā)展,兩者之間并不具有線性的正相關(guān)關(guān)系,而執(zhí)政黨與政府的制度安排卻主導(dǎo)了社會組織管理體制的變遷,這種自上而下的力量遠遠大于社會組織的發(fā)展對于制度變遷的影響。因此,對社會組織管理體制的認識,可以從兩個視角進行:第一,從國家理性的主觀視角來看,執(zhí)政黨與政府對社會組織的態(tài)度非常復(fù)雜,既有培育發(fā)展的一面,也有規(guī)范控制的一面,兩種態(tài)度互相交織在國家管理社會組織的具體制度安排之上;第二,從國家建設(shè)的客觀視角來看,執(zhí)政黨與政府對社會組織的管理既有規(guī)范化制度建設(shè)的需要,也有臨時性措施應(yīng)對的本能反應(yīng),兩種制度安排同時出現(xiàn)在國家對社會組織的基本態(tài)度之中。因此,對于社會組織管理體制的認識必須從其內(nèi)在邏輯入手。從制度供給的角度來看,我國現(xiàn)行社會組織管理體制中的制度因素可以分為三類:第一,執(zhí)政黨與政府宏觀的政治路線和發(fā)展方略;第二,固定的行政管理機構(gòu)和規(guī)范性的法律法規(guī)文本;第三,執(zhí)政黨與政府具體實施的政策措施。而這三種制度因素背后,實際上存在著決定社會組織管理具體制度安排的三種力量:第一種力量是思想的力量,這種力量源自共產(chǎn)主義與社會主義的政治理想,基于黨的綱領(lǐng)與社會主義社會宏偉藍圖所形成的建國思想,以及不同階段的國家發(fā)展戰(zhàn)略,尤其是中國特色社會主義與建設(shè)和諧社會的戰(zhàn)略目標;第二種力量是現(xiàn)實的力量,這種力量源于現(xiàn)實執(zhí)政過程中危機應(yīng)對的需要,由于中國處于劇烈的社會轉(zhuǎn)型過程中而引發(fā)了各種社會風(fēng)險和社會危機,需要調(diào)動現(xiàn)有體制的各種資源和能量來應(yīng)對;第三種力量是規(guī)范的力量,這種力量來自于執(zhí)政合法化的動力,它既是思想的沉淀,也是現(xiàn)實的制度化,這種動力在思想與現(xiàn)實形成的張力中逐漸展開,進行國家的制度建設(shè)。因此,從這三種制度因素以及三種力量中,可以歸納出執(zhí)政黨與政府在社會組織管理上的三種戰(zhàn)略思路及其制度安排:織的基本態(tài)度這種戰(zhàn)略基于執(zhí)政黨與政府的政治理想,執(zhí)政黨與政府對社會組織的基本態(tài)度是“發(fā)展”。這種戰(zhàn)略在本質(zhì)上來源于思想的力量,是一種以發(fā)展社會組織為導(dǎo)向的帶有理想色彩的戰(zhàn)略思路,并形成了與發(fā)展社會組織相關(guān)聯(lián)的一整套方針、原則和相應(yīng)的制度安排。從應(yīng)對社會風(fēng)險的戰(zhàn)略出發(fā),形成有針對性的政策安排這種戰(zhàn)略基于現(xiàn)實執(zhí)政過程中的危機應(yīng)對,執(zhí)政黨與政府對社會組織的基本態(tài)度是“控制”。這種戰(zhàn)略在本質(zhì)上源于現(xiàn)實的力量,是一種為了應(yīng)對、緩解或解決由社會組織發(fā)展所帶來的各種社會問題,包括社會矛盾、社會風(fēng)險和社會危機,而以控制為導(dǎo)向的帶有臨時性應(yīng)對色彩的戰(zhàn)略思路,并形成了與控制社會組織相關(guān)聯(lián)的一整套具體措施、政策及相應(yīng)的制度安排。種社會組織管理體制之間存在的矛盾這種戰(zhàn)略基于執(zhí)政合法化的動力,執(zhí)政黨和政府對社會組織的基本態(tài)度是“規(guī)范化管理”。這種戰(zhàn)略在本質(zhì)上源于規(guī)范的力量,是一種更加強調(diào)制度與法律規(guī)范的合理性,更加強調(diào)將社會組織的管理納入法制化、規(guī)范化的軌道,即以規(guī)范管理社會組織的發(fā)展為導(dǎo)向的戰(zhàn)略思路,并形成了與規(guī)范社會組織的發(fā)展相關(guān)聯(lián)的一整套法律法規(guī)、管理體制、宏觀政策及相應(yīng)的制度安排。三種不同的戰(zhàn)略思路及其制度安排之形成的張力,并在時間維度上有所延伸,這從根本上決定了社會組織管理體制及其變遷。這三種戰(zhàn)略之間存在的矛盾、沖突及相應(yīng)的博弈過程,一方面導(dǎo)致了社會組織管理體制在實踐中的發(fā)展變化及其不可避免的內(nèi)在矛盾;另一方面,隨著社會組織的實踐發(fā)展,三種不同的戰(zhàn)略因其內(nèi)在發(fā)揮作用的制度創(chuàng)新成為主導(dǎo)力量而逐漸趨同,使得我國社會組織管理體制的改革創(chuàng)新逐漸全面展開,社會組織管理體制的制度變遷越來越走向以“規(guī)范發(fā)展社會組織”為主旋律的新的方向。種戰(zhàn)略趨同,制度條件高社會組織管理體制發(fā)展變遷的趨勢如何?基于上述,可以肯定地說:客觀存在的三種戰(zhàn)略及其相互作用,將推動著我國社會組織管理體制在總體上朝著更加有利于社會組織發(fā)展的積極方向演變。發(fā)展型、控制型和規(guī)范型三種戰(zhàn)略形成實踐中的三種不同力量,因其內(nèi)在機制的不同而彼此互動和博弈,推動著整個社會組織管理體制的發(fā)展變遷。比較而言,發(fā)展型戰(zhàn)略的內(nèi)在機制主要是制度創(chuàng)新,控制型戰(zhàn)略的內(nèi)在機制主要是路徑依賴,而規(guī)范型戰(zhàn)略的內(nèi)在機制則是制度創(chuàng)新和路徑依賴的相互作用。實踐中,三種戰(zhàn)略各有其不足:以支持和培育社會組織發(fā)展為主旨的發(fā)展型戰(zhàn)略存在象征化與激勵不足的傾向,以約束與限制社會組織發(fā)展為主旨的控制型戰(zhàn)略存在過度強化與規(guī)制過剩的問題,而以“培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重”為特征的規(guī)范型戰(zhàn)略則因其內(nèi)在矛盾而易致路徑閉鎖。然而,隨著管理體制在實踐中的發(fā)展,三種戰(zhàn)略逐漸出現(xiàn)趨同的發(fā)展趨勢,不僅在價值理念、工具選擇等方面走向一致,且彼此互補、相互融合,最終構(gòu)建出高支持、高規(guī)范的社會組織管理新體制,這將成為我國社會組織管理體制演變的最終趨勢和方向。三種戰(zhàn)略趨同的制度條件在于兩個方面,一是發(fā)展型戰(zhàn)略與規(guī)范型戰(zhàn)略的內(nèi)在協(xié)調(diào)與一致,二是外部環(huán)境的變化和要求。就前者而言,基于政治理想和基本路線的發(fā)展型戰(zhàn)略本身就蘊含著規(guī)范型戰(zhàn)略的基本要求,規(guī)范是發(fā)展基礎(chǔ)上的規(guī)范,發(fā)展是健