行政公文寫作教學(xué)初探

行政公文寫作教學(xué)初探

作文寫作是一門貼近社會、貼近日常生活、實(shí)用價(jià)值高的基礎(chǔ)學(xué)科。要想教好這門基礎(chǔ)課程,必須首先吃透教材。近幾年來,應(yīng)用寫作教材如雨后春筍,層出不窮,但精品教材卻是鳳毛麟角。文章試結(jié)合國務(wù)院2000年8月24日頒發(fā)的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》(以下簡稱《辦法》),僅就行政公文寫作教學(xué)中存在的疑點(diǎn)問題,對張德實(shí)先生主編的《應(yīng)用寫作》(以下簡稱《張本》)和徐中玉先生主編的《應(yīng)用文寫作》(以下簡稱《徐本》),談一些粗淺的看法。一、“公文”的含義“公文”一詞,《現(xiàn)代漢語詞典》解釋為:“機(jī)關(guān)相互往來聯(lián)系事務(wù)的文件?！倍掇k法》定義為:“行政機(jī)關(guān)的公文(包括電報(bào),下同),是行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中形成的具有法定效力和規(guī)范體式的文書,是依法行政和進(jìn)行公務(wù)活動(dòng)的重要工具?！惫P者認(rèn)為這兩個(gè)解釋都有欠斟酌之處:《詞典》只說了“機(jī)關(guān)”,這樣涵蓋面太小了。其實(shí)還有政黨、團(tuán)體、社會組織、企事業(yè)單位等?！跋嗷ネ鶃怼币灿惺H,因?yàn)橛行肮摹笔菃蜗虻?不需要往來,譬如國家制發(fā)的各種法律、法規(guī)等。《辦法》對“公文”的釋義有兩點(diǎn)值得推敲:一是“依法行政和進(jìn)行公務(wù)活動(dòng)的重要工具”中的“依法行政”和“重要工具”的內(nèi)涵關(guān)系。我們知道,公文只有在載有內(nèi)容的前提下,才成其為“公文”,沒有內(nèi)容也就不叫“公文”。因?yàn)椤胺ā?、“法?guī)”、“指令”、“決定”等就載在“公文”里,這里的“法”和“公文”是同一的概念,“公文”即是“法”的同義語;而公文是工具,工具是公文。按照這樣的邏輯關(guān)系,就推導(dǎo)出了以下的公式:公文是依據(jù)公文行政的公文。顯然在邏輯上犯了同語重復(fù)的錯(cuò)誤。二是“重要工具”。如果從宏觀意義上來說公文是“工具”還能勉強(qiáng)說得過去。譬如,無論是“法”也好,是“公文”也好,都是統(tǒng)治階級賴以維持其統(tǒng)治的工具。而對受文單位來說,就有些說不通了。因?yàn)閷κ芪膯挝粊碚f,無論是上行文還是下行文,它都不應(yīng)該是“工具”,而應(yīng)該是行政的憑證和依據(jù)。因此,有必要對《辦法》所給出的定義作以下修訂:“行政機(jī)關(guān)的公文是依法行政和進(jìn)行公務(wù)活動(dòng)的重要憑證和依據(jù)。”《徐本》對“公文”的概念作了廣義和狹義兩種解釋:“廣義的公文涵蓋的面很廣,它包括在處理各種公務(wù)中形成的文書材料。它既包括國家行政機(jī)關(guān)的公文,也包括各級黨組織在公務(wù)活動(dòng)中形成的公文,還包括其他黨派機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位在處理公務(wù)中的各種問題、反映各方面的情況或聯(lián)系各項(xiàng)工作所形成的文書材料。狹義的公文,就是指法定的公文?！薄缎毂尽穼Α肮摹备拍顝V義的解釋很全面,也很詳盡,但似乎有些繁瑣,不如一言概括之:“公文即是任何以組織名義所形成的文字材料?！倍鴮Α肮摹豹M義的解釋又有些過簡,應(yīng)該再加上一句:“包括行政公文和黨務(wù)公文?！倍?、對一個(gè)項(xiàng)目的概念的界定《辦法》中對13個(gè)文種的解釋均使用了“適用于……”,而多數(shù)教材亦援引《辦法》的詮釋作為概念或定義。誠然,這是對國務(wù)院發(fā)布的法規(guī)性文件的權(quán)威性的尊重。但筆者認(rèn)為,國務(wù)院關(guān)于13個(gè)文種的詮釋,只是從使用范圍的角度做出的界定,而并非真正意義上的對概念或定義的給定。而其他教科書多將此范圍上的界定看作是對概念或定義的詮釋,難免有李代桃僵之嫌,也給教學(xué)帶來了困惑。譬如《徐本》、《張本》均使用這種詮釋,還有阮航主編的《應(yīng)用寫作》和張?jiān)?、楊珺碧主編的《實(shí)用公務(wù)應(yīng)用文寫作》也使用了這種詮釋。羅超、關(guān)韶云主編的《應(yīng)用文寫作教程》對文種的概念回避了,這倒不失為一種權(quán)宜之計(jì)。筆者認(rèn)為,對13個(gè)文種的概念的解釋應(yīng)在“適用于……”前加上真正意義上的科學(xué)的定義。筆者冒昧地對13個(gè)文種的概念做以下嘗試性的釋義:命令(令):上級下達(dá)給下級的號令、指令。決定:上級機(jī)關(guān)就某項(xiàng)重要工作做出的安排。(“對如何行動(dòng)做出主張”)公告:一定的權(quán)力機(jī)關(guān)或特種行業(yè)對外發(fā)布的重大或需公眾周知的信息。(“政府或機(jī)關(guān)團(tuán)體等向公眾發(fā)出的通告”)通告:各級黨政機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位向社會發(fā)布的有關(guān)周知或遵守的文書。(“普遍通知的文告”)通知:在一定范圍內(nèi)告知對方知曉或遵照執(zhí)行的文書。(“通知事項(xiàng)的文書或口信”)通報(bào):上級將對已經(jīng)發(fā)生的事情做出的處理意見告知給下級或同級之間互相交換信息所使用的文書(“上級機(jī)關(guān)把工作情況或經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等用書面形式通告下級機(jī)關(guān)?！?議案:專門用于政府、法院、檢察院向同級人大提請審議并相互商洽、協(xié)商、答復(fù)問題的文書。(“提交會議及討論決定的建議”)報(bào)告:下級向有隸屬關(guān)系的上級匯報(bào)工作或反映情況的文書。請示:下級向有隸屬關(guān)系的上級提出某種要求并需上級答復(fù)的文書。批復(fù):上級對有隸屬關(guān)系的下級上報(bào)的請示做出的答復(fù)。意見:對某項(xiàng)工作提出設(shè)想和安排的文書。函:平行單位或不相隸屬單位之間相互往來的信件以及上下級用于詢問和答復(fù)一般事項(xiàng)的文書。會議紀(jì)要:對會議的全過程系統(tǒng)的、有條理的、經(jīng)過加工的文書。三、正確處理縣人民政府和省教育、市街邊部門的關(guān)系《辦法》第三章第十條第十三款“抄送機(jī)關(guān)指除主送機(jī)關(guān)外,需要執(zhí)行或知曉公文的其他機(jī)關(guān),應(yīng)當(dāng)使用全稱或者規(guī)范化簡稱、統(tǒng)稱?！薄掇k法》在這里只提到了“抄送”,而未提及“抄報(bào)”。或許是為了簡化程序,但實(shí)際操作起來,仍有值得商榷的地方。譬如,某市教育局向市人民政府呈報(bào)增加編制的請示,根據(jù)內(nèi)容的重要性,應(yīng)該抄送省教育廳和市人事局;而省教育廳和市人事局并非同一個(gè)級別,都放在“抄送”欄內(nèi),似乎有些欠妥。其次,“會議紀(jì)要”的主送,《辦法》規(guī)定放在版記里,幾乎所有的版本在這里都說的是“上報(bào)下發(fā)”。那么,這里的“上報(bào)”是指“抄報(bào)”呢,還是指“抄送”呢?再次,在事務(wù)文書里,譬如“簡報(bào)”的發(fā)文范圍均明確標(biāo)明“報(bào)、送、發(fā)”。顯而易見,這里是將“抄報(bào)”與“抄送”明確區(qū)別開來的。雖然事務(wù)文書與行政公文有所區(qū)別,但它們都隸屬于“文書”,應(yīng)該有相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。為此,筆者堅(jiān)持認(rèn)為,除“主送”外,需要同時(shí)遞送其他單位或機(jī)關(guān)的,上級應(yīng)為“抄報(bào)”,同級為“抄送”,這樣似乎更理順些。《張本》雖在正文里未提及“抄報(bào)”,但在習(xí)題里卻有三處出現(xiàn)了“抄報(bào)”的字樣。因?yàn)橐呀?jīng)是約定俗成的了,使用起來更方便、更容易讓人接受。四、提請資金,是否移送依據(jù)《辦法》第四章第二十一條“請示應(yīng)當(dāng)一文一事;一般只寫一個(gè)主送機(jī)關(guān),如需同時(shí)送其他機(jī)關(guān)的,應(yīng)當(dāng)用抄送形式,但不得抄送其下級機(jī)關(guān)。”這里,《辦法》明確規(guī)定“不得抄送其下級機(jī)關(guān)”,但可否抄送同級,《辦法》沒有講?！缎毂尽穼Υ藛栴}未涉及,而《張本》卻明確規(guī)定“請示上報(bào)的同時(shí)不抄送下級與同級機(jī)關(guān)?！惫P者對此持有異議。其理由有二:一是《辦法》沒有明確規(guī)定可否抄送同級。既然《辦法》只規(guī)定“不得抄送其下級機(jī)關(guān)”,筆者理解為就可以抄送同級機(jī)關(guān),不然的話,《辦法》為什么不做出明確的規(guī)定呢?二是在實(shí)際操作中,有些請示事項(xiàng)因與某同級單位有著密切的關(guān)聯(lián),因此應(yīng)該抄送其知曉。比如,某市教育局向市人民政府請示一筆數(shù)額較大的費(fèi)用,有必要抄送市財(cái)政局,以便財(cái)政局在“批復(fù)”下來之前有個(gè)準(zhǔn)備。五、“意見”的標(biāo)注是否必須是主送機(jī)關(guān)?“意見”是國務(wù)院2000年8月24日頒布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》納入的一個(gè)新文種。而此前1987年2月28日發(fā)布、1993年11月修訂的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》中沒有“意見”這個(gè)文種。在新《辦法》之前都使用“通知”下發(fā)或轉(zhuǎn)發(fā)“意見”。故在此情況下的“意見”并無主送單位。《張本》對“意見”的主送機(jī)關(guān)只交代了“為應(yīng)知照的單位或群體?！边@樣的闡述適用于任何一個(gè)文種,等于沒說。并且《張本》所舉的兩個(gè)例子均無主送?？稍凇袄暮單觥敝袇s說這兩則例文都是上行文。但筆者從文中內(nèi)容看不出是“上行文”,說“下行文”也未嘗不可。經(jīng)查對,原文亦無主送。這就給教者和學(xué)者帶來了困惑,既然是“上行文”,為何不明明白白地標(biāo)出主送機(jī)關(guān)呢?《徐本》對主送機(jī)關(guān)講述得比較詳細(xì):“經(jīng)上級批轉(zhuǎn)下發(fā)的意見,因主送機(jī)關(guān)已標(biāo)注在批轉(zhuǎn)通知中,故無須再標(biāo)注主送機(jī)關(guān)。直接下發(fā)的意見,需要標(biāo)注主送機(jī)關(guān),因下屬的單位較多,主送機(jī)關(guān)也可能是多個(gè)的?！边@里令人費(fèi)解的是:上級批轉(zhuǎn)下發(fā)的意見是用“通知”轉(zhuǎn)發(fā)的,“通知”的主送與“意見”的主送怎么可能是一回事呢?“主送機(jī)關(guān)已標(biāo)注在批轉(zhuǎn)通知中”更是令人不知所云。因?yàn)樵凇芭D(zhuǎn)通知”中,“通知”的主送單位只能是“意見”的制發(fā)單位以外的單位,要不怎么叫“批轉(zhuǎn)”呢?即使是在正文里,體現(xiàn)的也只能是“意見”的制發(fā)單位。而“意見”的主送單位只能是“批轉(zhuǎn)通知”的制發(fā)單位,又如何在“批轉(zhuǎn)通知”中體現(xiàn)的?即使在“批轉(zhuǎn)通知”中冠有發(fā)文機(jī)關(guān)的名稱,與“意見”的主送單位又有怎樣的必然聯(lián)系?令人摸不著頭腦。另外,在所舉的例文《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范評估行業(yè)管理的意見》一文中,也沒有主送。是原文沒有,還是引文略去?經(jīng)查,原來這是國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部的意見,國務(wù)院辦公廳是用“通知”轉(zhuǎn)發(fā)的。而財(cái)政部的意見原文亦無主送。在這里,財(cái)政部的行文明顯存在不規(guī)范之處暫且不說,令人難以置信的是,《徐本》在引文中的落款竟是“國務(wù)院”,顯然是張冠李戴,這是極不負(fù)責(zé)任的。張?jiān)?、楊珺碧主編的《實(shí)用公務(wù)應(yīng)用文寫作》,羅超、關(guān)韶云主編的《應(yīng)用文寫作教程》關(guān)于“意見”一節(jié)講到意見的寫作格式時(shí),也未提及“主送”。為此,筆者認(rèn)為,“意見”作為一個(gè)法定的文種必須規(guī)范,直接下發(fā)的必須有主送機(jī)關(guān)自不必說,即使是轉(zhuǎn)發(fā)的,作為附件的原文中也要有主送機(jī)關(guān),這樣才顯示出公文的完整性、規(guī)范性、嚴(yán)肅性。另外,關(guān)于“意見”的行文方向,《張本》認(rèn)為“意見既可以作上行文,也可以作下行文?！倍缎毂尽分皇腔\統(tǒng)地說“意見屬于可多個(gè)方向行文的公文?！辈⑽醋龀雒鞔_的界定。其實(shí),國務(wù)院早在2001年1月1日下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施〈國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法〉涉及的幾個(gè)具體問題的處理意見》中做出了明確的規(guī)定:“‘意見’可以用于上行文、下行文和平行文。”六、情況報(bào)告的方向根據(jù)《辦法》對通報(bào)的適用范圍的界定,通報(bào)作為下行文應(yīng)該是沒有疑義的?！冬F(xiàn)代漢語詞典》也明確規(guī)定:“上級機(jī)關(guān)把工作情況或經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等用書面形式通告下級機(jī)關(guān)?！?。筆者手中現(xiàn)有的幾種版本對通報(bào)的行文方向多未做出明確的說明,只有張?jiān)抑骶幍摹秾?shí)用公務(wù)應(yīng)用文寫作》做出了非常明確的規(guī)定:“通報(bào)是上級機(jī)關(guān)把工作情況或帶有指導(dǎo)性的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),通報(bào)下級單位或部門,無論哪種通報(bào),受文單位只能是制發(fā)機(jī)關(guān)的所屬單位或部門?！惫P者對此持有不同的看法。通報(bào)作為下行文只是通用的常見的現(xiàn)象,但也有少數(shù)的特例,表揚(yáng)或批評通報(bào)毫無疑問是下行文。問題出在“情況通報(bào)”上,筆者認(rèn)為,情況通報(bào)既可以下行,也可以平行,甚至可以上行。譬如,公安部門發(fā)出的“協(xié)查通報(bào)”就可以是平行的,有些重要的“交通情況通報(bào)”、“汛情通報(bào)”、“災(zāi)害通報(bào)”“地震通報(bào)”等也可以報(bào)給相關(guān)同級部門或上報(bào)給有關(guān)上級部門。七、第三,公文關(guān)系上的“函”能否“請”?一是關(guān)于函適用范圍的存疑。《辦法》明確規(guī)定:“函適用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間相互商洽工作,詢問和答復(fù)問題,請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)。”這里值得商榷的是,有隸屬關(guān)系的上下級之間遇到“詢問和答復(fù)問題”時(shí)怎么辦?下級向上級詢問有關(guān)問題(而并非請示事項(xiàng))該使用何文種?而上級向下級詢問相關(guān)事項(xiàng)用“通知”又欠妥的時(shí)候,又該使用什么文種呢?《張本》對此未作說明?！缎毂尽穭t作了較詳盡的闡釋:“有時(shí)上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)詢問一般性的問題,下級機(jī)關(guān)向上級機(jī)關(guān)詢問具體事項(xiàng)、報(bào)送統(tǒng)計(jì)報(bào)表或一些簡單物件、答復(fù)上級機(jī)關(guān)詢問的一般性問題等,也可用函來進(jìn)行?！惫P者贊同《徐本》的觀點(diǎn)。由此生發(fā)出另一個(gè)問題:函的適用范圍擴(kuò)大了,其行文方向也不再僅僅是“平行文”,也可作“上行文”或“下行文”,只是“平行文”的使用概率較高而已。而《辦法》在修訂時(shí)也應(yīng)該充分考慮到這一因素。二是“函”可以答復(fù)“請示”嗎?函的“請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)”僅限于不相隸屬機(jī)關(guān)之間,這是《辦法》明確規(guī)定了的,毋庸置疑。而有隸屬關(guān)系的下級向上級遞交“請示”,上級用“函”答復(fù)合適嗎?筆者認(rèn)為這樣處理是欠妥的。因?yàn)椤掇k法》中所規(guī)定的13個(gè)文種里,“請示”與“批復(fù)”的對應(yīng)關(guān)系是最明確的?！掇k法》簡潔明確地規(guī)定:批復(fù)“適用于答復(fù)下級機(jī)關(guān)請示事項(xiàng)?！痹儆谩昂眮泶饛?fù),顯然不夠規(guī)范?？稍诂F(xiàn)實(shí)中依然有用“函”來答復(fù)“請示”的案例。羅超、關(guān)韶云主編的《應(yīng)用文寫作教程》就援引了這樣的例文?，F(xiàn)摘錄如下:衛(wèi)生部辦公廳關(guān)于對在醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)外分娩的嬰兒發(fā)放出生醫(yī)學(xué)證明問題的函廣東省衛(wèi)生廳:(正文略)專此函復(fù)。附件:親子關(guān)系聲明衛(wèi)生部辦公廳(印章)二00三年六月六日[點(diǎn)評]:這是一份答復(fù)函。正文針對來函提出的問題給予了明確的答復(fù)。從上面的引文中可以明顯地看出兩點(diǎn):一是衛(wèi)生部與廣東省衛(wèi)生廳有著明顯的隸屬關(guān)系;二是廣東省衛(wèi)生廳上報(bào)的是“請示”。針對廣東省衛(wèi)生廳的“請示”,衛(wèi)生部卻用“函”來答復(fù),顯然欠妥。一個(gè)說得過去的理由是:衛(wèi)生部辦公廳與廣東省衛(wèi)生廳是平級,故用“函”;一個(gè)說不過去的理由是:廣東省衛(wèi)生廳用的是“請示”,相對應(yīng)的行文關(guān)系應(yīng)該是“批復(fù)”。誠然,衛(wèi)生部辦公廳可以代替衛(wèi)生部行使職權(quán)。可這樣一來,公文的行文關(guān)系就有些錯(cuò)亂了:首先,廣東省衛(wèi)生廳如果是對衛(wèi)生部辦公廳行文,應(yīng)該使用“函”而不應(yīng)該使用“請示”,因?yàn)殡p方是平級。其次,《辦法》明確規(guī)定請示“適用于向上級機(jī)關(guān)請求指示、批準(zhǔn)?！睆V東省衛(wèi)生廳的“請示”主送的顯然是其上級衛(wèi)生部而非衛(wèi)生部辦公廳。第三、在“點(diǎn)評”里明明是“請示”卻偏偏說是“來函”令人不知所云。對此,筆者不禁要問:“批復(fù)”這個(gè)文種到底什么時(shí)候該用,什么時(shí)候不該用?什么情況下可以使用“函”來答復(fù)下級的“請示”事項(xiàng)?筆者認(rèn)為,為規(guī)范公文的使用,尊重《辦法》的權(quán)威性,有關(guān)部門應(yīng)該對此作出明確的界定:有隸屬關(guān)系的上下級之間不宜用“函”來答復(fù)下級的“請示”事項(xiàng)。三是“函”可以下“批復(fù)”嗎?筆者早年曾有過這樣的文案經(jīng)歷,即用函的文頭來下批復(fù)。其實(shí),“函”有“文種”與“形式”之分。國務(wù)院辦公廳在2001年1月1日下發(fā)的《關(guān)于實(shí)施〈國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法〉涉及的幾個(gè)具體問題的處理意見》作了明確的規(guī)定:“‘函的形式’是指公文格式中區(qū)別于‘文件格式’的‘信函格式’。以‘函的形式’行文應(yīng)注意選擇使用與行文方向一致、與公文內(nèi)容相符的文種?！边@里,國務(wù)院對用“函的形式”載有其他的文種采用了認(rèn)可的態(tài)度。故在實(shí)際運(yùn)作中不乏此例。例如,《張本》54頁所引[例文2.22]關(guān)于同意本市整頓住房建設(shè)收費(fèi)取消部分收費(fèi)項(xiàng)目的批復(fù)京政函[2001]106號市計(jì)委、市財(cái)政局、市物價(jià)局:(正文略)北京市人民政府二00一年十一月二十七日另有裴瑞玲主編的《應(yīng)用文寫作》67頁亦有類似的引文:xx省人民政府關(guān)于同意發(fā)行振興xx體育獎(jiǎng)券的批復(fù)x政函[199x]x號再有羅超、關(guān)韶云主編的《應(yīng)用文寫作教程》51頁也有套用的例文:國務(wù)院關(guān)于《中國公民自費(fèi)出國旅游管理暫行辦法》的批復(fù)國函[1997]209號以上三例均是用“函”來下“批復(fù)”。值得注意的是,此三例只有第一例是在國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于實(shí)施〈國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法〉涉及的幾個(gè)具體問題的處理意見》以后實(shí)行的,而后兩例則是在“處理意見”之前就出現(xiàn)了?？梢娺@種行文方式已經(jīng)有一定的歷史了。在此,筆者提出的異議是,是不是其他所有的文種都可以通過“函的形式”發(fā)出呢?即使同樣是“批復(fù)”,在什么情況下可以使用“函”的文頭,在什么情況下不可以使用“函”的文頭?有沒有明確而嚴(yán)格的界定?可在同一個(gè)文件里,關(guān)于“函”的效力,國務(wù)院又作了同樣明確的規(guī)定:“‘函’作為主要文種之一,與其它主要文種同樣具有由制發(fā)機(jī)關(guān)權(quán)限決定的法定效力?！惫P者認(rèn)為,“函”固然有其固定的格式,但也應(yīng)歸屬于“文件格式”的一種,這種區(qū)別僅限于“形式”上的?！昂奔仁恰拔姆N”,又是“形式”,這是公文中的一種極特殊的現(xiàn)象。如果用“函的形式”載有其他的文種,是否會削弱“函”的法定效力?是否會造成某種錯(cuò)覺?既然“函”與其它主要文種有著同樣的法定效力,為什么還要套用“函的格式”?套用的本身就有了厚此薄彼之分,這樣,國務(wù)院關(guān)于對“函的