論環(huán)境風險預(yù)防原則在我國立法中的確立

論環(huán)境風險預(yù)防原則在我國立法中的確立

再小的人類活動可以對世界環(huán)境產(chǎn)生重大的蝴蝶效應(yīng)，而科學(xué)的延遲是人類無法在損害發(fā)生之前能夠清楚地理解環(huán)境問題。現(xiàn)在，許多全球環(huán)境問題是通過新的科學(xué)發(fā)現(xiàn)確定的，因此預(yù)防人類活動的風險尤為重要。風險預(yù)防是預(yù)測和控制人類活動的未來結(jié)果,是一種拓殖未來(制度化)的企圖,一種認識的圖譜。有些環(huán)境破壞是不可能通過人為手段修復(fù)的,對環(huán)境采取事前預(yù)防更有益于單純的事后治理。一、風險預(yù)防原則和地位(一)風險預(yù)防原則國際環(huán)境法中的風險預(yù)防原則最早起源于德國,經(jīng)歷了從國內(nèi)法到國際法,從海洋環(huán)境保護到環(huán)境保護一般性領(lǐng)域的發(fā)展。在《里約宣言》中,風險預(yù)防原則登上國際法舞臺。該宣言第15條規(guī)定:“為了保護環(huán)境,各國應(yīng)按照本國的能力,廣泛適用預(yù)防措施。遇有嚴重或者不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時,不得以缺乏科學(xué)充分確實證據(jù)為理由,延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化”。時至今日,雖然我們廣泛將這一條稱為原則,但是包括《里約宣言》在內(nèi)的主要國際性宣言并未明確使用“原則”這一詞語,而更多使用的是“預(yù)防措施”或“預(yù)防方法”等。(二)國際習慣與風險預(yù)防原則關(guān)于風險預(yù)防原則在國際法中的地位問題也存在著各種不同的觀點。有學(xué)者認為,該原則已經(jīng)成為國際法的一項普遍的原則并且正作為國際法的一個正在出現(xiàn)的法律規(guī)范;也有學(xué)者持相反的觀點,他們認為風險預(yù)防原則在解釋上的多種多樣性以及在一些適用上異常深遠的影響表明它還沒有成為一項國際法原則。根據(jù)《國際法院規(guī)約》第38條第1項(b)的規(guī)定,國際習慣是作為通例之證明而經(jīng)接受為法律者。國際習慣由物質(zhì)因素和心理因素構(gòu)成,即各國的反復(fù)實踐和各國的法律確信。由于國際交往的增多和科技的飛速發(fā)展,國際習慣的形成時間大大縮短,若世界上很多國家相繼采取某項有國際法意義的行動,這項行動就會得到普遍的認可。由于法律的確信,其也屬于國際習慣法,比如各國有按自己的環(huán)境政策開發(fā)自己的資源的主權(quán),并且有責任保證在它們管轄或控制之內(nèi)的活動,不致?lián)p害其他國家的或在國家管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境。雖然風險保護原則得到了國際環(huán)境保護領(lǐng)域的重視,也得到了很多國際法律文件的認可,有成為國際習慣法的廣泛基礎(chǔ),但是國際法上關(guān)于風險預(yù)防原則的表述大多體現(xiàn)在國際組織的宣言或決議中,且國際法院在解決爭端過程中都是采取謹慎態(tài)度的,風險預(yù)防原則在國際司法實踐中得到的支持是十分有限的,該原則在各國的國內(nèi)法實踐也是各不相同。故風險預(yù)防原則的地位仍有爭議,可是不影響其在許多國際協(xié)議以及國內(nèi)法中的廣泛應(yīng)用,也不能否定其在環(huán)境保護中的重要作用。二、環(huán)境風險預(yù)防的意義我國的環(huán)境保護長期遵循“先污染、后治理”的老路,這已經(jīng)被西方國家證明,這種以犧牲環(huán)境資源為代價的發(fā)展是難以為繼的,而我國的《環(huán)境保護法》對治理的重視,并未提到對具有科學(xué)不確定性的環(huán)境風險的預(yù)防。雖然我國參加了大部分國際環(huán)境法律文件,也制定了體現(xiàn)風險預(yù)防原則的精神的《清潔生產(chǎn)促進法》《危險化學(xué)品安全管理條例》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》等,但是這些立法層次比較低,也僅涉及了幾個領(lǐng)域。目前我國環(huán)境形勢相當嚴峻,不容樂觀。毫無疑問,我們應(yīng)當刻不容緩地采取有效措施,防治環(huán)境污染與破壞。另外,確立風險預(yù)防原則可以使?jié)撛诘沫h(huán)境風險得到有效控制,各種環(huán)境風險己經(jīng)對未來發(fā)展需要的自然資源構(gòu)成了威脅,那么在珍惜各種資源、重視資源使用率的同時,積極應(yīng)對環(huán)境風險從而實現(xiàn)我國資源的可持續(xù)利用就是風險預(yù)防原則的應(yīng)有之意。三、正確理解和風險預(yù)防原則正確理解風險預(yù)防原則有助于我國風險預(yù)防原則的立法引入,而理解的關(guān)鍵內(nèi)容就是風險預(yù)防原則的核心要素及適用標準。(一)進行預(yù)防的措施或?qū)Νh(huán)境的保護是根本關(guān)注對于風險預(yù)防原則,各個國際法律文件對其規(guī)定不統(tǒng)一,大部分規(guī)定或者在序言中或者規(guī)定比較模糊,這也給風險預(yù)防原則的實施帶來一定難度,把握其核心要素就顯得十分重要。因此,許多學(xué)者都對風險預(yù)防原則的核心要素或組成要素進行了總結(jié),各種總結(jié)有細微的差別。聯(lián)合國教科文組織《關(guān)于風險預(yù)防原則的報告》中認為,風險預(yù)防原則具有以下共同的要素:1.不能確定環(huán)境損害的因果關(guān)系、范圍、大小、可能性或損害性質(zhì)。2.風險預(yù)防原則的適用僅來自于那些有相似性、又有科學(xué)依據(jù)的擔憂,對于這些擔憂不能是憑空想象的,而應(yīng)當基于一定形式的科學(xué)論證與分析。3.風險預(yù)防原則與防止原則不同,防止原則只能適用于已經(jīng)進行了量化的風險,而風險預(yù)防原則對可能發(fā)生的風險的因果關(guān)系和發(fā)生的可能都知之甚少,即使未經(jīng)量化的可能性已可能適用風險預(yù)防原則。4.即使適用了不同的表述方式,只要都指向那些在倫理或者道德價值判斷上都不能被接受的風險,風險預(yù)防原則即可適用。5.政府或國際社會需要在損害發(fā)生之前進行干預(yù),或者是在對損害的發(fā)生有肯定認識前進行干預(yù)。6.進行預(yù)防的措施及對環(huán)境的保護應(yīng)當與損害大小相適應(yīng),經(jīng)濟上的花費只是相適應(yīng)的一個考量因素而已。全面禁止某項活動只可能對某些案件來說是符合相適應(yīng)原則的,也不能否認,在某些情況下對于特定的環(huán)境風險,只能通過禁止來應(yīng)對。除了禁止措施,限制損害風險的措施、允許一定程度損害的措施亦可以在對損害范圍進行限制的情況下適用。論文在綜合國際法律文件的基礎(chǔ)上,認為風險預(yù)防原則的核心要素要包括以下三方面內(nèi)容:1.風險的嚴重程度不同的國際環(huán)境法律文本對于“風險的嚴重程度”有著各自不同的表述:1987年《倫敦宣言》中為“最危險物質(zhì)的可能的損害影響”。1991年《關(guān)于禁止向非洲進口及控制危險廢物跨境轉(zhuǎn)移的巴馬科公約》中為“有可能對人類或環(huán)境造成危害的物質(zhì)”;《生物安全議定書》規(guī)定的是“潛在不利影響”。1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則第15條中為“嚴重或不可逆轉(zhuǎn)的損害威脅”。在不同的保護領(lǐng)域,各國及國際法律文件所規(guī)定的風險程度存在不同。2.科學(xué)不確定性科學(xué)不確定性是風險預(yù)防原則區(qū)別于以往的環(huán)境保護原則的最典型特點。人們普遍認識到科學(xué)與傳統(tǒng)的環(huán)境決策模式存在著局限性,不足以面對當今時代環(huán)境風險的復(fù)雜性和損害發(fā)生的滯后性,風險預(yù)防原則應(yīng)運而生。傳統(tǒng)模式建立在這樣一種假設(shè)上,科學(xué)能夠在足夠程度上預(yù)先判斷某一人類活動對環(huán)境影響的結(jié)果,即只有在有確切的科學(xué)證據(jù)證明某一人類活動在不采取防止和中止措施時將引起實質(zhì)損害時,保護環(huán)境的行動才是正當?shù)摹Ｈ欢?隨著社會生活各方面的飛速發(fā)展,特別是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展,環(huán)境問題具有的風險的復(fù)雜程度和科學(xué)不確定性大大增加?，F(xiàn)有科學(xué)研究和數(shù)據(jù)可能不能確定一項活動或物質(zhì)是否造成危險,或是會造成什么樣的危險,或是今天觀察到的某種有害結(jié)果不是由某項活動或物質(zhì)造成的,而是有其他原因介入,等等。此外,即使現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)支持限制或禁止某項活動或某種物質(zhì)的使用,環(huán)境損害要經(jīng)過相當長的一段時間才會顯現(xiàn)。人們面對的環(huán)境風險程度之大使得我們不得不拋棄原有的傳統(tǒng)決策模式,轉(zhuǎn)而應(yīng)用風險預(yù)防原則處理含有重大環(huán)境風險的活動,即結(jié)論性的科學(xué)證據(jù)不再是采取措施的前提?？茖W(xué)不確定性實際上是針對某項活動與環(huán)境損害之間的因果關(guān)系而言的,也是與風險有密切聯(lián)系的一個問題。如果有科學(xué)證據(jù)能夠充分地證明某項活動與環(huán)境損害之間存在因果關(guān)系,這種對環(huán)境的風險我們稱為確定的風險,反之則稱之為不確定的風險。3.符合成本效益風險預(yù)防原則的這個要素是指其適用應(yīng)當在總體的社會、經(jīng)濟影響上符合成本效益原則。為了避免因適用風險預(yù)防原則而付出過高的代價,《里約宣言》及其他一些國際環(huán)境法律文件規(guī)定在適用風險預(yù)防原則進行決策的過程中要進行成本效益分析,制定的預(yù)防措施要符合成本效益(cost-effectiveness),不可否認的是,成本效益具有模糊和不確定性。筆者認為,一旦存在一定程度的風險,就必須采取強制性的防范措施以消除風險,但是依然需要考慮經(jīng)濟成本問題,不可超出了社會的經(jīng)濟承受能力。(二)風險預(yù)防原則在《里約宣言》第15條中“按照本國的能力”“遇有嚴重或不可逆轉(zhuǎn)”“符合成本效益的措施”都是為了防止權(quán)力濫用的發(fā)生。從表面上看,各國都對這三條予以了認可,可是從加拿大鯡魚案、美國海蝦案、美墨金槍魚案等案件的判決中不難發(fā)現(xiàn),各國對風險預(yù)防原則的態(tài)度及應(yīng)用幾乎是背道而馳的。直到歐共體石棉案讓我們看到了環(huán)境保護與自由貿(mào)易協(xié)調(diào)發(fā)展的曙光,可好景不長,歐美荷爾蒙牛肉案、歐美轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品案又讓我們相信風險預(yù)防原則的適用仍有很長的路要走。由于這個原則的爭議性和模糊性,WTO仍未找到合理的處理方法。風險預(yù)防原則強調(diào),即使沒有明確、充分的科學(xué)依據(jù)和因果關(guān)系,為了防止嚴重或者不可逆的損害威脅,也可以采取措施。無疑,風險預(yù)防原則為決策者提供了一個良好的引導(dǎo),然而裁量的標準何在?人類不能單純地渴望科學(xué)在面對環(huán)境風險時能夠時刻給出破壞與否的明確答案。風險預(yù)防原則需要確立一個尺度,運用尺度進行一定程度的定性化和定量化,使風險預(yù)防原則成為一個具有比較明確的適用范圍和適用基礎(chǔ)的原則。ChristopherD.Stone教授則認為:“沒有也不可能有單一的風險預(yù)防原則以符合所有的需要,在面對風險和不確定性時,應(yīng)該發(fā)展的是適合具體領(lǐng)域的規(guī)范和程序。”這一原則的概括性標準,即“嚴重的或不可挽回的環(huán)境損害”標準的細化,確立適用風險預(yù)防原則的標準勢在必行。是否采用或以何種形式采用風險預(yù)防原則應(yīng)該本著具體問題、具體分析的態(tài)度,結(jié)論的得出也必須建立在對可能的風險和收益作科學(xué)綜合評估的基礎(chǔ)上。環(huán)境風險的“重大”是各國面對這一原則是否運用的分歧點,在進行某項政策或政府許可某項活動進行前,引入環(huán)境影響評價程序,就潛在的影響進行分析,對某種環(huán)境風險進行判斷。不同領(lǐng)域肯定有不同的標準,在確定風險時要考慮領(lǐng)域的特殊性,要結(jié)合國家標準與國際標準,估計經(jīng)濟、社會各個方面的影響因素。某項活動環(huán)境風險的科