政府在農(nóng)村社會(huì)供給公共服務(wù)中的角色定位

政府在農(nóng)村社會(huì)供給公共服務(wù)中的角色定位

實(shí)現(xiàn)基本公共產(chǎn)品和服務(wù)的平等對(duì)待是政府追求的目標(biāo)。然而,政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給與管理中存在缺位、錯(cuò)位與越位現(xiàn)象,即政府在農(nóng)村沒有盡到公共責(zé)任。為使政府提供的公共服務(wù)能滿足農(nóng)村社會(huì)成員日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求,為使農(nóng)村公共服務(wù)能支持全面小康社會(huì)建設(shè)與和諧社會(huì)建設(shè),也為使村民能盡快享有與城市人等值的公共服務(wù),政府必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的公共管理慣習(xí),變管理型政府為服務(wù)型政府,在農(nóng)村公共服務(wù)職責(zé)邊界內(nèi)不折不扣地履行政治契約。一、公共服務(wù)供給主體的法治化現(xiàn)代政府與傳統(tǒng)的以權(quán)力為本位的政府不同,是一個(gè)致力于公共利益最大化的責(zé)任政府,公共責(zé)任是它的邏輯起點(diǎn)。政府的公共責(zé)任來源于公民的授權(quán)或委托,即公民與政府間的政治契約賦予政府處理公共事務(wù)與提供公共服務(wù)的權(quán)利與責(zé)任?，F(xiàn)代政府是由公民選舉組成的,因此政府的所有履職行為都要以公民的公共利益為核心,恪盡職守,全心全意地為公民提供公共服務(wù)。這就是說,政府是公共管理機(jī)構(gòu),更是一個(gè)為公民提供公共服務(wù)的公共組織,它的根本責(zé)任就是為公民提供有效的公共服務(wù)。這是政治契約對(duì)政府終極價(jià)值的根本要求,也是政府鞏固其合法性的根本理由和目的。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為,公共服務(wù)的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和不可分割性決定了它只能由政府提供,政府是公共服務(wù)供給與管理的唯一責(zé)任者,而公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的倡導(dǎo)者們奉亞當(dāng)·斯密的放任個(gè)人利益的追求客觀上能夠有效地促進(jìn)社會(huì)利益的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)為圭皋,主張由市場(chǎng)提供公共服務(wù)更有效率。這其中,雖然有部分學(xué)者對(duì)政府供給模式和市場(chǎng)供給模式均予以否定,建議采用多元方式供給公共服務(wù),但多元并不意味所有的提供者平分秋色,仍涉及或以政府或以市場(chǎng)為主體的問題。事實(shí)上,不論是政府供給模式還是市場(chǎng)供給模式,都不能完全排斥另一個(gè)供給方式存在的必要性,只不過強(qiáng)調(diào)是以政府還是以市場(chǎng)為主罷了。盡管對(duì)公共服務(wù)供給主體或責(zé)任者的表述不盡相同,見仁見智,但所有的觀點(diǎn)都集中在以政府還是以市場(chǎng)為主體的選擇上,并彼此抵牾。有人質(zhì)疑公共服務(wù)的政府供給模式,理由有:第一,政府有自身利益,其行政人員不是大公無私的“慈善的專制者”,他們與私營(yíng)部門的工作人員一樣,有追求自身利益最大化的內(nèi)在動(dòng)機(jī),政府部門及其行政人員不可能無私地追求社會(huì)利益,并把最大化社會(huì)利益看成自身的政策目標(biāo)。第二,政府機(jī)構(gòu)是一個(gè)利益共同體,包括政府機(jī)構(gòu)的整體利益和其行政人員的自身利益,存在利益最大化張力。又因他們位置特殊,掌握著資源配置的控制權(quán),更有條件謀取自身的利益。第三,政府壟斷公共服務(wù)供給,由于缺乏公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,政府沒有降低供給成本、提升供給質(zhì)量和效率的動(dòng)力,引致公共服務(wù)供給的重復(fù)和浪費(fèi)。第四,政府壟斷公共服務(wù)供給,往往伴隨著壟斷公共服務(wù)供給的相關(guān)信息,致使有關(guān)部門和大眾對(duì)公共服務(wù)供給成本與效益的監(jiān)控失靈,容易滋生腐敗。鑒于此,質(zhì)疑者主張?jiān)诠卜?wù)供給中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,如通過私有化或合約外包等方式提高公共服務(wù)的供給效率,以彌補(bǔ)公共服務(wù)政府供給模式的不足。但是,也有不少人對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化供給模式提出異議,并列舉出同樣多的理由。一是公共服務(wù)市場(chǎng)化無法屏蔽“搭便車”行為,這會(huì)導(dǎo)致以贏利為目的的私營(yíng)部門提供公共服務(wù)的成本得不到合理補(bǔ)償,造成私營(yíng)部門供給公共服務(wù)缺乏積極性。二是由于公共物品具有較強(qiáng)的資產(chǎn)專有性,能夠大量提供公共服務(wù)及物品的經(jīng)濟(jì)主體非常有限,在現(xiàn)實(shí)世界中不存在充分競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。三是市場(chǎng)導(dǎo)向的偏好是消費(fèi)者對(duì)私人物品的偏好,而且受到價(jià)格、價(jià)值等經(jīng)濟(jì)因素制約,市場(chǎng)顯示的偏好機(jī)制并不適用于公共服務(wù)領(lǐng)域,市場(chǎng)是不可能自發(fā)提供公共服務(wù)的。四是在自由市場(chǎng)環(huán)境下,私營(yíng)部門遵循市場(chǎng)自由選擇原則供給公共服務(wù),這往往造成邊際收益大于邊際成本的準(zhǔn)公共服務(wù)供過于求,反之則供給不足,使農(nóng)村公共服務(wù)的供給與需求失衡。五是由于私營(yíng)部門供給的準(zhǔn)公共服務(wù)都要收費(fèi),而社會(huì)上一些缺乏購(gòu)買力的弱勢(shì)人群是沒有能力購(gòu)買的,這既造成部分公共服務(wù)閑置,又違背了公共服務(wù)的價(jià)值理念。六是公共服務(wù)市場(chǎng)型供給模式可能發(fā)生因政府及行政人員的公共權(quán)力失控而帶來的尋租行為,承包商和政府部門之間因嚴(yán)重信息不對(duì)稱而引發(fā)的契約失靈,以及因法制不健全和管理混亂而帶來的公共服務(wù)質(zhì)量低下問題等。上述兩種觀點(diǎn),一種以傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們?yōu)橹?主張由政府通過強(qiáng)制性稅收獲得公共服務(wù)的供給費(fèi)用,然后再由政府統(tǒng)一供給公共服務(wù);另一種是市場(chǎng)改革的倡導(dǎo)者們,認(rèn)為只有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制才能有效地顯示公眾對(duì)公共服務(wù)的偏好,才能提高公共服務(wù)供給的效率與質(zhì)量。公共服務(wù)的政府供給模式和市場(chǎng)供給模式各有優(yōu)劣,在公共服務(wù)供給方式的選擇上難以作出非此即彼的決斷,即使采取折中辦法,選擇公共服務(wù)的多元供給模式,也不能撇開或政府為主體或市場(chǎng)為主體的問題。威廉姆森的簽約服務(wù)理論能較好解決以上爭(zhēng)論。威廉姆森套用資本主義企業(yè)生產(chǎn)簽約與市場(chǎng)簽約,主張現(xiàn)代公共服務(wù)供給不僅可以采用類似于企業(yè)簽約的形式,由政府直接生產(chǎn)公共服務(wù),而且可以采用市場(chǎng)簽約的形式,由政府向政府組織以外的社會(huì)機(jī)構(gòu)購(gòu)買公共服務(wù)。威廉姆森的簽約服務(wù)是針對(duì)基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)而言的,認(rèn)為基本公共服務(wù)由政府按照生產(chǎn)契約方式提供,其他的公共服務(wù)由市場(chǎng)或社會(huì)按照市場(chǎng)契約方式提供。威廉姆森的契約服務(wù)是一種混合供給模式,類似于多元供給模式,但又區(qū)別于公共服務(wù)的政府供給模式和市場(chǎng)供給模式,始終以政府為主體,通過契約把公共服務(wù)需求與公共服務(wù)供給聯(lián)系起來,操作性更強(qiáng),對(duì)研究農(nóng)村公共服務(wù)中的責(zé)任主體更有借鑒作用。不過,威廉姆森的契約服務(wù)仍沒有明確政府、社會(huì)或市場(chǎng)在公共服務(wù)中的具體責(zé)任,不能完全用它來解釋農(nóng)村公共服務(wù)的責(zé)任主體。盡管如此,威廉姆森的契約服務(wù)理論還是拓展了一條利用契約方式判別政府公共服務(wù)責(zé)任的思路。在農(nóng)村公共服務(wù)的供給與管理中,村民與政府形成了一種政治契約,即村民通過民主形式賦權(quán)于政府,政府基于回報(bào)民眾賦權(quán),必須對(duì)民眾負(fù)責(zé),并盡可能地為他們提供公共服務(wù),幫助他們實(shí)現(xiàn)公共利益。這就是說,政府為農(nóng)村社會(huì)及其成員提供公共服務(wù)是政治契約要求政府必須履行的一種政治責(zé)任,政府一般不能就是否提供公共服務(wù)與農(nóng)村人討價(jià)還價(jià),更不能推卸其責(zé)任。但由于政府擁有資源和管理能力有限,有的公共服務(wù)政府可以直接向農(nóng)村社會(huì)提供,有的可能不在政府能力范圍內(nèi),只能依靠第三方提供。第三方提供農(nóng)村公共服務(wù),就是公共服務(wù)市場(chǎng)化或社會(huì)化。從責(zé)任授權(quán)上講,第三方提供公共服務(wù)不是民眾賦予,它不需要直接向民眾負(fù)責(zé),民眾不能就公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量問責(zé)第三方。因?yàn)樵谵r(nóng)村公共服務(wù)中,第三方的責(zé)任源于政府委托或授權(quán),即與政府間的經(jīng)濟(jì)契約,政府通過經(jīng)濟(jì)合約的形式把公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給轉(zhuǎn)交給非政府組織,要求它們按質(zhì)按量按期為農(nóng)村社會(huì)及其成員提供公共服務(wù)。可見,農(nóng)村公共服務(wù)提供與管理是政府的責(zé)任,這是村民通過政治契約授予或委托給政府的,不能因?yàn)檎南忍烊毕莼蜃陨硭嚼鴳岩?、削弱、甚至否認(rèn)政府的公共責(zé)任。政府在農(nóng)村公共服務(wù)中的公共責(zé)任是不可推卸的,至于政府因先天缺陷或能力的有限性不能滿足村民無限的公共服務(wù)需求而選擇公共服務(wù)市場(chǎng)化和社會(huì)化,這是農(nóng)村公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)方式問題,是政府與市場(chǎng)或社會(huì)通過經(jīng)濟(jì)契約而發(fā)生的委托-代理關(guān)系。政府與市場(chǎng)或社會(huì)形成的公共服務(wù)合作契約關(guān)系只是政府公共責(zé)任實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變,不是政府政治責(zé)任,更不是政府要把政治責(zé)任轉(zhuǎn)移出去。按照陳國(guó)權(quán)和吳帥的分析,就公共服務(wù)的政府責(zé)任而言,政府與公民間達(dá)成的政治契約上位于政府與市場(chǎng)或社會(huì)形成的經(jīng)濟(jì)契約,“盡管公共服務(wù)的生產(chǎn)主體可能是多元的,但公共服務(wù)的政治責(zé)任主體始終是一元的”,經(jīng)濟(jì)契約“轉(zhuǎn)移出去的只是政府職能的履行方式,而不是政府的公共責(zé)任,政府在任何時(shí)候都不能借二次委托中訂立的‘經(jīng)濟(jì)契約’轉(zhuǎn)移或推卸提供公共服務(wù)的責(zé)任”。所以,不能因?yàn)檎墓卜?wù)供給模式存在這樣或那樣的問題,就否定政府在農(nóng)村公共服務(wù)中的主體地位、主導(dǎo)作用和主要責(zé)任。政府向農(nóng)村社會(huì)及其成員提供公共服務(wù)是人民通過“政治契約”的方式賦予政府的公共權(quán)力,如果政府是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府,它就必須為其提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。換言之,一個(gè)能夠?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)及其成員提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的政府,才稱得上是一個(gè)遵守契約、負(fù)責(zé)任的政府。二、公共服務(wù)的供給方式按照政治契約內(nèi)在規(guī)定性的要求,政府要承擔(dān)起農(nóng)村公共服務(wù)的公共責(zé)任。然而,農(nóng)村公共服務(wù)內(nèi)容非常廣泛,且多種多樣,政府擁有的公共資源和管理能力不可能提供無限的公共服務(wù)。實(shí)際上,針對(duì)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的落差和農(nóng)村公共服務(wù)的不足,在強(qiáng)化政府的公共服務(wù)責(zé)任的同時(shí),一方面要擴(kuò)張政府的公共服務(wù)覆蓋面并努力提高服務(wù)質(zhì)量,以解決村民公共服務(wù)需求不足問題。另一方面,也要防止政府承載的公共責(zé)任超過政府能力,因?yàn)槌^政府能力的公共服務(wù)供給是不可能維持長(zhǎng)久的?，F(xiàn)階段農(nóng)村公共服務(wù)供給存在因政府缺位而導(dǎo)致的公共服務(wù)不足問題,但同時(shí)也存在因超過政府責(zé)任能力或責(zé)任范圍而產(chǎn)生的錯(cuò)位、越位等供給不當(dāng)和供給過頭的問題。鑒于此,有必要勘定政府的農(nóng)村公共服務(wù)責(zé)任邊界。第一,公共服務(wù)是“政府本身的理念”,應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)提供。首先,從政府職能看,政府的主要工作是如何提供公共服務(wù)。政府職能主要有經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù),但這四項(xiàng)職能并非同等重要,根據(jù)應(yīng)松年等學(xué)者的分析,“公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的主要職能,而且從根本上說,經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理的最終落腳點(diǎn)也在于為社會(huì)和公眾提供服務(wù)”。其次,從市場(chǎng)缺陷看,政府可以解決市場(chǎng)在公共服務(wù)供給上的失靈問題。市場(chǎng)這只“看不見的手”對(duì)于解決私人物品的供求比較有優(yōu)勢(shì),但它“無法解決外部性,需要政治程序———稱之為國(guó)家———作為有效的解決之道”。政府這只“看得見的手”可以彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷,最大限度、最大范圍地向社會(huì)提供公共物品與服務(wù)以滿足社會(huì)的公共需要。再次,從“公地悲劇”現(xiàn)象發(fā)生看,政府可以通過強(qiáng)制手段保障公共服務(wù)供給。“公地悲劇”是公共產(chǎn)品與服務(wù)供給中最常遇到的困境,即“在一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)里,如果公共物品和勞務(wù)能夠被普遍地以‘免費(fèi)搭車’的便宜方式獲得,最終將導(dǎo)致沒有一個(gè)人能享用到公共物品的好處”。市場(chǎng)或社會(huì)提供公共服務(wù)往往因不能屏蔽“免費(fèi)搭車”者而導(dǎo)致“公地悲劇”現(xiàn)象的出現(xiàn),而政府可以較好地協(xié)調(diào)個(gè)體利益與整體利益、眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益間的關(guān)系,以實(shí)現(xiàn)全體成員的公共利益最大化。最后,從政府改革趨勢(shì)看,由于服務(wù)型政府倡導(dǎo)和追求公共利益、公眾參與、代表性、回應(yīng)性、公正、責(zé)任等價(jià)值準(zhǔn)則,且工作的“重心落在滿足社會(huì)公眾需要,搞好社會(huì)管理和提供高效公共服務(wù)上”,它順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求,具有普適性意義。第二,農(nóng)村公共服務(wù)的公共程度不同,程度高的公共服務(wù)必須由政府提供。公共服務(wù)按照其競(jìng)爭(zhēng)性和排他性程度可分為純公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)。農(nóng)村純公共服務(wù)具有完全的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性,如農(nóng)村縣鄉(xiāng)級(jí)政府管理、農(nóng)村綜合發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)村信息系統(tǒng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、大江大河治理、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)。準(zhǔn)公共服務(wù)介于純公共服務(wù)和私人服務(wù)之間,在消費(fèi)過程中具有不完全非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性,如農(nóng)村高中(職高)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、道路建設(shè)、電力設(shè)施、小流域防洪澇設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、文化館等公共服務(wù),有的具有排他性而不具有非競(jìng)爭(zhēng)性,有的具有競(jìng)爭(zhēng)性而不具有非排他性,有的兼顧二者,具有半排他性和半競(jìng)爭(zhēng)性。與之對(duì)應(yīng),農(nóng)村公共服務(wù)的供給方式不外乎有三種類型,最主要的是純粹政府供給,其次是社會(huì)團(tuán)體或市場(chǎng)為主體的供給,再次是政府、社會(huì)、市場(chǎng)的混合供給。在這三種供給類型中政府的責(zé)任是不同的。第一種供給中的公共服務(wù)是純公共服務(wù),政府要承擔(dān)所有的政治責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任;第二、三種供給中公共服務(wù)是準(zhǔn)公共服務(wù),政府只需承擔(dān)供給的政治責(zé)任,其經(jīng)濟(jì)責(zé)任可以通過經(jīng)濟(jì)契約的形式轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)和社會(huì),由社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體和營(yíng)利性組織來提供服務(wù)。在農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)化和社會(huì)化供給中,政府主要承擔(dān)的是政治契約中的政治責(zé)任,要運(yùn)用恰當(dāng)?shù)闹贫劝才?、制度?guī)約、制度引導(dǎo)和必要行政監(jiān)督對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)提供的公共服務(wù)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督。第三,農(nóng)村公共服務(wù)的公共性還具有層級(jí)特征,不同層級(jí)的公共服務(wù)應(yīng)該由不同層次的政府承擔(dān)供給責(zé)任。根據(jù)農(nóng)村公共服務(wù)的受益范圍,可將其分為全國(guó)性公共服務(wù)、區(qū)域性公共服務(wù)和地方性公共服務(wù)。如果該項(xiàng)公共服務(wù)的受益范圍是全國(guó)性的,惠及全國(guó)公眾,或事關(guān)國(guó)家范圍內(nèi)的整體利益,如農(nóng)村義務(wù)教育等,就應(yīng)該由中央政府負(fù)責(zé)提供;如果該項(xiàng)公共服務(wù)的受益范圍是一定區(qū)域內(nèi)的公眾,或與地方利益有直接關(guān)系的,如農(nóng)村自來水、農(nóng)村道路等有形公共服務(wù)則應(yīng)當(dāng)由地方政府提供。此外,由于有些公共服務(wù)的“溢出效應(yīng)”超出一個(gè)行政區(qū)域之外,對(duì)其他行政區(qū)域存在的正外部效應(yīng),如在本地受過高等職業(yè)教育的人因移居外地將使其他地區(qū)受益。這類公共服務(wù)不能由一個(gè)地方政府承擔(dān)全部成本,否則該地方政府會(huì)因公共服務(wù)受益地政府“搭便車”而影響其提供相關(guān)服務(wù)的積極性,最終導(dǎo)致有外部效應(yīng)的公共服務(wù)供給不足和無效率。對(duì)于不同層次的政府負(fù)有不盡相同的供給公共服務(wù)的責(zé)任,學(xué)術(shù)界基本達(dá)成了共識(shí),目前的問題主要集中在事權(quán)與財(cái)權(quán)分配不平衡上,即存在省市級(jí)以上政府的財(cái)權(quán)大、事權(quán)少和地方政府事權(quán)多、財(cái)權(quán)不足的問題。財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、不對(duì)稱,造成了基層政府因財(cái)力不夠不得不放棄公共服務(wù)的供給,而上級(jí)政府具有為農(nóng)村提供公共服務(wù)的財(cái)力,卻因各地農(nóng)村的差別而難以實(shí)現(xiàn)有效供給。為使不同層級(jí)的公共服務(wù)都能得到有效供給,眼下最要緊的工作是重新確定不同層次政府的事權(quán)和財(cái)權(quán),凡是全國(guó)性、有正外部效應(yīng)的公共服務(wù)都應(yīng)該改由上級(jí)政府供給,同時(shí)還要進(jìn)一步擴(kuò)大中央和省市財(cái)政轉(zhuǎn)移力度,賦予基層政府更多的財(cái)權(quán)。綜上所述,在農(nóng)村公共服務(wù)供給中,政府的公共服務(wù)責(zé)任是要為廣大農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)成員提供特定范疇、特定層級(jí)的公共服務(wù)。對(duì)其責(zé)任要求主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是提供底線服務(wù)。政府向農(nóng)村社會(huì)提供的服務(wù)具有基礎(chǔ)性地位,雖然有時(shí)因服務(wù)效率不高而備受責(zé)難,但政府供給是一項(xiàng)政治責(zé)任,這是營(yíng)利組織不想做的,也不能替代的。二是普惠性服務(wù)。政府倘使有意為某部分人提供公共服務(wù),也不能在客觀上排除其他人享有此項(xiàng)公共服務(wù),即“客觀意義上說的每個(gè)公民必須獲得與其他公民完全一致的服務(wù)量”。這是公共服務(wù)機(jī)會(huì)平等的一種表現(xiàn)。三是突出“虛體”服務(wù)。政府是農(nóng)村公共服務(wù)的重要參與者,不僅要與其他供給主體一起博弈、競(jìng)爭(zhēng),而且還要領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督其他供給主體,因此,政府既要重視農(nóng)村社會(huì)的實(shí)體服務(wù),又要特別關(guān)心公民的感受、社會(huì)評(píng)價(jià)、道德氛圍等“虛體”服務(wù)。三、政府在公共服務(wù)中的責(zé)任弄清了農(nóng)村公共服務(wù)中的政府責(zé)任及其權(quán)限邊界,可以準(zhǔn)確地判定農(nóng)村公共服務(wù)落后的擔(dān)當(dāng)者,可以明確政府職能轉(zhuǎn)變的方向,進(jìn)一步加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè),但更重要的不在此。研究農(nóng)村公共服務(wù)中政府責(zé)任的最終旨趣在于尋找政府履行責(zé)任的有效路徑,這不僅是政府公共責(zé)任的價(jià)值皈依,是建設(shè)服務(wù)型責(zé)任政府的制度要求,還是提高政府履責(zé)能力和公共服務(wù)水平、消除城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等差距的現(xiàn)實(shí)需要。根據(jù)農(nóng)村公共服務(wù)的現(xiàn)狀和發(fā)展趨向,并結(jié)合服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)在性對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)責(zé)任邊界的要求,政府責(zé)任至少要定位在以下幾個(gè)方面。第一,道德與法律責(zé)任。由于公共服務(wù)對(duì)政府公共行為有一般原則性訴求,政府除了要按照其共同體價(jià)值觀、政治規(guī)范和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為全體社會(huì)成員提供公共服務(wù)外,還“應(yīng)當(dāng)由法治而非人治支配整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行”,“不斷地為未來制定規(guī)則,不斷地確定法律的確切內(nèi)容和法律與行動(dòng)的關(guān)系。”農(nóng)村公共服務(wù)屬于農(nóng)村社會(huì)成員的公共利益,它是各種利益對(duì)話和“重疊”的結(jié)果,政府要把服務(wù)這一至高無上的公共利益看成自己的一項(xiàng)重要政治任務(wù)。在道德責(zé)任上,政府及其行政人員要立足于情為民系、權(quán)為民用、利為民謀的理念,嚴(yán)格遵守普遍的道德規(guī)范,增強(qiáng)工作責(zé)任心,自覺地為農(nóng)村社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù);在法律責(zé)任上,政府要加強(qiáng)行政行為的程序化、規(guī)范化建設(shè),通過政務(wù)公開、民主決策、行政問責(zé)、依法行政、執(zhí)法追究等形式,將農(nóng)村服務(wù)對(duì)象的公共服務(wù)權(quán)利以法律規(guī)范形式固定下來,依法為其提供公共服務(wù)。第二,“公正”責(zé)任。政府行使的權(quán)力是一種公權(quán),源于全體社會(huì)成員的賦予,這要求它“一視同仁”地為社會(huì)成員提供服務(wù)。政府在農(nóng)村公共服務(wù)中的“一視同仁”責(zé)任,不僅要求政府給予農(nóng)村人“國(guó)民待遇”,保證他們能享有與城市人等值的公共服務(wù),還要求政府公平對(duì)待農(nóng)村社會(huì)所有成員,不能偏重于農(nóng)村某些社會(huì)集團(tuán)和少數(shù)乃至個(gè)別社會(huì)成員的利益。當(dāng)然,政府在向農(nóng)村所有社會(huì)成員提供大體均等的基本公共服務(wù)時(shí),必須尊重他們的自由選擇權(quán)。因?yàn)椴煌貐^(qū)農(nóng)村成員對(duì)政府提供的公共服務(wù)可能有不一樣的需求,尊重他們的自由選擇權(quán),其實(shí)也是一種公正,即使是在基本公共服務(wù)的框架內(nèi),也應(yīng)該允許他們有自由選擇權(quán)。第三,“效率”責(zé)任。威爾遜認(rèn)為,公共行政與企業(yè)行政的性質(zhì)是相同的,“行政的領(lǐng)域是一個(gè)企業(yè)的領(lǐng)域”,用企業(yè)的原則指導(dǎo)行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)作,一定能提高公共行政效率。威爾遜的行政效率論有一定的市場(chǎng),如我國(guó)學(xué)者沈榮華就是從支出成本上考察公共服務(wù)的供給效率,他說:“如果一個(gè)行政轄區(qū)提供公共服務(wù)的收益和成本剛好能夠內(nèi)部化,即該行政區(qū)內(nèi)居民為服務(wù)供應(yīng)支付了成本,同時(shí)又能共享這些服務(wù),使收益和成本范圍保持一致,那么這時(shí)公共服務(wù)提供的效率最高,效益也最大”。威爾遜、沈榮華等人的觀點(diǎn)值得商榷,盡管成本效益是衡量諸多社會(huì)活動(dòng)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn),但絕大多數(shù)公共服務(wù)不能用經(jīng)濟(jì)效率來衡量,農(nóng)村公共服務(wù)供給效率主要指社會(huì)效率,甚至有時(shí)為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)普惠性效率還需要犧牲經(jīng)濟(jì)效率。但不能由此而否定政府的農(nóng)村公共服務(wù)供給與管理的效率,效率意識(shí)要始終貫穿于政府的公共服務(wù)供給與生產(chǎn)中,因?yàn)樾适亲罨镜摹吧啤?無論政府履行政治契約還是經(jīng)濟(jì)契約,效率都應(yīng)該成為公共行政的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。第四,“能力”責(zé)任。政府能否履行農(nóng)村公共服務(wù)中政治契約授予的責(zé)任,關(guān)鍵在于政府有無提供公共服務(wù)的能力。能力不足的政府無法完成公共服務(wù)的基本職能,更難以履行政治契約的責(zé)任要求。政府公共服務(wù)能力是指為社會(huì)提供具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的社會(huì)產(chǎn)品和服務(wù)的本領(lǐng)和能力,具體到農(nóng)村公共服務(wù)對(duì)政府的責(zé)任要求,政府及其工作人員的能力包括能及時(shí)為農(nóng)村社會(huì)提供私人和社會(huì)無力或不愿提供的與公共利益相關(guān)的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù);能根據(jù)農(nóng)村社會(huì)成員的希