服務(wù)型政府與服務(wù)型政府服務(wù)型政府經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇

服務(wù)型政府與服務(wù)型政府服務(wù)型政府經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇

一、管理體制和服務(wù)工作的區(qū)別服務(wù)政府是什么意思？在公民和社會理想的指導(dǎo)下，政府通過法定程序，根據(jù)公民的意愿，建立起來，并承擔(dān)著為公民服務(wù)的責(zé)任。它和過去人們經(jīng)常談?wù)摰恼?wù)并不完全是一回事。縱觀人類的政治文明史,其基本線索就是從管制型政府到服務(wù)型政府發(fā)展的歷史。這里面充滿著矛盾和斗爭。根本一點(diǎn)就在于,統(tǒng)治者為了自己私利而建立的政府體系,決不會自動退出歷史舞臺;而人民所期望的服務(wù)于自己的政府體系,也決不會自動建立。管制型政府與服務(wù)型政府是兩種根本不同的政府體系,其差別的核心之點(diǎn)在于:究竟是官本位還是民本位?究竟是政府本位還是社會本位?究竟是權(quán)力本位還是權(quán)利本位?當(dāng)然,這里還會發(fā)生其他變異情況,表現(xiàn)為計劃本位與市場本位、精神本位與物質(zhì)本位的斗爭。但不管如何,它總是表現(xiàn)為兩種管理理念、兩種管理哲學(xué)的對立,表現(xiàn)為兩種根本不同的管理體制。各種剝削階級的政權(quán)都是為統(tǒng)治而建立的。由于它處在與人民利益根本對立的位置上,不可能得到人民的擁護(hù),必須以控制社會為己任,一切從管制出發(fā)。而人民自己建立的政權(quán),由于本質(zhì)上是人民手中的工具,它必然以為人民服務(wù)為己任,一切以服務(wù)社會為宗旨。當(dāng)然,各種剝削階級的政府,為了更好地統(tǒng)治社會,有時也必須做一些為民眾服務(wù)的工作。這正如恩格斯深刻指出的:“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ),而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去。”這里說的社會職能,就是對社會管理和為民眾服務(wù)的各種工作。但這各種工作(包括服務(wù)工作),卻與服務(wù)型政府的服務(wù)完全不同。其區(qū)別在以下幾個方面:第一,出發(fā)點(diǎn)不同。前者是為了更好地統(tǒng)治而服務(wù),就象封建皇帝認(rèn)識到“水能載舟,也能覆舟”道理后,為了讓民眾更好地“載”而不是“覆”舟對民眾做些好事一樣;后者卻是完全從人民需要出發(fā),以為人民謀幸福為宗旨。第二,實(shí)現(xiàn)過程不同。前者是一種居高臨下的“恩賜”過程,民眾只有俯首貼耳接受的份,并沒有拒絕的余地;后者則是人民與服務(wù)者一種互動的過程,雙方可以交流信息,相互協(xié)商,達(dá)成一致?！氨环?wù)是一個享受過程,而不應(yīng)該是一個在屋檐下低眉俯首的過程?！钡谌?行為成立的機(jī)制不同。從本質(zhì)上說,服務(wù)的成立,必須以被服務(wù)者的同意為基準(zhǔn)。這實(shí)際上是服務(wù)的合法性問題。但前者的服務(wù),往往是服務(wù)者單方面意志的行為,而后者則一定是出于被服務(wù)者的要求和愿望?！斑`背被服務(wù)者的意愿去推行‘服務(wù)’,往往會使服務(wù)變成強(qiáng)迫;不經(jīng)被服務(wù)者同意而承擔(dān)服務(wù),哪怕再‘全心全意’,也不免使服務(wù)漸成壓制?！钡谒?被服務(wù)者的選擇權(quán)力不同。被服務(wù)者是否具有主體身份,決定了他能否對服務(wù)及服務(wù)者進(jìn)行選擇。一般情況下,前者對服務(wù)內(nèi)容、類別、服務(wù)機(jī)構(gòu)與人員都沒有選擇權(quán),而后者則有這種選擇權(quán)。就是說,他可以在他有所要求時,得到他選擇的服務(wù)者提供的他期望的服務(wù),也可以在他沒有要求時,拒絕任何服務(wù)者提供的他不期望的服務(wù)。以上四條,從出發(fā)點(diǎn)到實(shí)現(xiàn)過程,從成立機(jī)制到選擇權(quán)力,還可進(jìn)一步歸結(jié)為強(qiáng)制性問題。服務(wù)中強(qiáng)制性的有無是管制型政府與服務(wù)型政府的根本區(qū)別。在管制型政府模式下,一切服務(wù)都不排斥強(qiáng)制性(包括出于好心的服務(wù));而服務(wù)型政府模式下,服務(wù)的成立條件則是被服務(wù)者的要求與自愿。因此,杜絕強(qiáng)制,是服務(wù)型政府的服務(wù)所實(shí)現(xiàn)的根本變革。這是服務(wù)的性質(zhì)問題,而不是服務(wù)的內(nèi)容問題,更不是服務(wù)量的多少問題。二、作為本位的政府立法、市經(jīng)濟(jì)全球化給中國政府改革的影響是深遠(yuǎn)的。經(jīng)濟(jì)全球化的含義是:經(jīng)濟(jì)活動,包括經(jīng)濟(jì)資源的配置、生產(chǎn)活動的開展、交換行為的實(shí)現(xiàn),總之,一切經(jīng)營活動,都在全球范圍內(nèi)按經(jīng)濟(jì)規(guī)律統(tǒng)一考慮,并在較少限制的條件下進(jìn)行。它體現(xiàn)的是成熟市場經(jīng)濟(jì)的原則,是經(jīng)濟(jì)在全球范圍內(nèi)獲得發(fā)展的最好機(jī)制。它對政府的影響深刻而巨大,甚至是決定性的。歷史唯物主義的理論強(qiáng)調(diào),經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。恩格斯在分析上層建筑變革與發(fā)展的原因時曾睿智地指出:“一切社會變遷和政治變革的終極原因,不應(yīng)當(dāng)在人們的頭腦中,在人們對永恒的真理和正義的日益增進(jìn)的認(rèn)識中去尋找,而應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)方式和交換方式的變更中去尋找;不應(yīng)當(dāng)在有關(guān)時代的哲學(xué)中去尋找,而應(yīng)當(dāng)在有關(guān)時代的經(jīng)濟(jì)學(xué)中去尋找。蓋房子要有圖紙,而圖紙要有設(shè)計,設(shè)計需要理念;蓋房子要有地基,而地基的機(jī)制決定了上層建筑的機(jī)制,地基的架構(gòu)決定了上層建筑的架構(gòu)。同樣,經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行方式,也將從文化、觀念、組織機(jī)構(gòu)、行為方式、工作方法上影響著政府的變革。就是說,在成熟的市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上,必將形成與之相適應(yīng)的政府理念、政府組織模式與工作模式。入世是中國融入經(jīng)濟(jì)全球化的關(guān)鍵性一步。世界貿(mào)易組織,從本質(zhì)上說,是監(jiān)督世界貿(mào)易和使世界貿(mào)易自由化的國際組織。這里包括幾層意思:第一,世界貿(mào)易組織是世界范圍內(nèi)公平有序的自由競爭規(guī)則的守護(hù)者,它通過一整套的審查、監(jiān)督機(jī)制對其成員違背規(guī)則的行為進(jìn)行檢查;第二,它是以強(qiáng)制性規(guī)則為基礎(chǔ)的“帶牙齒”的國際組織,當(dāng)它發(fā)現(xiàn)其成員有不執(zhí)行規(guī)則的情況,或成員間發(fā)生爭執(zhí)時,它可以通過其解決爭端機(jī)制與制裁機(jī)制,迫使其成員就范。第三,它是促進(jìn)各國貿(mào)易自由化和使各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力手段,包括通過組織雙邊、諸邊、多邊談判進(jìn)一步降低關(guān)稅,消除貿(mào)易壁壘,逐步取消其它非關(guān)稅保護(hù)措施,為世界提供一個開放、公平、有序的多邊貿(mào)易體制框架。在我們加入世貿(mào)組織之后,我們的政府管理體制將深受世貿(mào)組織規(guī)則的影響。總的趨勢是:在世貿(mào)規(guī)則制約下,成熟市場經(jīng)濟(jì)所體現(xiàn)出的政府理念、政府管理體制、政府管理方式和方法都將逐步地然而又是不可改變地在中國得到落實(shí)。其中最關(guān)鍵的就是政企分開,以及在社會本位基礎(chǔ)上科學(xué)合理地配置政府職能,使其從根本上轉(zhuǎn)到為社會服務(wù)上來。因?yàn)樵谑澜缳Q(mào)易自由化的前提下,在國際范圍內(nèi)的競爭必須有企業(yè)的高度積極性,而積極性又必須以主體性為前提,這是政府控制下的企業(yè)根本不能具備的;競爭的結(jié)果又呼喚政府服務(wù)水平的提高,沒有好的政府服務(wù),企業(yè)的競爭力與主體性就確立不起來。我們不是常強(qiáng)調(diào)與世貿(mào)組織規(guī)則接軌嗎?世貿(mào)組織規(guī)則中最基本的,就是非歧視原則,包括最惠國待遇原則與國民待遇原則。當(dāng)世貿(mào)組織所有成員在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、與貿(mào)易有關(guān)的投資措施等方面作到一視同仁(外外平等),當(dāng)國外的與國內(nèi)的產(chǎn)品、服務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)、投資作到一視同仁(外內(nèi)平等),當(dāng)國內(nèi)的不同所有制企業(yè)、不同法人也一視同仁(內(nèi)內(nèi)平等)時,政企不分還怎么可能!至于世貿(mào)組織體現(xiàn)的其它原則,如市場開放原則、公平競爭原則等,也同樣提出了政企分開的要求。在這種情況下,政府不去服務(wù)還能干什么?從這個意義上說,WTO的基本精神,或者說WTO的靈魂,就在于強(qiáng)調(diào)政企分開,強(qiáng)調(diào)在政企分開前提下體現(xiàn)的一種社會本位、公民本位、市場本位、企業(yè)本位精神。把這種新的“本位”精神確立起來,自然也就是對我們原來的計劃經(jīng)濟(jì)體制的徹底否定。WTO所體現(xiàn)的一整套成熟的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則,是人類的文化成果。因?yàn)樗窃S多國家、許多有志于國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展的政府官員與專家嘔心瀝血,在幾十年間經(jīng)多輪討論,反復(fù)研究、切磋,所達(dá)成的共識。盡管WTO規(guī)則制定過程中西方發(fā)達(dá)國家起了主導(dǎo)性作用,正象一個美國教授說的:“不僅理念是美國式的,連措辭都是美國式的”,但它畢竟是在總結(jié)世界多邊貿(mào)易經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,對多邊貿(mào)易實(shí)踐中的通行做法給予了肯定,在不少問題上考慮了多數(shù)成員包括發(fā)展中國家或地區(qū)成員的利益。更主要的是,WTO規(guī)則為國際交往中由靠強(qiáng)權(quán)辦事情轉(zhuǎn)變?yōu)橐砸?guī)則辦事情提供了可能,并在一定程度上對國際經(jīng)濟(jì)強(qiáng)權(quán)構(gòu)成一定的制約。它是目前各國之間實(shí)現(xiàn)共贏的唯一可能的渠道。在目前情況下,我們接受這一套規(guī)則,應(yīng)該說是我們的進(jìn)步。按照WTO規(guī)則要求的方向改革我們的政府管理體制,應(yīng)該成為我們的自覺行動。在這里,就有一個入世的“對策”與“順策”關(guān)系問題。我們近一兩年來,報刊上討論最多的,恐怕就是入世的對策了。當(dāng)然這是必要的。因?yàn)?入世對我國一直具有兩面性,既是機(jī)遇,又是挑戰(zhàn),而機(jī)遇常常是潛在的,挑戰(zhàn)則是現(xiàn)實(shí)的。比如,我們剛剛?cè)胧啦艓讉€月,就發(fā)生了針對我國的一系列反傾銷、反補(bǔ)貼、緊急保障措施等事件,還有什么DVD專利權(quán)糾紛,優(yōu)質(zhì)客戶從中資銀行流失,大量人才向外資企業(yè)轉(zhuǎn)移,一些實(shí)行特許經(jīng)營的跨國公司對中國合作伙伴提高合作門檻等情況。在這種情況下,我們不研究對策顯然不行。但進(jìn)一步思考后我們發(fā)現(xiàn),只研究對策遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,還必須研究“順策”,即與世貿(mào)組織規(guī)則接軌,把我們的管理體制“順”過來。這是因?yàn)?我們在競爭中最沒有力量的地方,我們的“軟肋”,我們的問題和毛病,往往是我們舊的、計劃經(jīng)濟(jì)時期的管理體制造成的,解決這些問題的方法,也必須從改革這些舊的管理體制入手。不進(jìn)行管理體制的改革,我們提高競爭力的愿望就永遠(yuǎn)是愿望。從這個意義上說,只有“順策”才能減少導(dǎo)致對策事件的發(fā)生,只有“順策”才能解決對策中的問題。更何況我們已經(jīng)認(rèn)識到世貿(mào)組織規(guī)則體現(xiàn)的是人類共同的文化成果。而這種“順策”的具體內(nèi)容,就是針對我國舊的管理體制的問題,把我國的各級政府建設(shè)成為服務(wù)型的政府。這是我們目前必須提出的一項(xiàng)刻不容緩的任務(wù)。三、服務(wù)而管制與管制—處理好服務(wù)型政府條件下服務(wù)與管制的關(guān)系服務(wù)型政府并不是取消管制。任何政府都會有管制。因?yàn)槿魏紊鐣紩幸恍┤?他們唯個人私利是圖,并為此而千方百計地侵害他人和公共的利益,侵害社會利益。他們是社會發(fā)展的破壞者。對這部分人不管制是不行的。任何社會的發(fā)展都要依靠最基本的群眾,他們是社會生產(chǎn)力的創(chuàng)造者,是社會財富的創(chuàng)造者,是符合社會發(fā)展需要的社會觀念與社會文化的創(chuàng)造者。對破壞社會發(fā)展的那部分人的管制,正是對構(gòu)成社會發(fā)展動力的這部分最基本群眾的服務(wù)。因?yàn)闆]有這種管制,他們就不能有正常的生活,從而也就不能完成推動歷史發(fā)展的任務(wù)。從這個意義上說,管制就是服務(wù),甚至只有實(shí)現(xiàn)了這種管制才能徹底完成服務(wù)。這里,我們還有必要分清服務(wù)型政府的管制與管制型政府的管制的差別。服務(wù)型政府的管制是為服務(wù)而管制,它把管制納入了總體的服務(wù)之中。而管制型政府的管制是為管制而管制,管制本身就是一切。具體來說,這兩種管制的區(qū)別是:第一,在管制的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)上,前者的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是為了保證社會公平,保護(hù)廣大群眾不受少數(shù)不法分子侵害,促進(jìn)社會發(fā)展;后者卻主要是約束廣大社會群眾行為,使其不致危及到統(tǒng)治階級的統(tǒng)治秩序。第二,從管制的依據(jù)上,前者的管制依據(jù)于一套完整的法律和法規(guī),而法律和法規(guī)是通過嚴(yán)密程序制定的,它體現(xiàn)的是公民的意志;后者的管制盡管有時也有法律法規(guī)可循,但這種法律法規(guī)并不能保證體現(xiàn)公民意志,有時甚至還拋開法律法規(guī)而為所欲為。第三,在管制內(nèi)容上,前者的管制有固定的范圍,內(nèi)容明確;后者的管制卻沒有嚴(yán)格的范圍,內(nèi)容隨意,以至把不該管、管不好也管不了的事,都納入自己的管制范圍。第四,在管制程序上,前者的管制有固定的程序和方式方法,一切“循規(guī)蹈矩”,后者的管制卻沒有固定的程序,常常體現(xiàn)出隨意性。第五,在管制的后果上,前者承擔(dān)著后果責(zé)任,并且有一套糾錯機(jī)制、補(bǔ)救機(jī)制和后果追究機(jī)制。就是說,當(dāng)公民受到不應(yīng)有的管制時,公民還有說話的地方,