土地利用總體規(guī)劃中的利益博弈

土地利用總體規(guī)劃中的利益博弈

1土地利用規(guī)劃應體現(xiàn)客觀、公正、實事求是的原則土地使用總體規(guī)劃是關系全局發(fā)展的一般文件，包括社會各界。在中國，政府在這一領域發(fā)揮著“法官”和“運動員”的雙重角色，直接控制著計劃修訂的經(jīng)濟權利、絕對指導權和處罰權。規(guī)劃領導個性意識突出直接導致社會不同利益階層經(jīng)濟利益的失衡。從持續(xù)發(fā)展觀和均衡發(fā)展理論出發(fā),為保證土地利用的健康發(fā)展,促進社會和諧共進,土地利用規(guī)劃應秉承客觀、公正、實事求是的原則,充分體現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實狀況和未來需要?；谶@一點,本論文借規(guī)劃修編之際,從各階層利益主體出發(fā),權衡各主體的發(fā)展意愿,以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領,以統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展為目的,以經(jīng)濟價值、社會價值和生態(tài)價值綜合平衡為宗旨,探討為實現(xiàn)各主體利益平衡、為維護自身的既得利益和未來預期利益,各方主體應采用的正確博弈方式,并為實現(xiàn)新的利益沖突平衡點建立配套機制。2土地產(chǎn)生分歧土地利用總體規(guī)劃的修編旨在最大限度地發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢,實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的良性發(fā)展。但其發(fā)展又受區(qū)域不均衡和重點、非重點理論支配。從而在土地利用的模式上產(chǎn)生分歧,導致影響土地效益的異同。其表現(xiàn)形式主要體現(xiàn)在政府之間、政府與公眾、政府與用地單位等利益主體間的利益博弈。2.1設立建設用地指標目前我國仍然采取自上而下的用地指標控制體系。從中央到地方,以用途管制為手段,設置建設用地總規(guī)模、新增建設用地指標、耕地及基本農(nóng)田保護指標等控制性指標,以期實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展和最大程度地保護耕地?，F(xiàn)以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府為例來闡述其中的利益博弈。2.1.1上一級縣級以下同年發(fā)展的分歧由于轄區(qū)范圍不同、職能不同、信息量的掌握程度不同、個性思維的差異,導致上一級政府和下一級政府在區(qū)域發(fā)展上存在一定的分歧。上一級(縣級,以下同)政府必須具備縣域范圍整體發(fā)展的思路、充分調(diào)動全縣可支配資源和區(qū)域發(fā)展的優(yōu)勢,突出重點,同時,確保規(guī)劃的可批性、可操作性和一定程度的創(chuàng)新性。而下一級政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)級,以下同)需要從自己管轄的區(qū)域自身發(fā)展的角度,突出自己的特點和優(yōu)勢,由此,導致兩者之間的利益博弈。2.1.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展優(yōu)勢是進行政府同級政府是指同一縣域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府,是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益主體代表?？陀^上要求充分調(diào)動一切可調(diào)配的資源,促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟快速發(fā)展。但是,受土地利用總體規(guī)劃的調(diào)控和維護縣域發(fā)展大局的需要,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要有所側(cè)重。如何體現(xiàn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展優(yōu)勢是博弈的焦點。特別是在爭取指標上,由于上級分配的建設用地指標數(shù)量有限,保護耕地和基本農(nóng)田的指標又是強制性的,加之縣域內(nèi)發(fā)展的不平衡性,分配到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類指標數(shù)量也不均等。這些指標的獲取主要由縣級單位依據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在本縣所處的發(fā)展地位重要與否和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可調(diào)配的資源來確定的。這就要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在爭取指標時能提出一些切實可行的發(fā)展設想和措施。2.2土地利用總體規(guī)劃制定的公眾利益博弈會進一步加劇在土地利用總體規(guī)劃中,公眾的利益往往最容易受到忽視。由于政府與公眾的權力地位本身不平等,同時公眾缺少利益訴求的代表和健全的訴求渠道,加之政府工作重心的錯位,往往使公眾的利益受到侵害。建設占用耕地指標是土地利用總體規(guī)劃指標控制體系的重要內(nèi)容,在實際操作過程中,必然引致政府與公眾之間的利益博弈。首先,占用農(nóng)地的補償問題一直備受人們關注。我國《土地管理法》中明確規(guī)定了占用農(nóng)地對農(nóng)民的補償機制和方法,但隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展,現(xiàn)行的補償方式已經(jīng)明顯落后,土地補償費用和安置補助費用無法保證失地農(nóng)民的生活質(zhì)量不下降,更加無法保證失地農(nóng)民后續(xù)的生活和工作。安置方式、補償方式和標準問題一直以來都是政府與公眾彼此博弈的焦點。其次,在我國,政府代表著公眾行使對土地的處置權,由政府直接管理和利用土地,其對土地的權力具有直接性、現(xiàn)實性;而由于缺乏利益訴求代表和訴求渠道的公眾對土地管理的權力是間接的、虛擬的。而隨著公眾法律意識的逐步加強,政府與公眾之間的權益博弈也會逐漸增加。第三,政府定位。在進行土地利用總體規(guī)劃修編時,區(qū)域土地用途確定的依據(jù)主要有兩種:一是公共社會利益(主要包括公眾生活水平、生態(tài)環(huán)境建設等);二是經(jīng)濟社會發(fā)展(以經(jīng)濟發(fā)展為首要)?；趦烧哌x擇上的差異引發(fā)政府與公眾發(fā)展意愿的博弈。2.3土地分區(qū)布局的合理性規(guī)劃中,土地區(qū)位是政府與用地單位收益博弈的焦點。政府作為土地利用的管理者,土地的持續(xù)利用觀,客觀上要求政府從宏觀和微觀的雙重角度出發(fā)實現(xiàn)出讓地塊收益最大化,但不造成對生態(tài)環(huán)境的危害,土地分區(qū)盡量成片;而用地單位作為土地的使用者,則會從利潤最大化的角度去出發(fā),選擇最方便、最易實現(xiàn)利潤最大化的區(qū)位。因此,在修編過程中,如何建立合理的布局,將成為兩者間博弈的焦點。其次,收益最大化是市場經(jīng)濟最根本的原則。在土地利用過程中,政府擁有出讓和出租土地使用權的權力,為土地供給方;用地單位作為土地需求方,是通過支付最低的土地出讓金等費用,獲取最佳區(qū)位、最有發(fā)展?jié)摿Φ耐恋氐氖褂脵唷＿@也是二者利益博弈的焦點。3土地利用的利益平衡機制土地利用總體規(guī)劃涉及區(qū)域內(nèi)各個利益主體的既得利益,因此需要以利益平衡機制為核心,通過各方的利益博弈,使土地利用達到“社會-經(jīng)濟-生態(tài)”協(xié)調(diào)發(fā)展。3.1不同的原因造成的不一致。根據(jù)特點,有政府之間的利益博弈往往是由于發(fā)展目標的不一致造成的。因此在修編和實施土地利用總體規(guī)劃時,各級政府必須保持思想和目標的高度一致性,統(tǒng)籌兼顧,協(xié)調(diào)發(fā)展。3.1.1土地利用總體規(guī)劃在修編和執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃時,上下級政府應能從區(qū)域發(fā)展客觀實際出發(fā),在充分考慮轄區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的自然條件、經(jīng)濟形勢、政治背景、以及城市規(guī)劃的發(fā)展前景,深入了解周圍市縣的發(fā)展思路,在科學預測未來的發(fā)展方向和速度的基礎上,雙方協(xié)商進行土地利用總體規(guī)劃修編,以適應全局發(fā)展的需要。(1)區(qū)域利益最大化上級政府應全面考慮區(qū)域社會發(fā)展的需要和調(diào)動區(qū)域內(nèi)的可支配資源,以和諧發(fā)展為指導,權衡利益得失,實現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)利益最大化。對土地利用總體規(guī)劃的修編和執(zhí)行應當凸顯各區(qū)域的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和用地需求,形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)互補和延伸,確保規(guī)劃實施期內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的潛能得到有效發(fā)揮。(2)根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的安排,科學制定發(fā)展思想,突出自身發(fā)展優(yōu)勢,提出自我發(fā)展思想,突出自身發(fā)展優(yōu)勢,促進產(chǎn)業(yè)自主發(fā)展下級政府一方面要服從上級政府的統(tǒng)籌安排,另一方面要突出自身發(fā)展優(yōu)勢,積極引導和扶持有發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè),多角度、全方位地提出自我發(fā)展的思想。(3)生態(tài)環(huán)保指數(shù)下降上級政府在修編土地利用總體規(guī)劃時必須通盤考慮區(qū)域內(nèi)土地用途的變更對生態(tài)環(huán)境的影響,不僅要實現(xiàn)耕地總量不減少,更要實現(xiàn)區(qū)域土地利用布局的合理化和生態(tài)環(huán)境保護指數(shù)不降低,并成為經(jīng)濟增長的積極因素,必要時可考慮利益補償機制。3.1.2土地利用總體規(guī)劃同級政府應在充分考慮自身發(fā)展優(yōu)勢的同時,互相尊重,相互促進,共同實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。(1)必須清楚地認識到自身發(fā)展的優(yōu)勢,合理安排,突出重點,引導龍頭產(chǎn)業(yè),帶動轄區(qū)經(jīng)濟;在修編和實施土地利用總體規(guī)劃時有原則地積極參與競爭。(2)必須認識到自身作為區(qū)域的一部分,一切發(fā)展皆以區(qū)域整體利益為重。在修編土地利用總體規(guī)劃前需客觀上報相關資料,以供上級政府編制規(guī)劃時參考。在落實局部修改方案時則應嚴格遵守上級分配的指標,合理布局。(3)同級政府一方面應當充分利用自身優(yōu)勢,發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟;另一方面在競爭中應注重協(xié)作,通過協(xié)調(diào)、補充、相互支持,形成區(qū)域內(nèi)的穩(wěn)定。(4)針對發(fā)展造成的區(qū)域型環(huán)境污染,對同級政府造成損害的,應采取最有力的補救措施和啟動最合理補償機制。并聽從上級政府的公正裁決,妥善解決彼此矛盾。3.2政府和公眾之間的利益協(xié)調(diào)3.2.1擴大公眾參與渠道為了從根本上解決補償和權益爭辯問題,最亟待解決的問題是公眾參與問題,只有良好的公眾參與機制,才能體現(xiàn)公眾的思想,實現(xiàn)公正、公平。3.2.2土地利用規(guī)劃的公眾參第一,轉(zhuǎn)換政府定位模式,更新發(fā)展理念,建立合理有效的利益分配機制。首先政府要加快轉(zhuǎn)型,將政府定位從國家本位轉(zhuǎn)變到公眾本位上來,改權力式政府為管理式政府,明確自己的權力邊界,專注于公共產(chǎn)品和服務的提供。其次是規(guī)范政府行為,規(guī)定“有所為,有所不為”的行為模式,通過完善的財稅制度和有效的土地利用規(guī)劃來平衡利益分配,為公眾參與創(chuàng)造良好的政策氛圍。第二,推進相關法律法規(guī)的出臺,為公眾參與和訴求提供法律保障。在保障公眾參與方面,應當不斷推進法律的完備,明確公眾參與是土地利用規(guī)劃內(nèi)容的重要組成部分,讓公眾參與土地利用總體規(guī)劃的監(jiān)督與管理合法化、制度化。政府應當制定相關政策,組織公眾參與規(guī)劃修編的策劃、調(diào)控和組織實施,為公眾參與創(chuàng)造民主氛圍。在保障公眾訴求方面,應完善相應的行政救濟制度,尤其要重視關于失當和合法行政行為的救濟制度的健全,加強對行政不作為的行政救濟制度的建立。在公眾的合法既得利益受到侵害時,就可以通過完善的救濟制度進行利益訴求,從而得到法律的保護。第三,增加土地利用規(guī)劃的透明度和公開性,保障公眾參與規(guī)劃修編的權利。這主要體現(xiàn)在建立一個完善的公眾參與的總體框架。(1)草案準備階段:向公眾公布。向公眾公布規(guī)劃修編的決定和范圍,使公眾從開始就深入規(guī)劃修編的程序。(2)方案形成階段:調(diào)查公眾意愿。設計單位在編制過程中代入公眾的意愿,使土地利用總體規(guī)劃盡可能地與公眾利益一致。(3)方案初步完成階段:公眾評議。組織公眾參與規(guī)劃修編的討論,吸收其合理的建議,補充方案。(4)成果審查階段:公眾聽證會。規(guī)劃成果的審查可通過召開公眾聽證會,廣泛聽取公眾意見,對規(guī)劃成果加以修改和完善。(5)成果完成階段:公眾展示會。規(guī)劃成果向公眾公布展示,聽取多方面的意見,修訂和完善土地利用總體規(guī)劃。(6)規(guī)劃實施階段:公眾監(jiān)督。公眾有權了解土地利用總體規(guī)劃的實施進展狀況,并對此進行監(jiān)督。第四,保證公眾參與對象的代表性,切實保護各利益主體的利益,尤其是土地利用總體規(guī)劃中所涉及的弱勢群體的利益。3.3土地利用總體規(guī)劃設計的兩大方向,政府需要在思實現(xiàn)政府與用地單位之間的利益平衡,必須制定完善有效的激勵約束機制。首先,修編土地利用總體規(guī)劃之前,需要征詢各用地單位的意向,尋求可能的合作方向,從總體上掌握城市發(fā)展的需要。其次,政府應堅持耕地總量動態(tài)平衡、建設用地總量不增加、生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展同步發(fā)展的總原則進行土地利用總體規(guī)劃的修編。其目的是促進經(jīng)濟全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,杜絕短期行為。第三,實施土地利用總體規(guī)劃時,對無法實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟、經(jīng)濟和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的用地單位嚴禁供給土地。而對于符合要求的用地單位,則可以給與一定的經(jīng)濟和政策優(yōu)惠,激勵其大力發(fā)展、加強創(chuàng)新,創(chuàng)造經(jīng)濟效益和社會生態(tài)效益。4求解決利益沖突的方法本文對土地利用總體規(guī)劃中的