關(guān)于國家規(guī)劃新體系中土地利用總體規(guī)劃的思考

關(guān)于國家規(guī)劃新體系中土地利用總體規(guī)劃的思考

市政土地利用總體規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱規(guī)劃）繼承了中國現(xiàn)行的省、市、縣規(guī)劃體系，既是宏觀控制的，也是具體執(zhí)行的雙重職能。一方面，規(guī)劃需對(duì)所屬縣、區(qū)的土地資源利用進(jìn)行控制指導(dǎo)；另一方面，城市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長極點(diǎn)，處在國民經(jīng)濟(jì)鏈條的交點(diǎn)環(huán)節(jié)，是各項(xiàng)建設(shè)占地的集中地帶，規(guī)劃應(yīng)將土地資源配置利用落實(shí)到具體地塊，所以市級(jí)規(guī)劃的修編質(zhì)量直接關(guān)系到下一輪規(guī)劃和土地管理水平的提高。當(dāng)前，新一輪規(guī)劃修編在即，在規(guī)劃編制與實(shí)施的實(shí)踐中，機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，提高規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)格規(guī)劃實(shí)施管理的雙重任務(wù)正歷史性地?cái)[在我們面前。上一輪規(guī)劃實(shí)施效果分析（一）基本農(nóng)田規(guī)劃規(guī)劃實(shí)施的主要成效包括：強(qiáng)化了耕地特別是基本農(nóng)田的保護(hù)，規(guī)劃將基本農(nóng)田落實(shí)到具體的地塊，制訂和實(shí)施嚴(yán)格的保護(hù)措施，基本農(nóng)田面積基本保持了穩(wěn)定；依據(jù)規(guī)劃生態(tài)退耕還林還草，改善了生態(tài)環(huán)境；開展土地的開發(fā)整理復(fù)墾，促進(jìn)了土地的集約利用。（二）該計(jì)劃在實(shí)施過程中存在問題和原因樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，全面提高土地利用新一輪規(guī)劃的編制實(shí)施應(yīng)在正確把握合肥市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，樹立和落實(shí)科學(xué)的發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本，協(xié)調(diào)發(fā)展，全面提高城市區(qū)域土地利用的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。（一）規(guī)范土地利用總體規(guī)劃管理新一輪規(guī)劃的編制包括實(shí)施評(píng)價(jià)、戰(zhàn)略研究、綱要擬定及方案編制等主要內(nèi)容，關(guān)鍵是要升華資源保護(hù)理念，更新規(guī)劃內(nèi)容體系，建立彈性模式，進(jìn)行科學(xué)的決策分析。1．規(guī)劃的重點(diǎn)應(yīng)由保護(hù)耕地向保護(hù)國土資源轉(zhuǎn)變。上一輪土地利用總體規(guī)劃突出強(qiáng)調(diào)了實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、基本農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)用地規(guī)?？刂?，對(duì)合肥市境內(nèi)林地、水域用地、風(fēng)景旅游用地、歷史文化遺跡、自然保護(hù)用地和礦產(chǎn)資源占地等的保護(hù)予以足夠的重視。新一輪規(guī)劃應(yīng)全面把握土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要作用，堅(jiān)持自然資源的全面保護(hù)，堅(jiān)持區(qū)域發(fā)展的公平性、發(fā)展過程的持續(xù)性、人和自然的和諧性等可持續(xù)發(fā)展的理念，在規(guī)劃中制訂全面保護(hù)政策措施。2．規(guī)劃的主要任務(wù)應(yīng)由資源保護(hù)向提高土地資源的利用質(zhì)量和利用效益轉(zhuǎn)變。近年來，開發(fā)園區(qū)閑置土地問題比較嚴(yán)重，粗放使用、低效利用土地在各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中表現(xiàn)突出，即使是通過土地整理增加的有效耕地質(zhì)量水平也不高。規(guī)劃應(yīng)在突出資源保護(hù)的同時(shí)重視土地資源利用質(zhì)量和利用效益的提高，進(jìn)一步研究和探索各類用地尤其是工業(yè)用地及其他各類建設(shè)用地的效益指標(biāo)體系和配置方式，并使之成為嚴(yán)格土地管理、規(guī)范土地供應(yīng)的重要依據(jù)。3．規(guī)劃的內(nèi)容體系應(yīng)由指標(biāo)控制體系為主向宏觀控制加空間布局相結(jié)合的方向轉(zhuǎn)變。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，土地利用成為國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要手段。土地利用總體規(guī)劃應(yīng)弱化單純的指標(biāo)控制和分配的功能，強(qiáng)化布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化和用途管制的功能。對(duì)土地利用布局研究不實(shí)是上輪規(guī)劃存在的一個(gè)突出問題，也是土地用途管制難以嚴(yán)格履行的重要原因。本輪規(guī)劃要認(rèn)真研究建設(shè)用地布局，市級(jí)以下應(yīng)同步編制，落實(shí)到具體的地塊，使建設(shè)用地布局規(guī)劃與實(shí)際用地需求盡可能相符合。還要研究基本農(nóng)田和其他需重點(diǎn)保護(hù)的用地布局，使其保得住、保得好。規(guī)劃圖件的編制可采用以行政境界為整體的規(guī)劃掛圖與分幅大比例尺規(guī)劃圖等相結(jié)合的模式，編制規(guī)劃圖集。4．規(guī)劃指標(biāo)的控制模式應(yīng)由剛性指標(biāo)向彈性指標(biāo)控制轉(zhuǎn)變。上一輪規(guī)劃采用按區(qū)域分指標(biāo)的控制模式，用地時(shí)不可突破這些剛性指標(biāo)。這些指標(biāo)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下線型平衡發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式是一致的，但與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的周期性波動(dòng)、信息不完全、區(qū)域不平衡等難以適應(yīng)，在剛性的控制指標(biāo)和變化的用地需求之間存在著必然的矛盾。而規(guī)劃的管理手段又缺乏行之有效的調(diào)和辦法，這就使得部分發(fā)展較快的地區(qū)建設(shè)用地得不到保證，而發(fā)展慢的地區(qū)指標(biāo)用不完。規(guī)劃編制實(shí)施是一種不完全信息動(dòng)態(tài)博弈，規(guī)劃策略應(yīng)具有彈性，所以新一輪規(guī)劃修編應(yīng)從三個(gè)方面增加規(guī)劃的彈性，一是市、縣兩級(jí)規(guī)劃應(yīng)預(yù)留部分建設(shè)用地指標(biāo)，用于不可預(yù)見項(xiàng)目用地指標(biāo)的調(diào)劑；二是在建設(shè)用地需求量大、不可預(yù)見因素多的區(qū)域，增設(shè)建設(shè)用地置換區(qū)，安排土地整理折抵或建設(shè)用地置換指標(biāo)；三是在規(guī)劃編制時(shí)即設(shè)定規(guī)劃調(diào)整和修編的條件，在實(shí)施過程中，遇到此類情況，即直接調(diào)整或修改規(guī)劃。5．規(guī)劃編制的方法應(yīng)由部門編制、經(jīng)驗(yàn)決策向社會(huì)廣泛參與、科學(xué)決策轉(zhuǎn)變。土地利用總體規(guī)劃在本質(zhì)上屬于決策范疇，從決策層次上劃分，屬于戰(zhàn)略決策，以前的土地規(guī)劃更多地來源于政府的專業(yè)部門的經(jīng)驗(yàn)分析，科學(xué)分析的成分不夠。新一輪土地利用總體規(guī)劃應(yīng)轉(zhuǎn)向公眾廣泛參與，科學(xué)決策。土地利用總體規(guī)劃貴在實(shí)施，決策的過程應(yīng)是群體性決策，而非單純的領(lǐng)導(dǎo)決策。因此，應(yīng)充分體現(xiàn)決策的實(shí)踐性，公眾應(yīng)廣泛地參與規(guī)劃編制。土地利用總體規(guī)劃的編制、審批和實(shí)施過程就是一個(gè)完整的決策過程，應(yīng)按科學(xué)決策的要求來開展，以增加規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。6．規(guī)劃方向應(yīng)由專業(yè)規(guī)劃向區(qū)域規(guī)劃的方向轉(zhuǎn)變。長期以來合肥市的發(fā)展受區(qū)域和區(qū)劃的影響較大。今后，隨著城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展，特別是隨著合巢（合肥與巢湖）互動(dòng)、合寧（合肥與南京）合作，城市一體以及撤縣建區(qū)的實(shí)施，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)由供需平衡向區(qū)域統(tǒng)籌方向發(fā)展，以更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。（二）土地規(guī)劃編制過程形式化，影響了城規(guī)劃實(shí)施工作應(yīng)由構(gòu)建規(guī)劃管理信息系統(tǒng)入手，以規(guī)劃乃至整個(gè)國土資源管理的業(yè)務(wù)流程重組為核心，全面推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施管理的信息化、規(guī)范化和現(xiàn)代化。推進(jìn)規(guī)劃管理的信息化，能夠提高規(guī)劃管理的效率，降低管理成本；能夠加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃的宣傳，有效地實(shí)施政府和社會(huì)公眾對(duì)規(guī)劃修編、調(diào)整和實(shí)施的監(jiān)管；能夠全面提高規(guī)劃為公眾服務(wù)的水平，進(jìn)一步改善國土資源部門的形象，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各項(xiàng)建設(shè)。規(guī)劃信息系統(tǒng)的建設(shè)應(yīng)全面貫徹國土資源部《土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》和《土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)指南》的要求，確保共享和網(wǎng)絡(luò)互連。在規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)中，還要處理好內(nèi)網(wǎng)與外網(wǎng)的隔離和匹配工作，構(gòu)建省、市、縣、鄉(xiāng)統(tǒng)一的管理網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)前，尤其要抓好規(guī)劃管理的業(yè)務(wù)流程重組工作，對(duì)傳統(tǒng)的規(guī)劃管理的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行基礎(chǔ)性的思考和根本性設(shè)計(jì)，要使業(yè)務(wù)流程成為一個(gè)真正的價(jià)值鏈條，在組織文化和實(shí)施管理兩方面都能提升規(guī)劃的價(jià)值理念。1．由于規(guī)劃編制的背景要素預(yù)測(cè)不深入，規(guī)劃的科學(xué)性、實(shí)踐性和指導(dǎo)性不強(qiáng)，難以指導(dǎo)具體的項(xiàng)目用地。從國家政策層面看，上一輪規(guī)劃是在耕地銳減、人口劇增的背景下編制的。規(guī)劃實(shí)施后，中央采取了拉大內(nèi)需的積極財(cái)政政策，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，制定了西部大開發(fā)戰(zhàn)略，實(shí)施了生態(tài)退耕工程，加快了城鎮(zhèn)化建設(shè)，致使現(xiàn)在的規(guī)劃對(duì)規(guī)劃期內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、建設(shè)用地猛增的趨勢(shì)預(yù)計(jì)不足，各類控制指標(biāo)（基本農(nóng)田保護(hù)、耕地保有量、建設(shè)占用耕地等）的實(shí)施難度大，規(guī)劃管理工作長期處于被動(dòng)應(yīng)付狀態(tài)，難以做到規(guī)劃指導(dǎo)發(fā)展，甚至出現(xiàn)了一些違規(guī)違法用地現(xiàn)象。又如，隨著城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)公益事業(yè)也取得了新進(jìn)展，城市內(nèi)學(xué)校、醫(yī)院等公益設(shè)施也需要大量建設(shè)用地，而規(guī)劃地類只有居民點(diǎn)、工礦、水利、交通用地等，以上公益事業(yè)用地沒有預(yù)留指標(biāo)，導(dǎo)致在建設(shè)時(shí)只能擠占其他建設(shè)用地指標(biāo)，使實(shí)際用地與規(guī)劃用地產(chǎn)生“移位現(xiàn)象”。2．規(guī)劃調(diào)整的隨意性得不到有效的遏制，耕地保護(hù)特別是基本農(nóng)田保護(hù)重?cái)?shù)量平衡，輕質(zhì)量控制。一方面，在招商引資中，開發(fā)商或投資者為了降低投資成本，往往選擇拆遷量少，交通便利的農(nóng)田（大都是基本農(nóng)田）地塊進(jìn)行投資開發(fā)；另一方面，由于《土地管理法》第四十五條、第二十一條分別規(guī)定基本農(nóng)田征用必須報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃可由市政府批準(zhǔn)，在地方利益的驅(qū)動(dòng)下，一些地方政府為了規(guī)避審批環(huán)節(jié)，便通過調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)重新調(diào)整劃定，劃劣調(diào)優(yōu)，使建設(shè)項(xiàng)目對(duì)原基本農(nóng)田的占用得以審批通過。3．由于土地規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃各屬不同的體系，實(shí)施時(shí)難以較好銜接，導(dǎo)致規(guī)劃在宏觀調(diào)控上乏力，在空間布局上失真。如城鎮(zhèn)建設(shè)部門確定的城、鎮(zhèn)、村的建設(shè)規(guī)模都較大，而土地利用總體規(guī)劃因上級(jí)規(guī)劃撥付的用地指標(biāo)少而確定的城、鎮(zhèn)、村建設(shè)規(guī)模較小；林業(yè)部門要求將坡度大于7度的耕地退耕還林還草，而土地部門將25度確定為耕地上限，制約了土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。4．由于規(guī)劃突出耕地保